| 我国乡村旅游发展中的政府职能定位 |
| 副标题： |
| 作者：张洪 来源：2008年10月13日 《经济管理》 人气： 时间：2008-10-16 15:41:15 进入论坛 |
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一、引言
乡村旅游作为一种回归田园、体验民俗的旅游方式，成为现代旅游的一大亮点。然而，人才缺乏、资金缺乏以及利益联结机制和风险保障机制的缺乏，使乡村旅游在发展过程中问题重重，这些问题单以农民自身的力量是无法从根本上解决的，需要政府有所作为，正确作为，通过政府职能的有效发挥加快乡村旅游的发展。看来乡村旅游更需要管理。
二、乡村旅游发展中的“政府失灵”现象
“政府失灵”，是指政府对经济的干预不当，既未能有效地克服市场失灵，又阻碍和限制了市场功能的正常发挥。在我国乡村旅游的发展过程中，由于政府本身的利益和能力以及旅游相关信息的分散性，使得政府职能难以有效而全面发挥，常常出现政府职能缺位和角色错位。
1、政府职能缺位
（1）政策缺位。乡村旅游的发展需要科学合理地开发利用旅游资源，搜寻各地具有特色和竞争力的旅游产品，这需要政府财政、金融、工商、交通、卫生、环保等各个方面的政策支持。乡村旅游作为旅游产业中一个相对年轻的部门，政策本身的滞后性均使得乡村旅游发展缺乏有效的政策规制，无序开发，人为破坏，使得许多不可再生的历史人文资源、历史文化名城面目全非，令人痛心。
（2）服务缺位。乡村旅游的发展需要政府全方位、多层次、多角度的公共服务，然而，现实的情况却是，很多乡村旅游目的地公共基础设施缺失，公共服务缺位，交通设施落后。服务缺位已成为乡村旅游发展道路上的“绊脚石”。
（3）规范、引导缺位。发展旅游业是一项系统工程（蒋莎，2006），需要政府强有力的引导。但现实情况是，我国乡村旅游的发展还存在各行其是、无序竞争的状态，地方保护主义、行业分割和短期行为的现象在各地不同程度存在，地方政府和乡村旅游经营者对本地资源状况的欠分析、缺规划、少策划、高评价，导致对分散的旅游资源缺少科学整合，凭热情盲目上项目、重复建设、低层次开发、城市化倾向、环境破坏现象严重，使得乡村旅游渐失特色。
（4）宣传缺位。围绕乡村旅游的宣传推介，政府大多采用静态图片与呆板文字相结合的宣传手段，尽管不少地区政府也建立了乡村旅游网站，但内容单薄、信息陈旧滞后。旅游节庆活动是政府进行乡村旅游宣传较多采用的方法，但形式单调、千篇一律，缺少特色，这样的宣传无法有效而准确地传播乡村旅游信息，激发游客对乡村旅游的热情。
2、政府角色错位
（1）职责内角色与职责外角色错位。在市场经济条件下，政府与企业、市场、社会对乡村旅游发展承担不同的分工，发挥不同的作用，它们的角色各不相同，不可代替。而现实中，政府往往以“全能者”的身份出现，涉足企业、市场、社会的职责范围。政府的大包大揽导致“面子工程”、“胡子工程”、“赔钱工程”等比比皆是，造成大量国有资产的流失。而且，将政府主导理解为政府主干，由政府投资直接兴建政府企业，并给予相应的优惠政策与保护，以确保其领先地位（郝索，2001）。殊不知政府一旦进入了企业的角色，如何处理与其他乡村旅游投资方的关系，如何做好服务，如何协调其他利益主体，可能的结果就是滋生腐败，成为寻租的温床。
（2）主要角色与次要角色错位。按照市场经济发展的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而实际工作中，政府的规划、调控、监督角色往往过弱，执行角色反而过重，角色内部结构失当。有的地方政府对乡村旅游发展缺乏科学的规划指导，对乡村旅游开发中的重复建设、短期行为等缺乏有力的监督制约，却热衷于直接管钱、管物、管项目，把大量的时间和精力放在了日常事务上。
（3）新体制下的角色与旧体制下的角色错位。市场经济新体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法，摒弃计划经济的老办法。而现实情况是，一些地方政府在乡村旅游的发展中基本上靠拍脑袋决策，靠开会发文、一般化的号召部署工作，靠调度检查推进落实，沿袭了过去的老一套（王宏强，2004）。
三、乡村旅游发展中政府职能的正确定位
世界经合组织（OECD）旅游委员会将政府参与旅游产业分为三个阶段：即启动阶段－－“先驱或催化剂”、成长阶段－－“规制与服务”、成熟阶段－－“协调与中介”。简而言之，在这三个阶段中政府应依次发挥开拓者、规范者、协调者的作用。
（一）乡村旅游发展初始阶段的开拓者
初始阶段的乡村旅游开发表现为少量独特的自然和文化资源无意识开发，这一阶段，政府应扮演好开拓者，即“运动员”角色，充分利用行政体制动员所掌握的经济资源，在尊重市场的基础上，履行好以下职责：
（1）编制乡村旅游发展的总体规划，保证区域发展的均衡性和产业发展的驱动力。旅游资源的多样性和分布的广泛性，决定旅游资源的开发不能各自为政，圈地经营，必须通过政府对区域内乡村旅游需求量的调查评估，对乡村旅游资源潜力和资质的正确评价，对周边基础设施和环境承载力的正确考量，制定出科学合理、行之有效的乡村旅游发展规划，使初始阶段的乡村旅游开发有思路、有计划、有特色，既保持乡村旅游产品的乡土气息的浓郁性和真实性，又能从探寻乡村发展的文脉、生活习惯的演变、民俗风情的沿革中，深挖其文化内涵及其表现形式，使农村自然、朴实、绿色、清新的环境氛围和天趣、闲趣、野趣融合一体的乡村旅游产品更具有独特的魅力，按照规划设计一系列“农家乐”项目，通过提炼民俗文化和农耕文化，让旅游者体验返璞归真和乡野的乐趣，通过收获劳动成果使旅游者从中获取一定的知识，满足其寓教于乐的需要。
（2）多渠道筹措资金，帮助乡村旅游提高质量。初始阶段的乡村旅游开发由于资金缺乏，难以快速推进，政府支持，多渠道筹措资金，可以加快乡村旅游地交通、通信、住宿、厕所等公共基础设施的建设，完善相关设施设备条件，而且通过将乡村旅游开发纳入城市旅游大系统中统一规划和建设，使城乡之间资源和产品优势互补，乡村旅游开发能够充分利用城市的资金、技术等优势条件，形成循环顺畅、功能增强、竞争力强、综合效益高的乡村旅游系统。
（3）营造舆论氛围，吸引人们走进乡村。多数国家把乡村旅游作为政治任务（比如扶贫，增加就业等）或公益事业来发展，把社会效益放在经济效益之上。我国是农业大国，更是乡村大国，乡村永远是我国大地上的主导景观，对“三农”问题的关注，对我国落实新农村建设具有重要意义，因此，政府有责任通过网络、广播、电视、报纸等媒体向公众传播积极向上的文化氛围，宣传报道农村、农民的艰苦朴素，吸引各类人群走进乡村，为乡村做贡献。一是吸引一直生活在城市中的人走进陌生的乡村，了解乡村，了解农民，领略乡村的自然风光；二是吸引曾经生活在乡村，但是现在居住在城市中的人，回到家乡，重温过去的时光，寻找儿时的记忆，使得他们愿意为家乡做贡献；三是吸引喜欢田园风光的旅游者。总之，政府宣传是惟一能从宏观上有效整合各感知要素的主体，能够提高游客对乡村目的地的权威、可信度与公信力等方面的评价与感知（徐平、张勇、2007）。
（二）乡村旅游发展成长阶段的规范者
成长阶段的乡村旅游已经形成了一定的市场规模，旅游相关服务设施得到完善，乡村旅游收入开始增加，这一阶段的政府可以从台前走到幕后，从“运动员”转化为所谓的“裁判员”，扮演好规范者的角色。
（1）加强乡村旅游法律法规制度建设。市场化运作需要严格的法律规范来维护生产、交换、分配和消费等各个环节的正常秩序，乡村旅游产品的综合性和公共性、乡村旅游经营的跨区域性和跨部门性等特点决定，只有健全和完善的法律法规才能保证乡村旅游的健康成长。因此，各级政府应该根据实际研究制定出切实可行的乡村旅游的地方性法律和条例，完善各项管理制度，使乡村旅游经营运作有法可依，有章可循，营造乡村旅游市场的法制环境。法律法规的要点包括“乡村旅游规划纲要”、“乡村自然与人文遗产资源保护草案”、“乡村游憩土地利用规划实施细则”、“乡村旅游促进计划”、“乡村环境保护条例”、“乡村旅游开展申请条例”、“乡村旅游地规划与建设管理条例”、“乡村旅游经营者上岗管理条例”和“乡村旅游质量投诉与责任事故处理条例”等（梁留科、曹新向、徐永红，2005）。
（2）积极引导乡村旅游健康成长。政府引导包括政策性引导、信息引导、布局或规划项目引导等多个方面。其中，政策性引导通过政府在资金、用地、基础建设、能源等各个方面实施优惠政策引导乡村旅游的发展方向；信息引导通过政府对市场环境的评估以及大众媒介介绍相关的乡村旅游知识和乡村旅游发展的成功经验，达到鼓励农户以及对城市居民宣传和召唤的效果；布局或项目计划引导通过政府对符合市场发展前景，具有前瞻性的规划予以支持，促进乡村旅游的创新性发展。
（3）建立乡村旅游信息系统。通过扶持乡村旅游网络开发建设，强化乡村旅游信息的真实披露。一是对乡村旅游供应商提供业务资格证明的行为进行规范；二是加强对旅游企业销售宣传活动中的信息监管，保证企业的各种销售、宣传材料等内容的准确性、真实性；三是规范旅游企业在格式合同中提供的信息；四是规范广告及推销商提供信息的行为（葛丽芳，2003）。
（三）乡村旅游发展成熟阶段的协调者
在这一阶段，各级旅游行业管理部门应从管理旅游经济微观环节中抽身出来，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，协调社会各方面力量，用各种方法鼓励企业发展，改善乡村旅游大环境，保护旅游者权益。
（1）建立高效的行政服务系统。旅游业具有突出的综合性、联动性和依托性，不仅涉及旅游者的游、购、娱、食、住、行等方方面面的消费活动，而且涵盖园林、旅游、城建、能源、邮电、商业、建筑、教育和文化等部门，乡村旅游区还涉及农村社区发展、小城镇建设、农业结构调整、旅游业发展、保护等部门和内容，这种特性决定了发展乡村旅游必须重视行业协作和产业联动。长期以来，我国旅游业的发展受到两大问题困扰：一是旅游主管部门研究制定的一些措施规章因得不到相关部门的理解和支持，执行难，推行更难；二是各地旅游景点景区开发建设因区域分割、分头多管等，出现各种矛盾冲突，这种状况严重制约和阻碍了旅游业的经营管理和健康发展（舒伯阳、袁继荣，2003）。因此，在乡村旅游发展中，应设立一个专门的乡村旅游管理委员会，由政府主要领导牵头，旅游、计划、财政、建设、交通、文物、林业等相关部门主要领导参加，协调各相关部门通力合作，理顺乡村旅游管理体制，建立高效的行政服务系统，提高行政效率。对于资金问题，政府要积极协调金融部门尤其是农行、农村信用社对农户优先安排贷款。另外，政府应协调当地农民、外来投资者和当地政府的利益，达到多方共赢（黄蓉、汪胜华，2006）。
（2）培育行业协会。随着乡村旅游市场的不断完善，支撑政府主导的各个因素将逐步消退，行业协会在未来乡村旅游业发展中将更加重要，行业协会是基于共同利益的需要实行联合的组织，它对外沟通政府与具体行业从业者的联系，向政府提出具体建议，以更加有效地保护本行业的共同利益，并在政府制定政策时及时地向政府反馈本行业的信息；对内沟通信息，规范本行业从业者的行为使其严格的遵守政府的法规政策。按照发达国家的惯例，当市场较为成熟后可以将某些权利，如农家乐的星级评定，行业集体营销等放权给行业协会，政府只是在幕后做支持和协助的工作（张俐俐、袁国宏，2002）。
（3）帮助农民提高自身素质。农业是一种文化，农村饮食、节庆、民俗、建筑、民歌民谣、古传工艺等乡土文化对都市居民有很强的吸引力。乡村旅游食宿虽不追求奢华，但需要诚信经营、优质服务，这需要拥有一支有文化、懂技术、会经营的新型农民队伍。政府通过对农民进行教育培训，加深农民对自己文化价值的认识，使他们成为自己文化的主动传承者、保护者和旅游业发展的主体，并在对自身文化资源的合理利用中获得利益。培训的内容既要注重提高农民的综合素质，也要对农民进行实用技能培训。政府可组织农民外出考察及聘请专家进行指导和培训，提高农业经营者和劳动者的素质培养经营管理人员、技术人员、服务人员等多方面的人才。培训经费可实行政府、用人单位和农民个人共同分担的投入机制，各级财政要在财政支出中安排专项经费支持农民工培训工作。
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