总体战略选择：正确认识、积极发展

    中国边境旅游的发展处在一个重要的时刻，经过近１０年的实践，管理和经营部门都积累了一定的经验，也从失败中吸取了教训。经过整顿，各地的边境旅游工作开始走向正规，并逐渐向国际惯例接轨，以一种新的面貌稳步发展。如何使这种新的旅游形式更好地发挥作用，为中国旅游业的发展以及中国社会经济的发展贡献力量，关键是进一步提高对边境旅游重要意义的认识，以便制定出促进边境旅游发展的方针和政策。对边境旅游的意义和作用，应当从以下几个高度来提高认识：

    １．以进一步扩大开放实现“内联外拓”大战略的高度来认识

    １９９２年以来，国务院连续发布了关于进一步开放边境城市的通知，我国在沿边开放政策方面迈出了一大步，大大地促进了边境地区与境外和内地的联系，促进了社会经济的发展。边境贸易和边境旅游的发展就是这些开放政策的直接产物。实践证明，在绝大多数边境地区，边境贸易和边境旅游是同时发展，相辅相成的。边境旅游的开展，促进了边境两侧人员的流动，促进了信息的交流，这是开展贸易和其它形式的合作所必不可少的条件。目前的边境旅游正向对方的国家纵深发展，旅游的距离和时间都在增加，应当说了解的程度更加深入、更加广泛。其结果，有利于合作方发现更好的合作机会和合作方式，更好地选择长期的合作项目。因此，开展边境旅游，扩大边境旅游，不仅是赢得一定的旅游收入，更重要的是有利于进一步扩大开放。

    对边境地区来说，对外开放应当有两层意思，一是对境外开放，通过开放，加强与周边国家的联系和合作，向外开拓市场，把自己的产品送出去，把需要的商品引进来；二是向内陆地区开放，加强与内地省份——包括沿海发达地区——的联系，扬长避短，发挥优势。通过“外拓”和“内联”，边境地区的经济就会活起来，使边境地区的优势完全充分的发挥出来。

    ２．以振兴边境地区和帮助少数民族地区脱贫致富的高度认识

    开展边境旅游，有利于充分发挥边境地区的优势，充分发挥边境少数民族地区的优势。边境旅游是边境地区社会经济繁荣的启动器。边境旅游的开展，一方面吸引了大批旅游者从祖国的内地和四面八方到边境地区，加强了内地对边境地区的了解和联系，不仅有利于边境地区的人民观念的转变和更新，促进了信息的交流，也有利于相互发现对方的长处，开辟内地与边疆多方面合作的途径；另一方面，跨境的旅游活动，也加强了边境地区与相邻国家的了解与联系，创造贸易、经济合作的机会。在为国内外旅游者服务的过程中，促进带动了边境地区相关行业的发展。边境贸易和边境旅游是一对孪生兄弟。旅游活动的直接结果是扩大了边民之间的交往。任何社会的人与人的交往都是以经济为最终目的和最高要求。政治交往和思想交往是为经济交往服务的。所以交往是交换的前提，有交往才会引发交换，交换则是交往的基础，通过交往实现交换，而且从贸易本身来讲，它包括货物贸易和服务贸易两大部分。如果边境贸易指的货物贸易，那么，边境旅游就是服务贸易，从这个意义上讲边境贸易和边境旅游的关系也是密不可分的。发展边境旅游能够促进边境贸易，边境贸易的发展必定会促进边境旅游，二者相辅相成，相得益彰。总之，通过边境旅游和边境贸易的发展，才能真正使边境地区的区位优势得到发挥，使一些有条件的边缘地带变成了相邻国家经济贸易合作的中心，使边境地区这个传统上的国与国之间的隔离变成了合作的捷径与通途，这对边境地区的经济振兴是至关重要的。

    边境旅游的开展，是使处于边境地区贫困的少数民族利用自己的旅游资源优势和区位优势脱贫致富的重要途径。除了边境地区和域外风情的神秘感之外，地处边境地区的少数民族本身就是非常有吸引力的旅游资源。经过１０多年的改革开放，少数民族的文化已经通过各种媒介和其它方式在国内外广泛地传播，使外界对地处边陲的少数民族有了一定的了解，从而，更加增加了人们到边境地区少数民族生活工作的地方领略少数民族风情的兴趣和欲望。而在开展边境旅游活动的过程中，少数民族也提高了对自己的认识——包括对自己居住的环境、生活方式、文化传统等方面的认识，产生自豪感，认识到自己的所拥有的旅游资源的价值，珍惜这一独特资源，充分利用这一资源条件发展经济。许多地方的经验证明，开发少数民族地区的旅游资源，发展旅游业，是帮助他们脱贫致富的有效措施。

    ３．以加强国际合作的重要形式的高度来认识

    从我国周边国家和地区的情况来看，除个别国家情况特殊外，绝大多数国家和地区都采取了开放和鼓励开放的政策，制定了促进国际贸易、吸引国外投资以及劳务合作的法规，面对中国改革开放政策的取得的成果，面对中国经济发展的事实，它们对与中国的接触与合作表示了很大的兴趣。从近年来，中国和俄罗斯、吉尔吉斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和越南等邻国和平友好协定的签署，国家领导人的频繁接触，我国与周边国家的外交、经济、文化等方面的往来日益增多，都说明了这一点。

    国家关系的改善是国际合作的先决条件，而人员的交往是国际合作的促进因素。但是，人员的交往应当是双向的，广泛的，除了官方的交流之外，还必须促进民间的交往，扩大公民之间的接触。因此，边境旅游的发展，为民间的交往，相邻国家公民之间的接触开辟了一条重要渠道，应当创造条件，拓宽这一渠道，充分发挥这一渠道在加强相邻国家和地区之间的多方面的合作。

    近年来，亚太地区的政府和专家都对亚太地区进一步的区域经济合作更加关注，多次举行会议，进行探讨。而亚太地区小区域的合作使人们更感兴趣，而在这些小区域的经济贸易合作的中，我国一些边境地区将发挥重要的作用。例如，发展东南亚地区的经济合作，云南、广西、西藏和与之相邻的内陆西南地区省份，可以通过瑞丽、畹町、东兴、凭祥、河口等口岸，直接面向老挝、缅甸、不丹、越南、尼泊尔、印度等南亚和东南亚国家；发展东北亚地区的经济合作，黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古通过绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、珲春、丹东、图门等口岸，面向俄罗斯、朝鲜、韩国和蒙古等邻国；发展中亚地区经济合作，新疆、内蒙古和与之相邻的西部地区省份，通过喀什、伊犁、博乐、塔城等口岸，面向哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、塔吉克斯坦等中亚国家。实践证明，为了促进这些小区域经济合作，边境旅游总是起到先锋和排头兵的作用。加强周边地区边境旅游和边境贸易的发展，是实现区域经济合作的重要步骤。（经济日报９６／７／１５）

    ４．以满足国民日益增加的旅游需求的高度来认识

    开展边境旅游是一项促进开放，促进经济发展的重要措施，但同时，这又是满足广大公民日益增长的旅游需求的重要措施。随着国民实际收入的增加，生活水平的不断改善，一些人在满足了其基本物质需求之后，就开始对文化需求提出了新的要求。人类对文化的需求和对物质的需求都是自我发展所必须的。

旅游需求就是这种文化需求的一个重要部分。人们对旅游的需求，和对电影、电视节目、书籍报刊、戏剧等形式的文化生活需求一样，也是一种正当的消费。近年来，国内旅游的兴起也是一个很好的例证。同样，也有一部分人，不满足于国内的旅游活动，为了体验一下异国风情或其它需要，想到境外、国外看一看。特别是由于消费观念的转变和入境旅游者的示范效应，人们这种出境旅游的欲望越来越高。

    但是，为了国家整体利益，特别是作为一个发展中国家，为了国民经济的发展，为了购买现代化建设所需要的技术、设备及材料，需要大量的外汇，不宜过早地鼓励国民花大量的外汇去做出国旅游。就是一些发展颇为迅速的新兴工业化国家，其出国旅游的开展也是很谨慎的。但是，边境旅游倒是个比较好的旅游形式，它能够将国内旅游和国际旅游结合起来。在一定意义上讲，边境旅游可以算作国内旅游活动的延伸，旅游者在境内活动时间长，在许多情况下可以不动用外汇，或不动用大量的外汇，而且又能满足人们迈出国门，开开眼界，增长见识的需求。应当说，在国家不够发达，国民不够富裕，组织开展好边境旅游是一种国家和国民利益兼顾的好方法。

    ５．确定发展边境大旅游的观念

    边境旅游是一种特殊旅游形式，但在边境地区来说，在发展边境旅游的时候，应当确立一种搞“边境大旅游”的观念，这就是说，不仅着眼于国内旅游者送出去，或把境外的旅游者接进来，从中赢得一点“过路钱”，而且，还要采取措施，在增加边境地区本身吸引力上下功夫，使各种旅游者在边境地区逗留的时间延长，使他们在边境地区的消费增加，多一些对边境地区经济发展有利的“副产品”。也就是说，发展边境旅游不仅仅是几个旅行社或直接为旅游者服务的企业的事，而是边境地区全社会共同的事业。因此，发展边境旅游，不仅仅是增加旅行社，扩大外联接待能力，而且，要充分发挥边境地区自身的多种优势，靠边境地区各个部门、各个单位的相互配合，借发展边境旅游和边境贸易促进边境地区整个社会经济的发展。发展边境旅游重要的不是使几个直接从事经营的企业获得较大的利润，而是整个社会受益。发展边境旅游要有长远观点，注意加强基础设施和旅游吸引物的建设，培育自己的特色，树立自己独特的形象。

    边境旅游发展政策的选择

    近些年来，中央和地方政府制定了一系列促进沿边地区开放、边境贸易和边境旅游的政策，而且也取得了明显的效果，受到边境地区的欢迎和支持。为了更好地开展边境旅游，充分发挥边境旅游在促进边境地区经济的发展、促进边疆稳定、促进中国旅游业的发展和促进内地与边境地区的平衡发展中的作用，应当考虑选择下列发展边境旅游的政策和措施。

    １．确定重点地区，大力扶持边境旅游的发展

    在普遍鼓励沿边地区开放、积极促进边境贸易和边境旅游发展的同时，选择基础条件好、客源充足、发展潜力大的边境地区或口岸，确定为重点边境旅游发展地区，在政策和资金方面予以特殊支持，组织有关专家帮助地方做好总体发展规划，使这些地区或口岸逐渐发展成对国内外有吸引力的旅游中心区。从目前情况来看，中国和朝鲜、俄罗斯交界的图门江地区，中国和老挝、缅甸、越南交界的湄公河地区，以丝绸之路为纽带的中国新疆和周边国家接壤地区都可以成为这样的旅游中心区。

    为了促进重点边境旅游区的建设，促进边境旅游的发展，除边境地区的政府和有关邻国的边境地区政府协商外，重大事宜中央政府应当通过正式的外交途径与相关国家政府进行交涉和协商，帮助地方政府解决难题。

２．放宽人员的地域限制、简化入出境手续

    经过几年的发展，一些边境口岸在边境旅游的管理和经营方面积累了经验，各种基础设施有了很大的改进，接待能力也大大改善了，为了进一步促进边境旅游的发展，现在应当考虑在条件成熟的地区，适当放宽参游人员的限制，这包括：

    ※对国内人员，取消关于我方参游人员必须是在边境省区“有常住户口的居民”的限制，应当允许组织边境地区以外的人员参加边境旅游。应当看得，旅游者的流动一般地说是从经济发达地区向欠发达地区流动，而这种流动有助于促进地区经济的平衡发展。无论从寻求经济合作伙伴和投资机会，还是外出观光旅游，内地的经济和其它经济发达地区都是边境旅游的大市场，应当开辟正当的渠道，使他们有机会参加边境旅游活动。

    ※允许第三国人员参加对等交换团以外的现汇旅游团进入我方。现汇旅游团对我方来说，可以直接收取外汇，这和真正的入境国际旅游没有多少差别。所不同的是，对第三国旅游者来说，手续简便了。这样做，有利于边界双方的边境地区旅游吸引力的增加，增加旅游外汇收入。

    ※双方都应创造条件，允许第三国旅游者通过口岸到对方内地旅游。目前有些边境地区允许第三国旅游者通过口岸到中国内地旅游，甚至再从中国到其它国家旅游。应当说这样的旅游线路是颇受长途国际旅游者的欢迎。特别是欧美旅游者，旅行距离长，交通费用高，于是有些人更愿意一次旅游可以多访问一些国家，如果中国的一些口岸可以满足了他们的愿望，无疑会增加中国整体的吸引力，这也是加强接壤国家旅游合作的一个途径。

    根据国际惯例，接壤国家通过协商达成简化边境旅游手续协议，进一步减少障碍，使边境旅游活动更加方便、快捷。特别是对有组织的旅游团队和仅在边境地区从事一日游活动的人员，实行免于签证的优惠。

    ３．扩大边境旅游的形式

    从总体上说，目前各边境地区所开展的边境旅游主要是接壤国家的边境地区公民的跨境旅游活动。其旅游形式是通过陆地边境口岸的互市活动或通过陆地口岸到对方内地城市所做的团队观光旅游活动。各地在继续巩固这种传统的边境旅游形式的同时，注意在有条件的地区，开辟新的旅游形式，这包括：

    ※允许第三国旅游者加入当地组织的跨境旅游团队，从事观光旅游活动；

    ※开辟海上“边境旅游”线路。特别是在中国的山东省、辽宁省和朝鲜、韩国之间，中国的海南省、广西壮族自治区与越南之间，开展海上“边境旅游”活动；

    ※允许自己驾车通过一些边界口岸旅行；

    ※开辟以界河为特色的水上旅游，黑龙江、图门江、鸭绿江、湄公河等界河都具备开展界河旅游的条件；

    ４．开发具有巨大潜力的边境旅游产品

    近年来，边境地区开展边境旅游多在购物场所、购物设施和传统的旅游景点上作文章，以吸引国内外的旅游者光临，而旨在为了发展边境旅游，增强吸引力，而专门建造独特而具有一定规模的旅游吸引物的地方并不多。

    随着边境地区经济的发展，实力的增强，在客源条件好，潜力大的地区，通过与国内和邻国以及国际组织合作的途径，下决心开发具有巨大吸引力的旅游吸引物工程。其中最具吸引力的包括：

    ＊图门江旅游区在联合国计划开发署直接参与和支持下的图门江经济开发区工程已经在积极筹划之中，有些项目已经通过了论证。目前，计划开发署已请国际旅游咨询机构在制定该地区涉及中、俄、朝、韩等国家的大旅游发展规划，中方应当积极参与这一规划的制定与实施，并利用这一契机，把与之相邻的辽宁、黑龙江和吉林的边境旅游搞上去。

    图门江地处中国的东北部，它是中国、朝鲜和俄罗斯的界河，源于中朝边境上的白头山，经峡谷，注入日本海。河全长５００多公里，流域面积１００００多平方公里。图门江流域地区旅游资源丰富而独特，而且又具有十分有利的区位交通优势，发展旅游有巨大的潜力。首先，图门江流域风光秀丽，中国长白山风景区素享盛名，朝鲜和俄罗斯边境地区也有自然保护区，在图门江４００平方公里的流域内还有淡水湖、咸水湖、沼泽地，成千上万的地方鸟和候鸟出没，是观鸟的好地方；沿江两岸还有许多古战场遗址，记录着这个兵家久争之地的历史。更为独特的是，图门江两岸有着两洲三国的风土人情，而在一个不大的区域内集中了社会主义国家的三个类型的国度，变化中的社会主义国家本身就具有十分独特的吸引力。目前，江上可以航行，中朝、朝俄之间又有铁路相通，朝俄两国境内有海港，已经具备开展旅游的交通条件，如果在解决了航空运输通道，那就更加方便。更为重要的是，这一地区不仅有中国、俄罗斯和朝鲜腹地的巨大的旅游市场，而且与亚洲最大的旅游输出国日本一水之隔，一旦南北朝鲜敌对状态解除，韩国的市场也相当可观。东南亚新兴的工业国也是这个地区的重要的客源市场。因此，这是个潜力巨大，不可多得的旅游“金矿”。中国改革开放政策实施以来，吉林省境内的图门、珲春、延吉成了与俄罗斯和朝鲜发展边境贸易和边境旅游的重要口岸，基础设施已经有了大大的改善。中国应当从战略的高度考虑这一地区的开发，图门江地区的开发，可望使中国东北部旅游业的发展提供了一个极好的契机。

    ＊湄公河旅游区湄公河是东南亚最长的河，它发源于中国的青海省，在中国境内称澜沧江，流经中国的云南省、过缅一老、老一泰边境后，再流入老挝、柬埔寨和越南，在西贡南面注入南海。全长２５００公里，流域面积为３０多万平方公里。这条地处中国、老挝、越南边界进而联系泰国、柬埔寨的湄公河早已被确认为是一个十分具有发展潜力的黄金旅游区，有人称之为“金四角”。湄公河流域风景独特，气象万千，多种民族聚集，风情万种，再加上“金三角”等地的神秘和许许多多传奇的故事，使这个地带早已成为世界旅游者关注的地方，被称作“最最后的疆界”（ＴＨＥＬＡＳＴＯＦＴＨＥＬＡＳＴＦＲＯＮＴＩＥＲ）。这一地区的开发，不仅对相邻国家的旅游者具有巨大的吸引力，而且对欧美等远程旅游市场也具有非常大的吸引力。特别是在今天，世界旅游中心向亚太地区转移的趋势日益明显，开发这个旅游区更有着十分重要的战略意义，会对整个南亚地区产生极为重大的影响。

    ＊黑龙江界河黑龙江界河是世界上最长的一条界河，也是目前世界上污染比较小的河流之一。两岸风光秀丽奇特，两国人民风情各异，而且，古今争战留下了许多遗址，充满了神秘感，对海内外旅游者有很大的吸引力。再加上这条大河干流水源充足，可以航行，又是开展探险漂流活动好场所。特别是在中国黑龙江上的同江、乌苏里江上的虎林和俄罗斯的哈巴罗夫斯克三角地区，中俄两国联手开辟沿江边境地区旅游，有很好的发展潜力。

   ＊港澳旅游区随着１９９７年和１９９９年香港和澳门的回归和新的特别行政区的建立，港澳地区将变成中国大陆两大边境口岸。根据香港和澳门基本法的有关规定，特别行政区与内陆省份实行不同的社会制度，因此它们之间还会存在很大的区别，从旅游的角度来说，无论是港澳特别行政区作为中国的边境城市，还是作为中国的特别行政区，都会保持巨大的旅游吸引力。港澳粤这个大旅游区仍会具有自己的特色，在东南亚、亚洲乃至全世界都具有竞争力。从现在起，应当考虑制定与新体制相适应的旅游管理协调机构，制定更加有利于国际旅游和边境旅游发展的旅游政策，开发更具有竞争力的新产品，进一步发挥这个旅游区的优势。

    ＊丝绸之路旅游线开发丝绸之路旅游线路中国很早就提出来了，而且丝绸之路沿线的一些省区也开发了一些产品，推向了国际旅游市场，产生了很好的效果。随着连接中国、中亚和欧洲的新欧亚大陆桥的连通，不仅把中国与沿桥国家紧密地连接在一起，促进了沿桥国家的经济贸易合作，而且，也为开发古丝绸之路的旅游线路，振兴我国中西部的旅游创造了契机。在联合国教科文组织、世界旅游组织和沿线各国政府的直接支持与参与下，一个开发古丝绸之路旅游线路的国际合作工程正在紧锣密鼓中进行，１９９６年６月在中国西安召开了关于丝绸之路的国际研讨会，世界旅游组织、联合国计划开发署、联合国教科文组织以及欧亚各国官方旅游组织都派人参加这次盛会，而且还有许多世界著名的旅游经营商和其他实业界的人士出席了这次研究会。会上高度评价了丝绸之路这一高文化内涵旅游产品开发的意义和光明前景，探讨了多国合作进行这一产品的开发、促销等技术细节。大会提议世界旅游组织建立一个有多国高层次旅游官员参加的丝绸之路旅游指导委员会，以便分解完善全线各段的产品，推动多国边界开放，强化信息传播，落实联合促销。也就是说，丝绸之路旅游线路的开发开始进入到实质性的阶段。应当说，这条旅游线路的开发，对我国西部边境新疆的旅游业将是个巨大的促进，而且也会为中国整个西部地区旅游业发展带来了极好的契机，为我国西部边疆边境旅游的扩大与延伸创造了条件。毫无疑问，这条黄金旅游线路的开发，对中国西部边境旅游和整个中国的国际旅游业来说都是具有战略性的，长期发挥作用的。

    ５．边强边境口岸的管理、规范边境旅游的经营

    开展边境旅游，使边境旅游得以健康发展，边境口岸的管理是关键。加强边境口岸的管理，一方面应当改善口岸的基础建设，另一方面，规范边境旅游的管理程序。为此，国家政府有关部门经过与有关国家政府的协商，确定统一的边境旅游文件和证件，制定标准化的边境旅游管理程序，使边境旅游的管理逐渐规范化，简化手续，提高效率，逐渐和国际惯例相一致。

    在边境旅游的管理和经营中，一定要解决好企业经营和政府管理职能分开的问题。过去边境旅游市场管理混乱，其原因很多都与政府管理职能和企业经营行为不分有关。政府职能部门不要直接或变相地参与经营。属于执行公务的政府职能部门其服务应当是无偿的，维持政府职能的财政经费应当由政府的财政收入中列支，不能用随意增收管理费、服务费的办法来解决，更不能以任何形式来牟取利润。实践证明，只有政府职能和企业行为的彻底分开，国家的政策才能完全、不折不扣的落实。

    边境旅游的经营要规范，关键是确定市场准入的标准。鉴于中国目前的条件，应当确定边境旅游专营与代理制度，即确定一个旅行社作为直接与境外旅行社进行联络、组团的专营机构，由它与境外机构统一谈判确定价格、结算支付方式、旅游线路、旅游项目等有关事宜，境内的其它旅行社可以作为它的代理社，负责组织客源或接待境外旅游者。

   从事边境旅游专营的旅行社从代理的旅行社按规定提取一定的服务费。其它所有的旅行社都不准直接与境外的任何机构洽谈组织和接待边境旅游团（者）事宜。

    为了加强边境口岸的建设，可以允许地方征收旅游基础设施建设基金，本基金从注册经营边境旅游和在口岸从事直接为旅游者服务的商业性单位提取，基金由专门机构管理，并在指定的范围内使用。

    为了更好地制定国家发展边境旅游的宏观政策，协调中央和地方有关部门的关系，促进边境旅游的健康有序的发展，国家旅游主管部门应当确定专门的机构管理边境旅游业，而有关的省区政府，也应成立相应的管理协调机构。

    结合语：边境旅游——一个颇具前途、值得发展的事业

    中国是个大国，边界线长，周边邻国多。随着周边国家的对外开发和经济的发展，为中国的边境旅游提供了重要的客源，同样，随着中国对外开放政策的深入贯彻执行，和中国公民生活水平的不断提高，中国也将成为周边国家边境旅游的重要市场，一个十分具有潜力的市场。中国和周边国家一起又构成能够吸引欧美等国家旅游者的具有巨大吸引力的旅游目的地。因此，边境旅游的发展，将是中国与周边国家加强联系、增进合作的新途径，是中国旅游业的新的增长点，也是巩固边疆、振兴边境地区经济的重要措施，是实现“外拓内联”经济发展战略的重要一环。因此，边境旅游的问题，不仅仅是边境地区的事，更不仅仅是边境地区旅游部门的事，边境旅游的发展应当得到国家政府和有关部门的重视和支持，边境旅游的发展应当得到内地更多省份和实业界的支持。在发展边境旅游的过程中，应当广泛借鉴国际成功的经验，创造更加宽松的条件，使边境旅游办得有声有色。

    中国的边境旅游是非常有前途的事业，应当下大力气发展，使之成为中国旅游业的一个重组成部分，为中国的现代化建设作出更大的贡献。