在城市建设演进过程中，很多西方国家出现大城市中贫困区环境和经济恶化，市郊化过程导致原中心商业区塌陷的现象。面对此情况，发展的路径选择呈现出曲折的历程。古典经济学倡导人与人之间的自由竞争且不被触动，社会秩序就会自发实现。然而，工业化和都市化引起的破坏性社会变革使市场在某些领域失灵了，继而出现的凯恩斯主义强调政府在经济活动中的干预作用，但政府干预无法充分调动民间的积极性，过多的政府活动也受到广泛的批评。可见，如何将市场机制与政府管理相结合就自然而然地成为必然的政策选择，这就是吉登斯的“第三条道路”。西方商业改良区就是第三条道路下的旧城复兴管理模式之一。20世纪80年代以后，各国政府也意识到这一问题并开始积极探索。据Catalano的报告，北美地区有超过1 500个商业改良区(Business Improvement Districts，BIDs)[1]。美国纽约已经建立BIDs活动中心[2]。日本东京都计划局在2001年10月《东京新都市发展愿景》提出，根据当地大多数居民的意愿，给予放宽规制等超越现行法律的一些特殊政策。当前及今后的很长一段时期内，我国将处于城市化阶段。我国城市化过程表现为集中型和分散型并列格局，集中型以农村人口、非农经济活动向城市集中为特征，进一步加剧交通拥挤、资源紧缺、降低城市居民生活质量等，由此而来的分散型城市也加速了，北京、上海、广州已出现生活富裕起来的阶层从城里向郊区迁移的趋势，另外部分城市放弃旧城改造而另建新城区，反过来加剧旧城商业、居住条件的恶化，商业空心化危机在我国城市不同程度地出现。西方商业改良区建设实践，可以为我国应对商业空心化危机提供一些有效借鉴。

    一、西方商业改良区简介

    商业改良区被定义为由所有权人和租户发起并按应税(固定)财产进行自我投入的征税，并实施自我管理的商业区。这一区域得到政府授权并在指定市内或市郊的地理区域内运作，商业改良区的管理方式主要是自我管理，但也有政府或非营利机构负责等[3]。对所有权人或租户开征的附加税的目的，是为这一地区提供额外的公共服务。各国商业改良区都具有以下四个基本要素：1.一个致力于地区经济发展的组织；2.增加商业利润和资产价值的服务和改良；3.管理能力；4.持续的、包含各种费用的和强制的税收收入带来的商业或财产利益。[4]可见，BIDs实际上是一种民间的非赢利性经济促进会，根据都市发展规划，自主组织并经营区域内的经济和社会活动。具体做法是政府将本区域内固定资产税的一部分作为特定税，专门划拨给各BIDs，由他们自行掌握，用于本地区的经济与社会发展。

    商业改良区的早期雏形出现于20世纪六、七十年代的美国和加拿大，其文化渊源甚至可以追溯到美国殖民地时期市区商业的私权至上和集体公有传统。一般认为，商业改良区的现代形式出现于20世纪90年代的美国，它兼有美国特别管理区和特别税收区，前者是获得州政府特别授权的“政府机构”，依法独立于地方政府，并建立督导各种活动的管理董事会。后者是一种筹资机制，用于城市道路、排污和其他事业的发展。商业改良区综合这两种要素增强了地区商业对相关社区事物的影响力。尽管商业改良区在各国的立法原则、预算规模、地理范围和管理能力等存在很大不同，Hoyt认为具有两个普遍特征：持久性和复制性，自20世纪70年代以来的1/3加拿大商业改良区依然在运行，其存续期限和组织范围不断扩展，1/3的BIDs管理者认为商业改良区成立后，年度预算、环境管辖和管理能力都在提高或扩大，其复制性表现在同一城市可以存在很多相同或不同但相互独立的商业改良区[5]。

    商业改良区的基本功能有两个：一是用筹集的资金改善物理环境和增加公共设施；二是增加公共服务，使商业区更加安全、卫生和友好。具体来说，Bradley总结了商业改良区的四类功能：传统功能包括改善公共服务、补充城市服务、增强商业竞争、筹资长期化和公平化；新增功能包括经济发展、社会发展、交通和停车实施保养、服务等；改善环境功能包括美化街道、标示、标语、休闲和照明设施等；地方政府服务补充功能较为丰富[6]。商业改良区的业务范围还可以扩展到清扫、路灯及路椅的设置，以及信息产业、旅游业以及职业教育，甚至文化事业。

    商业改良区多以积极效果为主，程度在各地有所不同。以美国费城法兰克福商业区为例，在20世纪60年代前，法兰克福的商业十分繁荣，市郊化使得它的人口逐渐下降，对零售业的发展产生负面冲击，导致零售集聚的持续发展成为泡影。就业机会减少，中产阶层搬离，法兰克福的发展在20世纪70年代渐显颓势，大型零售店纷纷关门大吉，小型零售商店逐渐转变为低级终端，法兰克福大街店面租用率约为68％。为了振兴城市商业，费城商业当局利用BIDs模式为社区建立战略计划、成立社区发展公司、建立特别服务区、加大招商宣传。通过上述种种措施，法兰克福商业区发生了很大变化。商业方面，到2002年，法兰克福大街的商铺租用率上升至80％。81.8％的受访者认为法兰克福是一个经商的好地方(44.4％)或公平的地方(37.4％)。在另一项的调查中，27.3％感到商业氛围有改进，49.5％的人认为没有明显的变化，一半以上的商业人士认为特别服务区提供的服务公平(50.6％)，30％的人认为服务较好，略多于10％的人认为服务非常好。在安全方面，警察尽可能均匀分配资源，并与民众分享有关信息，但情况不是十分理想[7]。

    二、西方商业改良区的运行模式

    在美国发展迅速的商业改良区计划得到其他很多国家的重视，西方发达国家纷纷引进这一形式，并结合本国国情探索衰落中心商业区的复兴途径。西方国家商业改良区的运行模式在宏观上表现为法律制度，部分代表性国家商业改良区的法律制度比较如表1所示。考察西方国家商业改良区的运行模式，还应注意三个趋势性特征：其一，用商业税代替资产税。美国的商业改良区制度传到欧洲以后，欧洲国家多以商业税代替资产税，而且政府十分重视商业改良区投票前的论证工作，注重向商业地方税纳税人“推销”商业改良区计划。其二，商业区功能的扩展。部分国家不仅将商业改良区的功能定位于环境改善、安全性等传统功能，并逐步允许部分商业改良区涉及区内产权购买、销售等活动，提高资产利用效率。其三，微观管理模式的差异。在批准程序、资金来源、运营机构、政府参与等方面，商业改良区在各国都有所差异，甚至在同一城市的商业改良区也存在差异。从某种程度上说，商业改良区的本质是合作的资本主义，各国和各地区都会结合自己的实际情况，进行改造性运用。

    三、我国大城市商业空心化倾向

    目前，我国正处于大规模基础建设阶段，中心商业区空心化危机不同程度的存在。与国外一些大城市的著名中心商业区如东京的银座、新加坡的乌节路出现衰退同样，北京的王府井、上海的南京路、成都的春熙路等闻名全国的中心商业区，都不同程度地出现了客流量减少、销售收入和利润下降的现象[8]。具体分析，可能存在以下几种原因：

    第一，内城改造未能充分重视原商业区商业功能的扬弃。在我国城市化过程中，快速的郊区城市化虽然部分解决了大城市中心交通拥挤、居住条件恶化等问题，但内城拆迁改造忽视商业功能规划，严重削弱原中心商业区的商业功能。如1979年-2001年间，北京海淀区因市政拆迁的商业网点约57个，建筑面积约7.21万平方米。崇文区“十五”期间危改工程拆除商业网点374个，建筑面积14.43万平方米。造成目前旧城居民购物不便、生活质量下降的根本原因，形成内城商业空心化。[9]

    第二，多元商业中心竞争侵蚀了原商业中心的辐射能力。郊区化发展还可能出现市中心区与郊区平行发展，出现多元商业中心格局，但由于新兴商业中心与原商业中心未能很好互补，新建郊区商业区具有良好的商业设施和优惠的招商条件，加之中心商业区的高额租金等问题，这也使得中心商业区压力骤增，导致原中心商业区衰落。以武汉市为例，以江汉路及中山大道为主体的汉口商业区可能受到以鄂武商、武广及武展为主体的新商业区威胁；以司门口区域为主体武昌商业中心可能受到以中南—水果湖商业区的竞争；而以钟家村为主体汉阳商业中心可能受到王家湾商业区的冲击。

    第三，原商业中心未能及时升级换代。除了城市郊区化的效果以外，市场经济导致科技、人才等要素自由流通，“洼地效应”促使工业、商业、科研机构不断出现兼并转型、整体搬迁等情况。如原商业中心不能及时规划更新，也会出现空心化危机。据贵阳商报报道，贵阳市中心城区建筑缺乏协调统一，道路拓宽隔断了各个商业建筑之间的有机联系，导致人气不旺，从而出现了“都市空心化”迹象。中心区“商”味不浓，大型商场的经营模式基本雷同，服务单一，尚无纯粹的经营高档商品的大型商厦，不能完全适应消费者的多样选择。一些具有浓郁商业文化底蕴和地方特色的品牌老店没有得到恢复。

    四、西方商业改良区对我国内城商业中心复兴的启示

      (一)实施商业郊区化过程的前馈控制
    商业改良区产生的根本原因是居住郊区化导致大城市商业中心的衰落，进而加剧大型零售业、中高收入阶层的撤离，犯罪、卫生等问题进一步凸现，最终陷入“城区衰落—人口外迁—城区衰落”的恶性循环。在我国城市郊区化的过程中，为了防止未来一轮的郊区化导致新建商业中心的衰落，借鉴西方经验并结合国内城市建设的经验，城市新区规划应考虑商业“四性”：商业业态的多样性、商业店铺的特色性、商店规模的层次性、商业功能的综合性。然而，目前大中城市特别是大城市的郊区化问题并没有引起政府的充分重视。以上海徐家汇区为例，城市郊区化中存在的问题有：中心商业区重复建设；商业设施布局缺乏合理的空间规划；批发业过度发展导致部分专业批发市场倒闭；摊贩经营呈无序化、零细化、临时化等。在新一轮的城市扩张过程中，这必然会导致徐家汇商业中心的无奈衰落，虽然目前中国的城市郊区化和西方国家有很大的不同，但是也应该未雨绸缪，在初步城市郊区化过程中应及早采取前馈性措施预防城市内部的衰退[10]。

    (二)强调城市商业中心衰落的综合治理
    由于城市规模的不断扩张，我国大城市老城区出现不同程度的衰落是不可避免的现象，加之电子商务的兴起也加剧了对传统商业冲击。对于城市商业中心衰落的治理，我们认为应强调“三结合”：物质形态和非物质形态改善相结合，城市更新与商业复兴相结合，政府主导和私人资本相结合。城市中心区的衰落呈现物质形态和非物质形态，以广州沿江西区为例，前者包括建筑物老化、建筑物产权不清、骑楼文化衰落、历史特色尚待挖掘、绿地与开放空间少、景观质量总体不高、商业与居住混杂、消防隐患突出等等，后者包括商业功能衰落、人口构成偏老龄化、投资减少[11]。从这个意义上说，西方商业改良区建设正是基于物质形态和非物质形态的衰落提出治理模式，即城市更新(环境改善)和商业复兴(市场、安全、卫生)，具体可以概括为提升商业资产价值和商业利润的强有力计划；商业领导，控制预算；地区政府最少化干预的预期；多年试验，重新审批；每个人分摊不多的成本；没有其他的计划被有效采用；自愿筹资计划失败；希望得到诸如卫生、新路灯等特别利益；低成本[4]。西方BIDs建设实践最显著的特点在于激励产权所有人和商业业主参与，并通过税收和非政府机构将政府公共投资和私人投资紧密结合起来，一方面，政府可以尽量做到从“管理”向“参与”的角色转变，从单纯的“资金投入”向灵活的“有限资助”的政策转变；另一方面，通过用于自身建设的税收制度促使产权人和商业业主进行“合作”，力保商业改良区不会陷入“谈改良就投入”的困境，逐步走上政府—非营利组织—业主三位一体的良性管理体制。

    (三)重视西方商业改良区经验移植调研
    西方商业改良区建设减轻了政府的财政负担和管理任务，也有效地减少区内商业业主的搭便车行为。在美国及其他国家或地区，不是每一个商业改良区的设立都得到100％的赞成，根据Houstoun的报告，在英格兰拟设立的10个BIDs的投票人员中，赞成比例从39％-87％不等，占出席人数的33％-79％不等[4]。苏格兰曾就如何推行BIDs计划向地方官员(46％)、商业代表(43％)、政府部门(5％)、商业业主(2％)、政党(2％)和贸易联盟(2％)等个人和组织进行了广泛的调研，结果表明在苏格兰民众对BIDs持非常谨慎的态度，并提出了方方面面的问题[12]。实践证明，美国的商业改良区计划引入欧洲、澳洲等地区后，与美国文化和经济制度背景较为相似的西方国家都经过很长时间的摸索，广泛调研，并结合实际情况才能加以有效使用。考虑到税收制度、社会文化、经济制度、商业和零售、城市开发模式等方面的差异，我国城市商业中心的复兴应谨慎借鉴西方商业改良区的建设经验，在借鉴的过程中强调经验移植前的调研，从经验移植适用性和操作性两个方面着手，切不可盲目照搬照套。