在“企业”强化服务创新、借力科技信息化等主体转型行为之后，政府职能转变就成为重中之重。

    此前，十八大报告指出，深化经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用。

    中国商业经济学会副会长刘海飞表示，不难看出，十八大报告中无论是“更加尊重市场规律”，还是“更好地发挥政府作用”，其实都是针对政府而言的，这意味着下一步流通体制改革应当以转变政府流通管理职能为主攻方向。

    相较于上世纪90年代中期流通改革重点在企业组织形式和服务方式的转型，业内专家普遍认为，现在再一次摆在我们面前的流通改革重担又落在了政府身上，只有政府角色职能转变才能最大释放流通生产力。

    欣慰的是，中央已经看到了这个问题。除新一届政府提出“简政放权”亦对流通改革释放了信号之外，3月29日，国务院副总理汪洋在首次听取商务部内贸工作汇报时也强调，流通业管理要放到更宏观、更战略、更全局角度上来设计规划。

    “流通改革首指政府制度设计”

    3月29日，履新国务院副总理的汪洋首次聆听由其主管的商务工作汇报。

从去年的中央经济工作会议和今年3月召开的全国“两会”都显示，政府决策层对内需的重视已经远远多过外贸，今年政府工作报告更是首次未提外贸目标。

    而在去年一年之内，国务院更是接连发布了“内贸十二五规划”和“深化流通体制改革39号文”两个流通业改革发展的重要的综合性文件。前者是国内贸易规划首次享受国家级规划“待遇”，后者作为促进流通改革发展的规范性文件，涉及方面之多、对流通业地位作用强调之重，则为上世纪90年代以来所仅见。

    扩大内需，流通先行。在行业自说自话数年后，业内人士说，“流通业如今终于在决策层领导心目中摆上了重要位置。”

    但是，作为被确定为国民经济的基础性和先导性的产业，流通业在地位获得如期提升后，也被赋予了与之相匹配的更大使命。

    汪洋当日指出，对于2013年的全国经济工作而言，内贸工作的挑战更大。“当前的内贸流通面临很多亟待要解决的问题。”

问题其实也是众所周知的。如“39号文”概括：国内流通业仍处于粗放型发展阶段，流通网络布局不合理，城乡发展不均衡，产业集中度偏低，信息化、标准化、国际化程度不高，存在流通效率低、成本高等突出问题。

    然而，对于上述流通业种种问题的诊断，汪洋却只祭出了一张牌——怎么给中国市场立规矩？汪洋认为，上述流通业问题种种皆离不开内贸流通管理中政府职能缺乏全局、战略、宏观的制度设计和定位这一根本。

    对此，刘海飞认为汪洋的诊断正是切中流通体制“要害”。其在接受中国商报记者采访时表示，国外流通业效率提升、环节缩减等都是通过企业来解决，但是我国国情不一样，中国流通效率低于世界平均水平，而根本原因就在于制度不合理造成的。

    “不能简单地把效率低、环节多、营销制度不合理认为是企业的问题，根本原因在于制度性环节障碍多，政府部门要改革不合理制度。”刘海飞认为，政府只有建立公平的环境，降低体制性成本，才能给企业以平等竞争的机会，而这恰恰是当前内销市场的最大问题。

“缺乏制度设计、战略全局考虑的后果是导致整个流通业陷入粗放型增长的模式。”刘海飞说，对数量扩张极为重视，对服务效果和质量效益强调不够。政府部门和流通企业都是量字当头，以追求更大的销售额为动力，对消费者和生产部门的满意度体察不足，政府对如何提高流通效益、优化营商的政策环境，实质性的指导和服务不多，对全国商业效率的改进程度也缺乏评估。

    中国商业联合会副秘书长、研究室主任傅龙成也认为，流通业首先必须有“顶层设计”才能协调落实解决各项问题。而所谓流通环境，就包括流通体制环境和流通政策环境，两者都直指政府作为。

    刘海飞告诉中国商报记者，回顾30多年来的流通改革，从上世纪80年代起，国家重点改革了政府主导下的计划经济的流通体制，流通方式逐步从纵向的计划分配改为横向的自由市场交易，极大地解放了生产力；90年代中期以后，流通改革的重点转向企业的组织技术体制，在流通业中大力推行连锁经营、物流配送、电子商务等先进流通组织技术，从而使方式向着现代化的方向迈进了一大步，大大缩小了中国流通业与世界先进水平的差距。

“下一步流通体制改革应当以转变政府流通管理职能为主攻方向。”刘海飞说，企业固然是转变流通发展方式的主体，但眼下政府在转变流通发展方式中的角色已跃居最为重要的第一位。

    “政府不仅要为企业提供转变发展方式的环境和条件，而且自身也要转变工作职能，提高行政效率，搞好公共服务，才能完成前一项任务，从而使上层建筑适应经济基础的发展变化。”

    原商务部外贸司副司长、现商务部研究院院长霍建国也认为，流通改革当前重点要突破体制和机制障碍。        

    划分政府和企业行为边界：

    让“错位”的“正位”

    中国人民大学商学院教授黄国雄援引中国连锁经营协会日前发布的2012连锁百强数据说，2012年连锁百强企业销售额占社会消费品零售总额比2011年下降1.7个百分点，这反映出危机四伏已成为整个零售业大面积的、行业性的问题。

    政府职能转变倒逼行业动力显然已成为当前突围的重中之重，但刻不容缓的此番政府流通职能究竟如何转变？

    “现在，深化流通体制改革的任务再一次摆在我们面前，而这一次的核心问题是划分政府和企业的行为边界。”中国商业联合会会长张志刚一言以概之。

    这与今年政府推动政府职能转变“简政放权”要义一脉相承。国务院总理李克强曾表示，这次改革方案核心是转变政府职能，简政放权，把错装在政府身上的手换成市场的手。

    魏建国认为，相比于上一届政府重宏观调控，善于利用调控来主导经济的发展方向，本届政府更为主张市场化资源配置，因此对于流通业的改革也将体现出以市场化改革的路径去推动扩大开放。

    广东商学院流通经济研究所所长王先庆也介绍，从汪洋执政广东省对流通业的重视和强化市场配置的经验可推知，此轮流通业体制改革将更为重视“市场手”。

    此前，在汪洋的执掌下，广东省率先在国内提出坚持把加快发展诟病消除包括流通业在内的服务业尤其是现代服务业作为转变经济发展方式的重要抓手，深化流通体制改革，推行现代流通方式，流通产业取得长足发展。广东省也是在汪洋时代率先出台《广东省政府关于现代流通业发展的若干意见》、《广东省政府关于加快发展电子商务的意见》两份文件，从财政、税收、金融等多方面扶持流通业发展。

    此番汪洋强调，作为联系千家万户的商业，政府的监管盘子很大，任务很重，因此要“放权”，主要考虑内贸的制度设计，将规则、制度、体系理顺，少抓具体事，多考虑战略问题。汪洋以比喻警戒，“政府应管‘吹哨’而非下场踢球，累得一身臭汗还赢不了比赛。”

    刘海飞也表示，目前，我国流通业中无论是商品领域还是生产生活服务领域都是放开经营的，但倘若相关政府部门仍忙得不可开交，而管理效果又不甚理想，就需要考虑是否管得过于具体，管了一些市场机制可自行解决的事情，包揽了一些本可授权行业组织做的事务性、技术性工作。

    在业内专家看来，商务主管部门监管的最大问题应该是流通业态业种的引导、市场秩序的整顿、商业诚信的建立。

同时，商政管理的基本职能在于市场软环境建设，但从中央到地方却普遍更钟情于流通硬件设施的建设，现代流通的制度供给严重不足。中国人民大学商学院教授黄国雄也建议，政府职能转变应少搞运动、少造工程、强化服务。

    此外，刘海飞认为，政府对最能释放潜在消费需求的新兴服务业种的引导和培育也稍显不足，兴趣多集中于业态方面，导致企业新兴服务业种的创新开发迟缓。

    刘海飞再三强调的是，流通部门的独立意识和功利意识增强，但服务意识仍显淡化。“流通部门归根结底是服务行业，其业绩和贡献主要应由服务对象评价，得到消费者、生产者的共鸣，以是否促进消费升级和产业升级为产业进步与否的标尺，不能只看报表上的数字自说自话。”

    “目前流通领域最短缺的不是资金，不是技术，不是管理，也不是人才，而是商业诚信。”刘海飞说，作为市场经济的重要基石，商业诚信的夯实显然无法由一家或几家企业来完成，政府应成为构筑商业诚信的积极推动者。

    就转变流通发展方式的路径而言，刘海飞认为，政府可通过政策扶持促进“慢苗快长”，但绝不能“揠苗助长”。

    商务部研究院消费经济研究部副主任、研究员赵萍在接受中国商报记者采访时表示，面对零售业国际化竞争趋势日益明显，但我国零售业“走出去”的业绩却并不明显，象征意义大于实际意义，原因就在于缺乏宏观和微观的战略规划，对外投资的支持性财政政策尚未推广到流通企业。

    而此前，天客隆超市借由国家扶持而走出国门但仍遭遇失败，根本原因就在于企业自身还没有具备海外扩张实力，没有遵循市场经济规律的扩张，有些拔苗助长。

    同时，此前也由于我国经济的运行带有较强的行政干预特色，开放、统一、竞争、有序的国内市场没有建立起来，过度的政府行为往往会使零售业态的发展偏离内在的路径。

    黄国雄也认为，在过去的流通业调控中，政府仍扮演着单打一的救火队员的角色，缺乏建立长期运行的机制战略规划。另外，价格体系要以市场自发形成为主体。 

    而在刘海飞看来，待“正位”的还有行业主管部门的角色定位。其表示，没有一个市场经济国家采取类似中国的制度安排——将政府部门作为流通业的行业管理部门。“这是沿袭了计划经济时期政企不分时的管理体制，因为行业本身就是企业的集合。”

    实际上，在世界各国中，行业组织的自治管理是主要的行业管理形式，政府部门主要通过制定法律、政策实行引导、监管和公共服务。刘海飞表示，政府流通主管部门从行业管理转向交易行为管理需要周密设计、逐步达成目标，但这一改革取向应当予以明确，这是转变政府流通管理职能的一个新思路。

    强化流通法规建设：

    从“缺位”到“补位”

    而另一方面，“更好地发挥政府作用”，对管理流通的政府部门来说却意味着对“缺位”的地方“补位”的过程，尤其应加强职能管理和公共服务。

    “有些超出企业能力的，行业组织难以办到得，需要由政府出面推一把。”傅龙成认为，流通业法规、新技术推广、地区性商业网点规划、公益性服务等都应该由政府来协调推进，才能提升流通业发展。 

    政府在促进流通产业发展的过程中出现的职能“缺位”或“真空”现象，在业内专家看来，一是由于流通立法基础薄弱、存在空白，缺少科学、明晰的法律体系。

    在业内专家看来，目前国内贸易管理仍是政策管理，症结就在于上位法的“缺位”，而这在国务院各部门中独此一例。

    “内贸管理从政策管理向法治管理转变刻不容缓。”刘海飞表示，计划经济时期政企合一，执行主体的国合商业令行禁止，市场经济环境下政企分开，缺少法律支撑的政策不但效力大减，有时出台都困难，甚至被质疑或控告。

    “为内贸流通立法有利于确定商政管理和公共服务的行为边界，减少当前职能不固定现象，争取政策也有了法律依据，有利于依法行政，避免不当作为。”随着流通体制改革的不断深入，电子商务、连锁经营、物流配送等流通方式的创新，超市、购物中心、折扣店等流通业态发展，现有立法已经不能适应需要，亟待出台相关法律予以规范。

    同时，目前业内呼声愈发高涨的是在公共流通基础设施建设中，政策性引导投入的严重“缺位”。“大型流通基础设施具有公益性，不能完全面向市场，迫切需要‘看得见的手’和‘看不见的手’有效互动。”傅龙成说。

    此外，长期以来，我国零售企业与外资零售企业，在竞争环境上存在不公平待遇。少数地方政府给予外商“超国民待遇”，而从发达国家的经验看，在取消对外资市场准入方面的限制后，一般都采取立法、规划或标准化等措施对大型流通企业开业进行必要的控制。而目前我国零售领域立法工作较为滞后，缺少商法、连锁经营等方面限制法规。

    而作为主管部门对于流通企业提供人才培训、信息咨询和技术支持的主管部门也处于真空状态。

    而在具体解决流通业政策环境上，业内专家认为主管部门扶持政策要落实到底，防止国家及政府部门出台的“鼓励扶持”优惠政策处于“悬浮”状态，使被扶持流通企业遭遇各种“天花板”、“玻璃门”和“弹簧门”。大的政策引导措施辅以更多的配套细则，从而增强政策的可操作性和有效性。加强监督、反馈和总结，确保各项优惠政策能辐射到流通链条的最末端。

“转变流通发展方式最为紧迫的还是流通立法。”刘海飞认为，可考虑出台一部《转变流通发展方式条例》，以这样的行政法规来缩短立法时间，早日颁布施行，以后条件成熟还可上升为法律。

    值得一提的是，实际在转变流通发展方式的改革中，商务部作为主管部门其实有其本身的制约。

    据中国商报记者了解，商务部组建之初，从机构职能和设置来看，重国际贸易而轻国内贸易，但随着国内经济增长对外贸依存度逐年下降，出口导向政策不断调整。商务部在一年前，将原来的内贸司局与服务贸易司相近的业务重新归类，使直接与内贸工作相关的业务司局增加为6个，强化了内贸职能。而最近几年，扩大内需也成为商务部的工作重点。

    商务部研究院研究员李永江还表示，我国流通主管部门在内贸上的职能与权能上的不相称也制约了商务部的作为。“国家管理内贸流通的职能实际上分散在若干个部门；内贸流通主管部门不仅管理范围不能覆盖全部内贸流通业，而且管理手段极为薄弱；很多重要的管理职能缺少上位法支撑，行政执法权也由若干个部门分别执掌；出台一个文件往往要许多相关部门会签发出，而共同发文的协调难度又很大，经常出现一个部门反对或拖住不签字工作就停摆的情况；有时出一个文件需要一年甚至几年时间，错过了最好的出台时机。”

    同时，就内贸自身管理而言，也没有实现统一，因此赋予商务部的职权有限，使其很难胜任工作。“目前国内市场中，粮、棉、油、烟、药、盐等重要商品的市场流通管理还是分散在各个管理部门，工商、质监、农业、卫生等部门都参与市场流通的管理，其职能和影响远远大于商务部。”李永江说，对国内市场起关键作用的粮食、石油、棉花等，商务部也没有多少话语权，基本上由发改委掌控，商务部目前也无法监控管理市场流通的关键环节，大宗商品内外贸管理体制更是严重分割。

    4月24日，商务部党组副书记、副部长姜增伟在贯彻落实国务院39号文研讨班上表示，商务系统要以更宽阔的视野、更清晰的思路来审视和推进流通工作。(记者  颜菊阳)