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[内容提要]本文对现行反倾销制度和竞争政策的一致性进行了分析,并重点探讨了二者之间日益明显的矛盾冲突,针对中国所面临的日益严峻的反倾销现状,提出了如何利用反倾销制度和竞争政策之间的冲突,有效应对反倾销的策略。
[关键词]反倾销 竞争政策 冲突
20世纪70年代以来,随着关税壁垒保护作用的逐步减弱,其他非关税措施受到越来越多的限制,反倾销日益成为各国对本国产业实行贸易保护的主要手段之一。WTO反倾销制度设立的初衷与竞争政策相一致,都是为了维护国际间良好的竞争秩序,但在实际运用中,由于反倾销条款的具体规定和措施具有较大的灵活性而被许多国家作为贸易保护的手段而广泛应用,并在一定程度上导致了竞争秩序的恶化和竞争程度的降低。因此,反倾销制度与竞争政策的矛盾冲突日益明显。如何看待反倾销制度与竞争政策的关系,如何有效利用二者的冲突点来应对反倾销调查成为人们越来越关注的问题。
一、反倾销制度与竞争政策
在经济学中,倾销是一种价格歧视,或者是低于完全成本的销售行为。以美国经济学家Jacob.Viner为代表的传统倾销理论根据倾销性质将其分为三种类型:
1.偶然性倾销。是指非故意倾销或为处理积压产品而进行的倾销。这种倾销行为通常不规则地偶然发生,一般无占领国外市场、排挤竞争对手的目的。
2.间歇性或掠夺性倾销。是指出口商为维护在国外市场的占有率,或开辟新市场,或垄断外国市场而实施亏本销售、排挤对手的战略。
3.长期或持续性倾销。是指长期以低于国内的价格在国外市场出售商品,倾销者往往采用“规模经济”,扩大生产以降低成本,有的出口厂商还可通过获取本国政府的出口补贴来进行这种倾销。
可见,倾销形成的原因是多方面的,性质各不相同,既有不公平的竞争行为,也有企业正常的商业战略。反倾销是针对倾销行为而采取的贸易保护措施。许多国家已相继制定了反倾销法以应对倾销行为。WTO现行的反倾销制度则是由GATTl994第6条和WTO《反倾销协议》以及部长决定和宣言对其所作的解释和补充规定所组成的。
竞争政策是指与市场竞争有关的法律与政策,竞争政策通常以竞争法的形式,通过禁止卡特尔与市场协调行为,禁止不正当交易限制,禁止滥用市场权力,禁止不公正的交易方法等措施,排除各种阻碍竞争的因素,以实现保护竞争,提高社会经济效率的基本政策目标。
反倾销制度与竞争政策源于相同的思想,却又在政策目标、实施过程和执行结果等方面存在着较大的冲突。
二、反倾销制度与竞争政策的协调一致性
反倾销制度作为WTO在促进贸易自由化进程中维护公平贸易秩序、优化资源配置的重要手段,与竞争政策在基本原则和理念上具有一致陛和互补性。反倾销制度建立的初衷是消除或抵消对外贸易中的歧视l生价格差异,维护公平竞争的市场环境,其出发点与竞争政策是一致的。同时,由于竞争政策在管辖权限上存在着一定的局限,没有能力管辖对其他国家有影响的国内企业行为,也不能约束来自国外而影响国内经济的行为,反倾销制度则在一定程度上弥补了竞争政策的这一缺陷,它能够约束来自国外企业对国内经济或国内企业具有影响的经济行为。另外,反倾销制度还可以通过抵消不公平的竞争行为,协助竞争政策解决其所最为关注的效率问题。
虽然反倾销制度在处理各种理由的反垄断政策或不公平贸易行为等问题上具有正当性和合理性,但由于反倾销制度的制定过于原则,实体规则上的规定措辞含糊,给其实施留下了很大的自由裁量空间。随着一些国家对反倾销随心所欲的滥用,反倾销已经违背了公平竞争原则,在一定程度上损害了社会福利,扭曲了国际贸易,因此,WTO反倾销制度与竞争政策的矛盾表现已十分突出。
三、反倾销制度与竞争政策潜在的矛盾冲突
(一)反倾销制度与竞争政策在政策目标上存在冲突
1.反倾销制度与竞争政策的出发点和关注点不同。从现象上来看,反倾销制度与竞争政策都与竞争有关,都是为了抵制不公平竞争,保护本国相关产业的健康发展。但是二者的基本出发点和关注点却存在较大的区别。反倾销制度的出发点是认为倾销是不公平贸易行为,会冲击国内无能力在价格上与之竞争的相关企业,最终可能损害国内相关产业的生存和发展。因此反倾销制度关注的是公平,即保护国内企业免受来自域外的不公平竞争。而竞争政策的出发点是认为竞争势力不仅不会对进口国经济起限制作用,而且还将为消费者提供最佳经济资源配置以及最低价格、最高质量和尽可能丰富多彩的产品。因此,竞争政策关注的是效率,即通过强化市场竞争机制推动社会资源配置和使用效率的不断提高。
在前述三种反倾销形式中,从经济学的角度看,只有掠夺性倾销真正具有不正当竞争的性质,有害于正常的贸易。如运用经济学理论对持续性倾销进行分析:当海外市场的需求曲线比国内市场需求曲线富有弹性时,厂商为了追求利润最大化,可在边际成本的基础上进行加价,对不同市场制定不同的价格策略,在国内市场采取高价策略,而在海外市场采取低价策略。国内的销量会低于国外的销量,但两个市场都达到了MC=MR(边际成本等于边际收益)。显然,这种倾销是符合市场经济的竞争规律的,它不但不会扰乱正常的市场秩序,相反会打破进口国的国内垄断,促使国内企业改善经营管理,降低经营成本。因此,这正是应该鼓励的正常的商业竞争行为。
但在现实中却常常被认为存在不公平竞争而被进口国课以高额反倾销税。反倾销制度对其国内产业的保护,给产业结构的调整造成了严重的阻碍,不利于资源的最佳配置,与竞争政策促进和提高效率的目标是不相符的。
2.反倾销制度与竞争政策保护的对象不同。反倾销制度保护的是与进口倾销产品竞争的产业部门,即国内特定的竞争者而不是竞争本身。根据WTO反倾销制度,采取反倾销措施的条件之一是国内产业受到实质损害或存在实质损害威胁,或实质阻碍一国国内产业的新建,因此,反倾销制度的实质是保护国内的投资者和工人应对来自国外的竞争,其实质是保护个别落后企业而限制了竞争。竞争政策强调的是保护“竞争”而非“竞争者”,即竞争政策的调整对象是交易市场上所出现的限制竞争行为和不正当竞争行为。如果个别厂商由于与其他厂商竞争而造成丧失市场占有率,甚至被排挤退出市场,是自由市场的自然结果,是市场竞争机制发挥作用的表现。
(二)反倾销制度与竞争政策在实施上存在冲突
1.反倾销制度对倾销的认定具有贸易保护色彩,与竞争政策不符。《反倾销协议》将低于正常价值的销售认定为倾销。根据《反倾销协议》第2.2条的规定,正常价值的确定方法有三种:(1)相同产品用于国内消费时的价格;(2)向第三国出口的价格;(3)结构价格。在第一种方法中,必须首先明确什么是“相同产品”,而目前对“相同产品”的界定具有较大的弹性。如果将“相同产品”理解为完全一致的产品,则许多细微的差别使出口产品在国内市场上根本没有或很少有相同产品。如允许“相同产品”稍有差异,则这种差异应控制在什么范围之内,是一个任意性很强的问题。当以“第三国价格”作为正常价值时,由于涉及第三国调查取证,往往会受到各种限制,特别是当第三国与出口国之间有特殊贸易安排或第三国与进口国关系特殊时,这种选择依据的可信度更会大打折扣。这两种方法通常还涉及不同情况下对价格的必要调整,具有很大的主观性。而采用结构价格标准时,只要确定存在“低于成本销售”就可以直接认定为倾销,不需再与出口价格作比较,这大大放宽了认定倾销的标准。进口国常常人为抬高结构价格,从而增加倾销幅度。对于非市场经济国家所采用的“替代国”方法,更是具有极大的随意性,关于倾销的裁决经常是根据由不恰当的替代国所提供的价格资料作出的。由此看出,反倾销主动权完全掌握在进口国手中,倾销的认定带有明显的主观性。
2.反倾销制度与竞争政策对于违法的裁定标准不同。通常认定本国企业违反竞争法,采取价格歧视的标准比反倾销法裁定倾销要严格和客观得多。在美国,裁定是否存在不公平价格歧视,除了要确定是否有掠夺性意图外,通常还要看价格高于还是低于该产品的短期边际成本或平均变动成本。欧盟、美国、澳大利亚和加拿大反倾销案件的复审显示,如果根据发起国国内竞争标准衡量,90％的进口裁定都会是完全合法的,也就是说反倾销针对的只是外国企业的价格歧视行为,如果发起国本国企业在本国市场进行相同的销售行为却会受到法律的保护。
3.反倾销制度与竞争政策对损害的理解与认定不同。WTO《反倾销协议》中对“国内工业”、“同类产品”、“实质性损害”的确定都没有具体的规定和标准。在“国内工业”的确定上,《反倾销协议》第4条规定:“国内工业”是指“生产同类产品的国内生产商总体或者合计产量占国内该类产品总产量中的一个较大部分的国内生产商”。其中“较大部分”究竟是多少并没有确切的标准,而需要各国反倾销机构在具体审理案件时作出判断。对于“同类产品”的认定同样具有较大的随意性。对于“实质性损害”,WTO《反倾销协议》规定了确认产业损害存在的标准,但在具体执行过程中,界限并不十分清楚。进口国企业甚至可以操纵损害标准。损害指标包括市场份额、就业、利润、生产能力、开工率等几个方面及其发展趋势,有些指标并不与进口产品的影响密切相关,但可以为进口国企业操纵。一旦为本国政府管理机关确认为损害标准,损害则随之被认定。反倾销制度对国内工业损害认定上的贸易保护倾向与竞争政策的要求明显相悖。竞争政策对“同类产品”的界定着重于产品之间是否具有替代性。对损害的理解也不同于反倾销制度。竞争政策认可损害的存在,认为只要有竞争,一些企业市场份额下降、利润减少、库存积压、开工率降低等现象就必然会产生,损害就不可避免,世界上根本不存在一种没有损害的竞争。
4.反倾销制度的诉讼程序存在对竞争的遏制。反倾销案件的调查程序具有高度的技术性,诉讼费用也相当昂贵,诉讼程序经常要历经多年才可审结。即使被调查的外国竞争企业最终胜诉,商业机会的损失也已无法弥补,支出的高昂诉讼成本及所承受的实质性损害也无法得到赔偿。因此诉讼案件的提起和反倾销调查的压力足以遏制国外厂商的竞争。另外,反倾销程序的设计及运作,使得受调查的进口国厂商极有可能就受害程度或受害可能采取共谋或联合行为,以使案件得以成立。这种可能性使得用来遏制外国出口商不正当或不公平竞争行为的反倾销措施与竞争政策产生极大的冲突。竞争法会惩处企业为保护其产业免受外来低价产品竞争而进行的共谋联合行为,而这种共谋行为却会受到反倾销法的肯定。
5.反倾销制度与竞争政策的救济措施不同。根据WTO反倾销制度,如果差价销售行为被裁定为倾销并存在“实质性损害或威胁”,则进口国当局将对之征收反倾销税。实践中还经常使用限制出口数量或出口商做出提高并维持价格的承诺等救济方法。而过多地使用价格承诺或出口限制将削弱国际贸易中的价格竞争,不利于市场经济基本功能的发挥。特别是反倾销救济措施常常导致被调查国家类似产品的所有出口都受到限制,而不仅仅限于被调查企业。与反倾销制度不同,依照竞争政策,除掠夺性定价外,低价竞争是受到鼓励和保护的。而且竞争政策禁止拥有市场支配地位的企业所实行的垄断高价行为。对于掠夺性定价,竞争政策采取禁止命令、消除和停止命令、罚款、刑事制裁及民事损害赔偿等多种救济形式,而且所提供的救济措施只是针对特定被指控企业,而不涉及其他企业。
(三)反倾销制度与竞争政策在执行结果上存在冲突
反倾销措施的执行一方面保护了国内特定商品的生产厂商,在短期内促进了进口国该产业的发展;另一方面,则牺牲了国内消费者和下游生产者的利益。因为倾销产品通常具有较强的竞争性,使得国内消费者和下游企业能够以较低的价格购买到商品或原材料。而征收保护性的反倾销税后,使得国内商品转由高成本、低效率的生产厂商来提供,造成消费者的支出增加、福利下降,下游用户的成本上升,甚至经营陷入困境。根据马歇尔生产者、消费者剩余理论,征收反倾销税最终的结果是进口国社会福利的净损失。这种损失一是由于消费者需求下降造成的损失,它是消费者国际交换利益的损失;二是国际分工和生产专业化的利益损失,对于整个世界来说是一种资源浪费。由此看出,反倾销制度是以牺牲国外竞争者和消费者的利益为代价,换取对国内特定商品生产者的保护。而竞争政策则是致力于消除贸易壁垒、消除垄断,创造和完善公平竞争的社会条件,保护竞争者和消费者的合法权益,合理、有效地利用社会资源。
四、反倾销制度与竞争政策的冲突对我国应对反倾销的启示
首先,由于竞争政策与产业、贸易、环境等各项政策有着密切的关系,尤其与产业政策的关系最为显著。
在实践中,产业政策的实施可能改变现存市场结构,影响市场竞争,因此不可避免地会与竞争政策产生冲突。一些国家以法律形式对两者的地位进行了规定。如欧共体条约规定“在欧共体其他政策(包括产业政策)与竞争政策发生冲突时,欧共体竞争政策具有优先适用的地位。”这为我国应对反倾销提供了一个新的思路,即超越反倾销政策和制度本身范围的局限,站在产业竞争力和全球经济发展的高度,充分利用反倾销制度与竞争政策的冲突点,凭借竞争政策在一定条件下优先于产业政策的地位,全面又迂回地应对反倾销调查。
其次,从前面的分析我们已明确反倾销如果运用过当,会产生反竞争的效果,并使整个社会的福利遭受净损失。因此在反倾销案件的应诉中,我们应尽可能多地掌握进口国的产业政策和经济信息,搜集其消费者及相关下游企业受损失、竞争秩序受损害的事实、数据及其他资料,并通过进口国国内竞争法的执行部门及对外贸易管理部门向政府当局传递这些信息,运用竞争政策的相关原则,劝说进口国当局从经济的全局性出发,尽量克制反倾销措施的滥用。
再次,倾销虽然会对进口国的同类产业造成冲击,但对消费者和中间生产商却是有益的。因此,我们可以联合进口国国内的一切利益联盟,对其政府施加压力。劝说其从国民经济和社会福利的整体利益出发。
最后,基于对现行反倾销制度缺陷的认识,法学界和经济学界提出了见解各异的改造或改良方案,大致有以下四种:用统一的国际竞争法取代现行的反倾销法在WTO框架下,制定一个与贸易有关的反托拉斯措施协议;用保障措施取代现有的反倾销措施;对现行反倾销规则进行改良,使之更大程度地接近和融入竞争法。对于以上方案,我国应充分利用自己WTO成员的身份,在多边谈判中积极主张自己的权益,提出自己的意见,坚持“竞争决定一切”的原则,尽可能使得反倾销制度与竞争政策的协调朝着有利于发展中国家的方向发展,最大限度地保护我国的经济利益。
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