内容提要：经济全球化进程进一步加快，国际贸易竞争空前激烈，如何就构建新型海关管理模式，进一步推进泛珠三角区域经济的发展，本文从论述建立海关管理区域一体化模式的必要性入手，提出转变观念，创新体制的思路及建议。

    主题词：管理模式 加快合作 思路建议

    探索建立区域性海关管理一体化新模式，是积极参与和推动泛珠三角区域合作的有益尝试，更是现代海关制度建设的重要课题。《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》明确指出，要“适应区域协调发展要求，科学划分层级事权，明确职责分工，合理设置机构，整合管理资源，探索建立区域管理模式，进一步完善海关垂直管理体制。”2004年9月27日，牟新生署长在《海关积极参与和推动泛珠三角区域合作的十项措施》上作出重要批示：“泛珠三角是发展区域经济的大战略、大决策，海关应全力支持、热情服务。”本文就此谈一些初步的思考和认识。

    一、探索区域性海关管理模式，是推进泛珠三角区域海关合作的必然要求

    （一）全球经济一体化要求海关提高对建立区域性管理模式的认识
    当今全球经济一体化和区域经济一体化的大潮正席卷全世界，各国、各地区的经济相互交织、相互影响、相互融合，形成“全球统一市场”，并以此为基础建立了经济运行的全球机制。区域经济一体化是为了追求共同利益的最大化，在区域范围内最大程度地消除行政区划对经济发展的影响，实现区域内生产要素的高效流动和资源的高效配置，实现市场机制的最大化。目前以广东为中心，福建、江西、湖南、广西等省为次中心，辐射整个华南地区的泛珠三角经济圈和城市圈正在加速形成，并且已经显现出强劲有力的促进地区生产力发展和经济持续增长的作用：区域壁垒逐渐削减，生产要素在区域内较为自由地流动，实现了更加有效的配置；区域市场的规模不断扩大，规模效应持续提升；区域内合作开展生产研发，扩大相互贸易与投资，形成强大的综合实力。因此，作为货物进出境监督管理机关的海关必须顺应经济全球化和区域一体化的要求，逐步整合和有效利用海关监管资源，解决一些目前存在的监管资源分散、行政效率不高的问题，使货物能实现“无障碍流动”，促进贸易自由化。对于区内海关众多的广东而言，改革海关监管模式，打破地域和机构限制，形成高效统一的“虚拟大关区”就更加迫切和重要。
    （二）对外贸易的飞速发展要求海关探索区域性海关管理模式，提高口岸工作效率
    口岸通关效率是一个国家和城市贸易投资环境的重要组成部分，也是体现对周边地区辐射力和影响力的重要指标。以深圳关区为例，2004年深圳港货物吞吐量达1.35亿吨，集装箱吞吐量1365.54万标箱，监管进出境集装箱量居全国第一位，集装箱吞吐量继续位居国内港口第二位、世界第四位。公路通关业务每年以超过10%的速度持续大幅增长，平均每天经皇岗、文锦渡和沙头角三个公路口岸进出境的车辆约有35,000辆次，高峰期多达40,000多辆次，对外贸易量与日俱增。同时随着全球经济一体化步伐加快，以及科技进步日新月异，崭新的贸易方式、运输方式和生产经营方式层出不穷，“全球化采购”、“门到门服务”、“零库存经营”、“短周期生产”等新经济时代的一系列概念聚焦成两个字——“效率”，进出口企业，对贸易投资便利化的呼声越来越高。为此，促进贸易便利化越来越成为当今各国发展的主要趋势，直接影响着各国能否在日趋激烈的综合国力竞争中占据有利地位。对于我国企业而言，面临着错综复杂的国际环境和日趋残酷的竞争压力，对政府提供相应服务和支持的需求十分迫切，要求政府部门创新管理方法和经济服务手段，实现区域各管理部门协调运作，合力打造便捷通关的新模式，努力消除制约对外贸易发展的“瓶颈”，为进出口企业提供优质高效的服务，使企业能够以较低的贸易成本和较高的贸易效率参与国际竞争。因此，探索区域性海关管理模式，整合有限资源，构筑新型监管模式，着力提高通关效率，促进口岸全面提速，对于加速物流快速流动，促进外贸发展，优化投资环境，更好地吸引和利用外资，进而推进整个泛珠三角区域的海关合作有着深远的意义。
    （三）海关事业的发展有赖于不断探索适应形势的区域性海关管理模式
    创新是海关事业兴旺发达的不竭动力。近些年来的实践证明，海关发展的历史就是改革的历史、创新的历史，从海关工作新方针的提出、通关作业的改革、金关工程的推广，乃至新的干部管理制度、防范廉政风险制度的推出，无不闪耀着创新的思想。同样，近年来海关取得的跨越式发展，也是创新理念深深根植于广大海关干部中的结果。目前国内外形势错综复杂，日新月异，如果海关墨守成规，奉行一成不变的监管模式，就可能会丧失发展的主动权。特别是在我国加入世贸组织，口岸进出口贸易量迅速增长，现代物流业快速发展，社会各界对便利贸易的呼声日益高涨的形势下，旧有的监管模式越来越不适应形势发展的要求，必须转变观念，创新思维，进一步深化通关作业改革，建立适应形势发展要求的海关管理区域一体化模式，实现“有效监管、高效运作”的有机统一，共同把广东口岸建成“高效口岸”和“放心口岸”。

    二、建立海关管理区域一体化模式需要实现“三个转变”

    （一）实现从局部利益向整体利益的观念转变
    区域一体化是我国经济社会发展的主要方向。在区域经济一体化的趋势下，地区经济利益的概念正在悄然发生着深刻变化：地区经济利益的界限已经不再明显，纯粹的地区经济利益已不复存在。这是因为，区域经济一体化的基本标志是市场一体化。市场一体化的核心是消除各种市场壁垒，积极促进要素与商品的无障碍流动和优化配置。无论是局部利益还是区域共同利益，都必须在社会主义市场经济体制框架下，遵循促进要素与商品流动的无壁垒等市场规律要求，才能实现区域内部的企业发展和经济增长。
海关在区域经济一体化的大潮下，必须重新认识区域经济利益的概念。服务经济、促进发展，是海关的神圣职责之一，尽管从总体上说，是服务和促进国家整体经济的发展，但在具体工作过程中，最终总是会具体落实每个海关促进所在地区的经济发展上。海关个体在总署的统一领导下，其发展规划总是与所在地经济发展战略紧密结合在一起。但不排除有为维护狭隘片面的局部利益而与整体利益背道而驰的思想。这种狭隘的观念和认识必须得到彻底根除，转变行政区经济的传统思路和政府行为，突破行政区经济的体制和机制障碍。要提高认识树立科学的区域经济利益观念，正确处理好地区经济利益、区域经济利益和国家整体利益的关系，从推动国家经济发展，维护区域经济利益的大局出发，把服务促进地区经济的发展、区域经济的发展，以及国家经济的发展有效结合起来。
    （二）实现海关机构设置从关区分割，功能过全、管理层次过多向集约、精简、效能和合理分工的转变
    目前海关的组织结构体系，能够基本适应当前海关履行职责，完成任务的需要。但从发展的角度考虑，部分直属海关和隶属海关的设置及职权分工方面还存在不尽如人意的地方，不利于形成泛珠三角区域海关的有效合作。主要表现在同一区域内，直属海关设置过多。如同一省份内设置两个或者两个以上的直属海关。这种设置虽然符合《海关法》关于海关机构的设置不受行政区域限制的规定，但多年实践证明，在我国特有的国情影响下，这种设置方法弊大于利。首先是各直属海关的内部行政管理机构增加，导致海关机构和人员的膨胀，增加了行政成本；其次人为地增加了直属海关之间的协调难度，造成效率低下；再次是不利于国际物流的顺畅运作，增加了企业负担；最后是地方区域经济一体化的发展，必然要求通关的一体化。总之，省内设置多个直属海关，虽然表面上符合《海关法》的规定，但在实践上却因多种因素造成关区分割，不利于统一协调，不利于建立新型的通关秩序。各直属海关和隶属海关的职权过于统一，缺乏鲜明、合理的分工。有的直属海关在功能上没有分类，其工作任务基本上是一样的，在这种情况下，各直属海关就可能会为争取自己的工作权限而造成摩擦，阻碍通关顺畅。各隶属海关的内部行政管理职权也与直属海关配套，人事、财务、纪检、监察和行政后勤一应俱全，内部行政管理集约化水平低。这些都是建立区域性通关一体化模式的制约因素。最终使海关的管理形不成扁平化，增加了管理层次，降低了管理绩效。
    （三）实现口岸归属权从属地所有向区域所有观念的转变
    随着改革开放的深入，我国的口岸建设发展很快。老的海、陆、空口岸迅速扩张，新的口岸不断出现。口岸归属地所有似乎是天经地义，特别在国家不断下放了口岸管辖权以后，从部委管理放到省级管理，又从省级管理放到市级管理，所有权好像越来越明晰。其实并非如此，口岸归属地所有是计划经济的产物，但在我国经过多年改革开放，社会主义市场经济不断完善和区域化经济不断发展的时期，这个问题就显得越来越重要了。口岸所属的本质并非指行政归属问题，而是指观念上的差异。如有的口岸所在区域企业的通关速度快于外区域企业；外区域企业一些办不了的事，口岸所在区域企业则可顺利办成；外区域企业的通关成本排除因远途运输的因素以后，很多时候仍高于口岸所在区域企业等等。究其原因主要是人们对口岸所有权在认识上存在误区。在市场经济条件下，我们在观念上不应再将口岸视为属地所有，而应使之为所有通过其进出货物的企业提供公平服务。我国已加入了世贸组织，WTO的一个基本原则就是公平竞争。外区域企业和口岸所在区域企业，在通关的时间、方法和成本上应站在同一起跑线上。对这个问题的模糊认识将影响区域性管理一体化。

    三、建立健全海关管理区域一体化模式的设想和建议

    （一）伴随着首次“泛珠三角区域海关关长联席例会”的春风和《海关积极参与和推动泛珠三角区域合作的十项措施》的适时提出，目前海关内部也已具备相当有利的条件，以进一步探索建立海关管理区域一体化模式。
    1、体制条件。海关实行垂直领导管理体制，海关总署对全国海关的人、财、物及各项业务进行统一管理，海关系统执法具有高度的统一性，同时海关还享有规章的制定权。海关在国家赋予的职权范围内自主地、全权地行使海关监督管理权，不受行政区划的限制，不受地方政府和有关部门的干预。随着税收征管、执法检查、业务审计的日益规范化，各现场海关进行恶性竞争可能性大大降低。这些都为海关打破区域，调整业务格局提供了体制上的有力保障。
    2、机制条件。通关作业制度改革后，实行电子审单、审单中心专业化审单和现场海关接单审核的审单作业模式，促进了审单作业的集约化和专业化，确保了审单作业的规范和统一。可以说，通关作业改革为监管模式改革打下了机制上的基础。同时，全国跨关区快速通关模式的实行也为推行监管模式改革积累了经验。
    3、科技条件。现代信息网络技术的发展和成熟，使信息传输更迅捷。海关的信息化水平较为领先，办公自动化、监控系统数字化建设已经显现出成效，结合“电子海关”、“电子口岸”的建设推出的“无纸通关”、“网上支付”等应用项目正在进行。因此，科技技术的进步为监管模式改革提供了技术上的支持。
    （二）建立海关管理区域一体化模式的相关建议
    1、根据形势的发展，重新认识海关的设关原则。在同一个省级行政区划内逐步调整、合并直属海关。按照区域经济的需要逐步调整关区范围，淡化独立的关区概念，使之适应区域经济一体化的要求；根据国际物流的需要划定各关的事权和职责，形成共享数据、共同管理、共同负责的统一管理区域。同时下放直属海关的审批和管理权限，增强监督、风险分析和处理疑难问题的功能。各隶属海关的部分内部行政管理权收归直属海关，保证隶属海关集中精力履行现场海关职能。
    2、企业不论在口岸海关还是非口岸海关交纳的税款，统一通过网络信息统计到口岸海关。重新修订海关业务统计指标和方法，根据新的事权分工和各关工作的重点，对直属海关及其所辖的隶属海关进行分类，并重新确定对不同类型海关的考核标准和方法。
    3、建立区域性的审单中心和估价中心，使之独立于各口岸海关。将口岸海关和非口岸海关统一确定为现场海关，以便统一各直属海关的执法标准。加强区域性海关信息化建设，特别是强化内部监控和信息共享。建立虚拟关区协商制度，定期或不定期会商区域通关中的问题，保持协调通道畅通。
    从海关角度着眼，要推进泛珠三角区域海关合作，改革海关监管模式势在必行，而建立海关管理区域一体化模式则是实现这一改革行之有效的途径。同时，海关管理区域一体化模式的提出给了我们广阔的想象空间，为今后更深层次、更广范围、更大力度的改革打下了坚实的基础。我们可以首先立足于区域内建立“虚拟大关区”管理模式，淡化区域内行政建制的界线，打破省际界限，提高海关监管效率，为促进泛珠三角区域的经济快速扩张和开发开放助推加力。

    参考书目：
        《物流学》
        《中国口岸概论》
        《海关通关管理》
        《学习型政府》