一个事实是，南京市早在2004年就出台了《南京市商业网点规划》，限制大型商业网点密集开店是商业网点规划的核心和宗旨，南京市政府部门最近再次强调限制大卖场的举动是否折射出商业网点规划在实际操作中的困局呢？

　　记者在南京采访时了解到，如同其他绝大多数城市一样，南京还存在商业网点规划难以落实的实际状况，特别是对于大型商业网点的准入还缺乏有效监管手段，在商业项目引进、规划审批、竣工验收等环节上，商务部门均不能参与其中。

　　因此，南京商务主管部门呼吁在国家层面尽快出台《城市商业网点规划管理条例》，使商业网点的规划建设有法可依，做到规范管理，从而限制大型零售企业的扩张，保护中小型商业，促进商业网点建设和经济社会的统筹协调发展。

　　竞争过度

　　为了引导商业网点合理布局，避免企业过度竞争，南京市在2004年出台的《南京市商业网点规划》中对大中型商业零售网点规划布局做了专门规划，明确指出大型超市应在3000米的服务半径设置1处。

　　不过，现实中却是另一番景象。

　　“对于大卖场布点，国内约定俗成‘3公里保护圈’——大卖场辐射半径为3公里，在此范围内再开第二家就是资源浪费”。南京市商务局相关人士表示，可南京主城内，每隔1公里多、甚至几百米就开1家大卖场的比比皆是，像城市西北角的下关，“弹丸之地”就积聚了家乐福、麦德龙、苏果阅江楼店3家大卖场。市中心的金润发、家乐福和沃尔玛彼此间隔也不到1公里。

　　南京商贸业资深专家李绍明认为，南京城区大卖场开到60家，显然太多了，难免短兵相接。比如，各家卖场都开出大批购物班车，到别的卖场“地盘”里拉客源。早几年，清凉门大街上对门开店，员工偷抄对方价格，被发现后竟然上演“全武行”，经常打得头破血流。由于布点太密，大家都吃不饱。因此，这几年南京大卖场开了不少，倒的更多。

　　大卖场恶性血拼不仅损害了商业布局，还给环境和生态带来不良影响。苏果超市行政中心副主任胡西峰介绍，其实大卖场的开办条件“很苛刻”，比如要求地处交通道口，生鲜配货方便，有300个以上的停车位等，这些多数卖场并不具备。因此不少卖场布点也成了交通堵点、城管难点，非机动车停得乱糟糟，海报满天飞，门前脏乱差。

　　南京市商务局副局长李军认为，大商场畸形扩张，商业布局“头重脚轻”，给城市和市民带来一系列负面影响。

　　首先是城市交通压力增加。胡西峰介绍，其实大卖场和社区超市的差价并不很明显，若市民日常消费都涌到大卖场，考虑付出的交通成本、时间成本，未必划算。此外，大卖场还会对中小店铺形成压倒性优势，造成店铺倒闭和就业人数减少。因而许多卖场一开，周边同行的销售应声而落，平均下降20%至30%。大树底下不长草，大卖场对社区商业、夫妻小店更是“灭顶之灾”。南京丹凤街上的众商户就抱怨说：“大卖场不只卖熟食、日用品，还把快餐店、休闲服装、药店、茶庄什么的装进了肚子里，哪有我们的活路？”

　　专家分析，这一状况目前在国内不少地方都存在。其实，大卖场处于商业链顶端，布局得好，可为大的片区服务，满足市民周期性、一站式购物。但是过犹不及，现如今一些地方热衷开办大卖场，是看中大卖场的排场和销售数字，殊不知，这样恰恰伤害了社会的“毛细血管”，枉顾了中小商业企业的就业功能。

　　规制缺位

　　记者在采访中了解到，南京大型零售企业之间早在2008年就因密集开店发生过“口水战”。

　　2008年年初，南京本地零售巨头苏果超市向南京市政府递交紧急报告，以法国欧尚超市目前正在筹建两家门店违反《南京城市商业网点规划》为由，请求政府干预，让其停建。其实，欧尚在2004年年底在南京开设第一家门店的时候，就引发了媒体所称的“中国结束对国内零售业保护期后，中外连锁零售企业爆发的第一场肉搏”，而当时贴身肉搏的对手就是苏果超市。

　　苏果超市当时根据已出台的《南京市商业网点规划(2004-2010)》，大型超市的选址标准应该是“3公里的服务半径设置一处，服务人口是5万到10万人”。而对照欧尚当时在南京筹建的两家门店，显然可说“布点极不合理”。如江宁店，地处秦淮路与双龙大道交汇处，建筑面积3万多平方米。而在该商圈中(3公里)已开设同类卖场和各业态超市32家，包括苏果黄金海岸店、苏果鑫泰店、世纪联华店、苏果将军大道店、北京华联店、麦德隆店、苏果文靖路店等。

　　同样，建筑面积达34868平方米的欧尚应天西路店所在的商圈，已开设同类卖场和各业态超市30余家，其中超万平方米的大型卖场就有6家，还有正在兴建中的家乐福三店也在此商圈内。

　　因此，苏果的报告认为，市场保持适度竞争是需要的，有利于促进市场健康发展，但过度竞争必将带来市场的不稳定和社会资源的浪费。他们希望政府能及时出面干预不合理的商业布点，并规避由此而可能产生的各种商业风险和不良影响。

　　对于苏果此举，欧尚不以为然。一方面，他们拿出了国家经贸委早在2001年7月同意欧尚在南京开店的批文，表示自己并不是没有“法律”依据；同时又以“所有进入市场的投资者都是理性的，进入某个区域肯定会经过缜密的市场调研，能不能开店、会不会亏损，商家自有分寸”来抗衡。

　　最终，这场由苏果报告引发的“规划”之争没了下文。这也暴露出商业网点规划难以落实的一个重要原因就是缺乏上位法支持，商业网点规划缺乏法律约束力。

　　商业资源是社会公共资源，大部分发达国家对商业网点建设都有法律规定。有的是专门立法，如日本、法国等；有的是在综合性法律中做出专门规定，如美国、英国等。这方面的法律多数是由中央或联邦政府颁布，也有的是由中央或联邦政府授权地方立法。发达国家在商业网点建设方面的立法有较长历史，在实践中随着城市社会经济发展和商业业态的创新而不断进行修订。在管理权限上，有的集中在中央或联邦政府，有的主要由地方政府负责，无论哪种方式均对商业网点建设进行严格管理。日本、法国和美国在商业网点建设管理方面最具代表性。日本是以项目审批为主要管理手段，美国以规划约束为主，法国是规划和审批并用。

　　其实，商务部早在2004年就开始起草法规《城市商业网点规划管理条例》。此后，国务院法制办等部门也曾召集有关部门、企业和专家征求意见。

　　全国人大代表、湖南步步高(23.33,0.19,0.82%)超市董事长王填认为，在制定和出台《城市商业网点规划管理条例》时，最核心问题是应该突出听证制度。在执行过程中，要加强全国各地人大部门的监督作用。首先，应按照一定的原则对听证结果的执行情况进行监督，可考虑遵循国外“点头不算摇头算”的原则；其次，对通过听证的商业网点设施的建设实施过程，各级人大、政府及其有关部门均应按照条例进行相关监督。

　　但遗憾的是，《城市商业网点规划管理条例》时至今日仍未出台。

　　发力社区

　　在缺乏法律支持的情况下，南京市政府部门再次拿起了商业网点规划的武器。

　　记者在采访中了解到，南京市新一轮修编的《南京市商业网点规划》(2010-2020年)中，将原规划的四级商业中心体系调整为五级商业中心体系，其中所增加的一级即为最基层的社区级商业中心。这表明，南京市正在大力扶持社区商业的发展，商业网点布局更加趋向合理。

　　“国外城市政府均意识到，‘政府——大企业——资本密集’的模式不可持续，大卖场的高增长，带不来社会的高就业。相反，夫妻小店、个私商业深耕底层，面广量大，是个‘就业机器’。”李绍明认为，和大卖场相比，社区商业可谓“润物细无声”，是个民生工程、里子工程。

　　商务部2005年发布的《关于加快我国社区商业发展的指导意见》中就强调，商业网点合理规划，是实现社区商业服务功能，满足不同消费水平、消费特点、消费习惯的前提。推进社区商业发展必须坚持规划先行。各地商务主管部门要加快完成城市商业网点规划，在城市商业网点规划中对社区商业的规模、结构、布局做出详细规定。有条件的地方可依据城市商业网点规划，制定社区商业网点专项规划。

　　记者了解到，2006年南京市专门出台了《关于加快社区商业发展的实施意见》，把“人民群众高兴不高兴、满意不满意”作为标准，通过政府引导、市场化运作方式，推进社区商业示范区建设，促进社区商业健康发展。同步还出台了社区商业建设规范标准，提升社区商业档次和形象。牋？

　　修编的《南京市商业网点规划》(2010-2020年)再次强调要按照服务范围400至500米的标准配置社区商业服务设施，不仅要满足社区居民购物、餐饮、家政服务等基本生活需求，还要使其成为促进就业的重要载体和途径。同时，有序发展大型综合超市，大型综合超市要根据区域服务人口在市级商业副中心和地区级商业中心设置。

　　李绍明同时认为，限批大卖场只是腾出发展空间，社区商业还需要政府扶一把。如今，南京各城区正结合背街小巷改造，发展一大批面向社区的商业街，譬如鼓楼区的沈举人巷、白下区的游府西街、建邺区的南湖路等，路面出新、统一店招后焕然一新。“如果政府各部门重心下移，把规范市场和保护‘饭碗’结合起来，社区商业的春天就来了。”