关键词：粮食政策；存在问题；对策建议

    粮食是人类赖以生存的最基本的物质资料，粮食问题是关系国计民生的大问题，特别是对于我国这样一个人均耕地贫乏，拥有十几亿人口的大国来讲，意义更加重大。粮食政策是国家的基本大政方针之一，其制定是否得当，不仅关系到农民收入，更关系到经济发展和社会稳定。那么，我国现行的粮食政策是否有效?今后相当长时期内粮食政策应如何更好地适应经济和社会可持续发展的要求，这些问题具有重大的理论和实践意义，值得人们认真思考。本文试图对近几年的粮食政策及今后改革的方向谈几点看法。

    一、现行粮食市场政策的基本情况及存在的主要问题

    我国现行的粮食政策是在1998年粮食流通体制改革中提出的，当时改革的主要目的是为了建立一个有效的、良性循环的、全新的粮食购销体制。这个新的购销体制的指导思想是以市场机制为基础，同时便于政府能够对粮食市场进行强有力的调控。国家现行的粮食政策主要包括：

    1．保护价收购政策

    这是针对粮食生产者的政策。政策要点是对农民除留足口粮、种子粮、饲料粮和必要的储备粮以外的余粮按保护价敞开收购，使国家粮食企业在政府的指导和支持下。充分发挥粮食购销主渠道作用，形成对市场粮价的主导作用。政策目的是通过垄断收购来保持粮价稳定，避免粮食少时抬价抢购、多时压价收购而引起市场粮价的大起大落，以稳定农民收入，缩小城乡收入差别。从政策的实际实施效果看，这几年在全国粮食供过于求、市场价格长期疲软的情况下，按保护价收购农民余粮，对抑制全国粮价大跌，防止粮食生产滑坡，保护农业和农民的利益，从根本上发挥了作用，避免了”谷贱伤农”、”增产不增收”的状况，对保证粮农安心种粮发挥了积极的作用。但是，由于收购保护价的高低对农民的种植结构调整起着重要的作用，出现了种植结构向保护价收购品种倾斜的趋势，价值规律对农业资源配置的基础作用受到了限制，不利于农民种植结构的合理转变，使农民的种植结构与市场需求脱节的矛盾越来越突出。而且这种保护价是在1994～1996年粮食供给紧张、市场价格上扬、定购价格连续二次大幅度提高的基础上形成的。虽然近两年向下作了调整。但仍高于市场价格。最近几年，由于农业连年丰收，国有粮食企业仓容爆满，粮食市场的行情一直不看好，销路不畅，致使粮食库存结构不合理，陈粮压库日趋严重。由于陈粮的收购成本高于当年的新粮，在不得逆向操作的政策约束下。高成本的陈粮难以顺价销售。只得待价而沽。等到将来粮价回升，再作处理。随着时间的推移，陈粮越来越多，将会加快陈化变质，而不能被市场接受。同时，仓储、保管、利息、费用等支出仍在直线上升，长此下去。要实现顺价销售会越来越困难，其结果令人担忧。

    2．控制粮源的流通政策

    这项政策的要点是在收购环节上采取垄断的方式，由国有粮食企业垄断粮源，但在销售环节上鼓励竞争。政策目的是解决国有粮食企业的亏损问题。从1993年4月到1999年3月，国有粮食企业已经亏空一两干亿元(银行挂账加挤占挪用)，是我国当年财政收入的一半。为了消除和减少亏损，就要使国有粮食收储企业收购的粮食顺价销售出去，而为了能够将其顺价销售出去，必须实行垄断收购，禁止其他经营者直接向农民收购粮食，使得国有粮食企业获得垄断粮源的地位，并能够主导价格，取得垄断利润，以消化亏损挂账。

    但由于我国粮食多而散，国有专营粮食企业收购不了，而且面对亿万农民的独立经营，粮源难以完全垄断。加之销售市场已基本放开，国有粮食企业之间也存在竞争，顺价销售实现不了。为此，1999年5月18日的全国粮食流通体制改革工作会议对此作出了重要调整。2001年，在浙江、上海等8个省市粮食主销区推进购销市场化改革。放开了粮食收购市场，实行收购价格市场化和收购主体多元化，加快培育粮食市场体系。但是，作为粮食行业微观基础的国有粮企的改革依然滞后，还没有真正成为“四自”的市场主体。

    3．信贷和财政补贴等配套政策

    信贷政策主要体现“库贷挂钩，封闭运行”的原则，即国有粮食收储企业只能在农业发展银行开设收购资金账户，收购贷款进入收购账户，销售贷款也只能回到此账户，银行扣除本息后将销售利润转入企业的财务账户，企业日常开支只能从财务账户中提取现金。这项政策目的是使国有粮食收储企业停止亏损并产生利润，以消化过去的亏损挂账。而财政补贴政策主要让政府支持国有粮食企业按保护价收购粮食，用粮食风险基金给予合理补贴，对超出合理库存的粮食，其存储费用和贷款利息由中央和省级政府共同建立的风险基金补贴。应该说，世界各国都对粮食的生产和经营给予补贴，只是补贴的环节不同。有的是补贴在生产环节，有的是补贴在流通环节，有的是补贴在经营环节。只要补贴得当，是可以取得预期效果的。但我国的实际情况是，国有粮食企业无论是政策性亏损还是经营性亏损，都由政府补贴，使得企业对政府的依赖过强，缺乏激励机制和监督机制。而且国有粮食企业在经营过程中的亏损造成了银行大量信贷资金的沉淀，直接影响了国家财政和银行系统的正常运行，增大了国家实施宏观调控的成本，降低了国家宏观调控的力度和效率；同时，由于我国的这种粮食补贴集中在流通环节，农民并不是直接的补贴受益人，在具体实施时，由于一些粮食企业利用手中的权力过多地考虑部门利益，从而使农民的利益得不到保障，农民收入无法提高。

    二、粮食问题面临的新形势与任务

    当前我国粮食生产和流通处于非常难得的调整时期，粮食供给充足，市场环境相对宽松。从生产上看，主要粮食品种的生产进一步向优势产区集中；从总量上看，综合国内国际各种因素，供大于求或供求基本平衡的局面可能会持续几年或更长的时间；从流通上看，粮食流通体制的改革推动了不同地区发挥种植业比较优势，粮食产区的市场空间已经充分扩展。但是，我们不得不面临着国际低价粮食的涌入以及价格竞争。人世后，按照我国加入WTO所作的承诺，低关税(关税税率1％ )粮食进口配额要在2004年达到2，216万吨，这将占我国粮食市场容量不小的比例。我国的粮食生产和流通将会受到国外粮食进口的较大冲击。在农业结构调整中，粮食供大于求的状况还不能发生根本性的变化，种粮农民的增收问题仍是农业和农村工作的重点和难点。我国“人世”后，市场将进一步放开，国门将进一步打开，粮食等主要农产品市场必然发生实质性变化：一是市场竞争将由国内的、局部的竞争转变为国际的、全方位的竞争；二是市场竞争将主要由产品生产能力的竞争转变为包括生产能力、营销能力和创新能力在内的综合实力的竞争；三是市场竞争将由价格、广告等传统方式的竞争转变为创新行业形态、创新营销方式的竞争；四是市场竞争将由直接争夺现有销售市场的竞争转变为培育、开拓、创造新的销售市场的竞争；五是市场竞争将由产品数量为主的竞争转向质量、品牌、增加科技含量为主的竞争；六是市场竞争以企业为主的竞争转向以提高行政效率为主的竞争；七是市场竞争将由政策左右下的竞争转向在WTO法规框架下的竞争。

    适应以上所述粮食等主要农产品市场竞争的实质性变化，今后我国粮食改革的主要任务是：在保障国家的粮食安全与国家宏观调控能力的条件下，以市场化的方向培育粮食生产、流通、加工各环节市场主体，完善市场化的价格形成机制，健全粮食市场体系，规范市场秩序。

    三、对未来粮食政策的具体建议

    今后一段时期，适应国内和国际环境的变化以及应对加入WTO的挑战，综合考虑市场、企业、国家三方面的利益，我国未来的粮食政策应从以下九个方面人手：

    1．逐步缩小保护价收购的范围和品种，推动粮食购销走向市场化

    市场经济的本质特征，是市场对资源配置起基本性作用。只有充分发挥市场机制的作用，粮食流通体制才能适应社会主义市场经济发展的要求。而价格机制是市场机制的核心，价格活了，市场才能活起来。因此，就要求放开粮食经营，让粮食价格由市场调节，这是粮食购销市场化的本质，是以市场取向深化粮改的真谛。目前，国家对粮食价格进行干预的范围正逐步缩小，有的地区已放开粮食价格和经营，有的粮食品种已退出保护价收购。这是不可逆转的趋势。但是，不能全面取消保护价收购政策。其中一个重要原因，是我国农业远未摆脱弱势地位。拿水资源来说，我国是水资源短缺的国家，人均水资源居世界第121位，为世界人均水平的1／4，加上水质污染严重，使淡水更缺。因此，大力发展节水农业，是必须继续坚持的基本方针。为引导农业和粮食生产结构向节水农业方向调整，有必要继续对优质稻谷、小麦、玉米等主要品种，当市场价低于生产成本时，实行保护价收购，当市场粮价高于保护价时，实行随行就市收购，以便既补偿粮食生产成本，使农民得到适当收益，又充分发挥价值规律在粮食商品流通中的作用，推动粮食购销走向市场化。另一个原因，保护价收购是政府支持农业生产的一个重要宏观调控手段。比如，美国政府在市场价格过低时，也采取保护性收购措施支持农产品价格，以免造成对生产的不利影响。2000年美国政府农产品采购支出约6亿美元。

    2．坚持市场化改革方向，建立以现货市场、期货期权市场、电子商务市场为一体的现代化复合式的市场体系

    粮食市场是联系生产者、经营者、消费者的纽带，是有效地配置粮食资源的重要方式，是推动粮食经济发展的手段和动力建立现代化的市场体系是我国粮食市场化改革的一个成熟标志，而现代化的市场体系是现货市场、期货期权市场、电子商务市场为一体的市场结构。粮食市场是一个竞争性生产市场，未来我国将面临着来自国内国际的竞争，建立复合式、多层次的市场体系有利于提高市场主体的创新动力，形成有效的市场价格，保护农民免受价格巨大波动造成的风险损失。根据我国的现状，应遵循市场经济规律，根据地区特点，按照“因地制宜、量力而行、扬长避短、成龙配套”的原则，加快建设以国家粮食批发市场为龙头、以区域性和专业性批发市场为骨干、以初级市场为基础的市场体系；扩大期货农产品的种类；积极支持国有粮食企业参与期货套期保值交易；组织农业合作社等农民合作组织、中介组织进行期货交易；培育支持电子化粮食市场的发展，把有形市场体系和无形市场体系结合起来，以形成不同层次、不同规模、不同功能的粮食市场网络。

    3．再塑粮食收购市场结构，建立和完善买方竞争性市场

    目前在粮食收购市场上，生产者之间的关系是完全竞争性的，而收购方是垄断性的，这阻碍了粮食生产的进一步发展，出现了粮食供求的周期性波动和财政负担问题。解决这一问题的根本出路在于打破买方独家垄断，引进一定程度的竞争性，在收购市场上出现几个竞争性买方。这不仅仅有利于粮食生产者，而且也有利于粮食消费者，有利于提高粮食流通部门的效率。收购市场上的地方性的独家买方，粮食安全的责任感不如中央政府，在收购市场上容易出现压制生产者积极性的倾向。如果有中央财政或者地方财政支持，将张开大口吃财政，如果无财政可吃，将向粮食消费者转嫁负担，它缺乏改进自身效率的动力。因此，必须形成多头买方相互制衡的机制，建成完善的粮食市场体系。

    4．积极调动国有粮企活力，走创新中小粮食企业发展的路子

    根据WTO有关条款的规定，3年后，国外个人和企业在贸易权方面享受不低于我国企业的待遇。对于我国被保护了近半个世纪的国有粮食企业来说，已经到了“山雨欲来风满楼”的改革前夜。时不我待，国有粮食企业必须尽快成为真正的市场经营主体，才能参与到日益激烈的国内和国际市场竞争中去。

    对于国有粮企而言，创新改革和制定正确发展战略，是关系其生存和发展的关键环节，同时也是关系其应对“人世”的首要问题。针对我国目前国有粮食企业主体多是中小型粮食企业的现状，以及所面对的主要消费对象极为分散化、多样化和广布化的特征，就我国整体粮食企业而言，应该采取“重视中小企业战略”。

    为实施这一战略，需要采取以下必要措施：首先，要确立中小粮食企业的主体地位，包括战略地位和法律地位，在制定国家社会经济发展规划中给以应有的、足够的重视。其次，要对中小粮企提供”平等的国民待遇”，像对待社会其他各类中小企业一样，对其提供包括信贷、税收、技术在内的扶持政策，创造有利于这些企业发展的良好环境条件。再次，要提高中小粮企的素质，包括人员、管理、技术等各种素质，以提高效率和增强其市场竞争力。第四，要以市场需求为导向，调整中小粮食企业的结构，不断提升企业结构和产品结构的合理化水平。第五，要以质量振兴粮企，通过技术进步和转变增长方式，创造品牌，不断提高企业的产品质量。第六，要加强为中小粮食企业服务的市场中介服务体系的建设，为其提供信息服务、金融服务、技术服务、财税会计服务、法律服务等。

    5．创新国有粮食企业产权制度

    国有粮企与其他国企一样，也存在着产权不清晰、责权利不明确的问题。原有的产权制度，不仅不能适应市场经济体制的需要，而且也无法应对“人世”的挑战，必须进行改革和创新。创新主要包括体制创新、技术创新和企业结构创新等。通过体制创新，变单一化的全民所有制的粮食企业为多种经济成分的粮食企业，像股份制、股份合作制乃至民营、私营等。通过技术创新，变传统粮食企业的粗放型增长方式为现代的集约型增长方式，提高粮食企业的经济效益和竞争力。通过企业结构创新，使粮食企业结构优化，实现企业与企业的合理分工，并由此带动产权重组。至于产权重组形式可从实际出发，多种多样，不求统一，诸如以大带小、兼并联合；股份合作制改造，建立现代公司；拍卖出售，盘活存量；以及整体转制、国有民营等。国有购销企业要实现政企分开和自主经营，必须多管齐下，引入社会资本。在企业资本构成中形成多元投资结构，是借助外力打破购销企业政企不分的有效方法。多种经济成分购销企业格局的形成，能有效地促进国有粮食购销企业改革和主动提高竞争能力，也能解决国有粮食购销企业的发展资金问题。

    6．实行合理有效的补贴措施，从暗补到明补，加大扶持农业基础设施等绿箱补贴幅度

    根据WTO的关于农业补贴的规定，要求各国严格遵守有关“绿箱”“黄箱”“蓝箱”的政策规定，但从发展趋势来看，各国大都经历了从“黄箱”①到“蓝箱”@、“绿箱”③的过渡。(比如，日本为了适应1995年WTO各成员国开始实施的“WTO农业协定”，逐年降低了对农产品的高关税壁垒与价格补贴，支持保护的形式从过去以流通、生产环节为主转变为支持农业的公共性服务、农业基础设施及支持生产结构调整等方面，以支持提高农民收入、促进农业结构调整为主。)我国近几年采取的保护价敞开收购的政策，目的是将保护价与市场价差通过粮食企业暗补给农民，这种补贴方式由于前面所论及的原因，农民没有完全得到实惠，而政府的财政负担却进一步加重，在一段时间内，政府仍应对主要品种实行收购价保护，但应该改变现行方式，将收购价与保护价的差额由政府通过“价外补贴”方式直接给农民，这也是欧美等国比较流行的做法。同时最大限度地利用WTO规则要求逐年削减的“黄箱”政策，继续干预农副产品的价格形成机制；调整对农业的财政投入重点，在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内，加大对我国农业基础设施建设、农业科研、自然灾害救济补贴的力度，支持我国农业的发展。

    7．加强国有粮食储备制度。保证国家粮食安全以及宏观调控能力

    我国是一个人口超级大国，设想一下如果十分之一的粮食需求需要国际市场满足，就将是1亿多人口的粮食供应量。目前世界上还没有一个国家有那么多人口的吃饭问题可以由国外解决。而且，我国吃饭支出占居民全部消费支出的一半左右，为保护国内粮食供给的稳定及安全，粮食问题确实不能过多地依赖别人。因此，我们必须加大力度，确保国家对粮食的调控能力。进一步完善中央储备粮管理体系，确保中央储备粮能“管得好、调得动、用得上”。鼓励和支持地方和涉粮企业开展粮食储备。在市场粮价过低时，政府通过增加储备和保护性收购，防止粮价过度下跌，以保护农民利益；在市场粮价过高时，政府通过抛售储备粮调节市场供求，平抑市场粮价，这对于保持国民经济稳定和持续发展具有重要的作用。1998年我国南方、北方发生特大洪水灾害，以及国有企业几千万职工下岗分流，而无大的社会震荡，这不能不归功于国家手中掌握有充足的粮食储备。

    同时，储备粮转换也是我国国储粮制度需尽快研究解决的一个问题。目前许多粮食企业都陷入了“收购——保管——陈化—— 低价处理——再收购”的恶性循环中，我国的总库存和包括陈化粮在内的超期库存比例，均已高于世界平均水平，国家财政也为此背上了沉重的包袱。今后应抓紧研究“推陈储新”和减少市场震荡的储备粮转换办法，完善储备粮的管理体制。应研究探索储备粮由具备资质条件的仓储企业招标承储，费用由储备粮管理部门按规定及时、足额拨发，承储企业自行组织轮换，以保证承储粮质量良好和数量真实。

    8．逐步调整和完善粮食风险基金

    要坚持粮食风险基金管理办法，确保粮食基金筹措到位和合理使用。粮食风险基金应当主要用于防范和平抑由于自然灾害等不可抗力等原因造成的粮食市场和粮食价格大幅度变动，要防止出现“粮食风险基金是个筐，粮食开支都往里面装”的状况，以保证粮食风险基金常年不干涸，使其真正成为国家调控粮食市场的重要力量和手段。

    9．加强立法，实现市场规范化运作，保证市场的纯净化以及粮食消费安全

    我国是粮食生产大国，但在粮食法律法规建设方面却是一个“小国”。有些法律法规尚未建立，有些虽已建立但不健全，在粮食管理方面存在着一定的不确定性和随意性，造成了粮食管理的混乱和效率低下。为了适应市场经济的发展，特别是加入国际市场的需要，在加快粮食市场体系的建设过程中，还要加快建立健全各项法规和制度，逐步建立起健康、规范、有序的粮食交易秩序，加强市场管理主体的功能，规范交易行为，并提高市场的透明度。要强化执法力度，严厉打击假冒伪劣、违法乱纪，实现市场的纯净化，为顺利推进粮食购销市场化创造良好的市场环境，这既是粮食市场正常发育必备的条件，也是提高粮食消费市场安全性的必要措施。

    总之，粮食改革涉及农村、农业、农民乃至整个经济发展的大局。涉及面广，难度系数大，矛盾多，敏感性强。它是一项攻坚性改革、风险性改革，稍有不慎就会带来社会震荡。因此，粮食改革需要各有关部门支持与合作，并精心操作，才能保证改革的顺利进行，促进经济的健康发展。

注释：
① 黄箱政策也称市场扭曲政策，指最有可能导致生产和贸易扭曲的政策措施，包括产品价格支持计划，对产品投入与产出、销售(包括出口)等各环节的补贴等。由于它直接影响生产数量和资源应用效率，对农业生产和贸易产生很强的消极影响，是WTO农业协议要求限制的主要内容。
② 蓝箱政策指可能导致生产与贸易扭曲但不算入国内支持份额的农业支持措施。主要包括对生产者提供直接补助的产品限产计划。
③ 绿箱政策指基本不会导致生产和贸易扭曲的政策，由政府资助、与生产决策和价格无关的支持措施，如生态和自然资源保护、灾害补助、农业研究、食品安全检验等支持。