关键词：粮食流通体制；粮食统购统销；粮价波动；粮食购销市场化

    2008年，是改革开放30周年。我国是一个发展中大国，更是一个发展中农业大国，粮食过去是、现在是、将来仍然是一种具有战略性的特殊商品，粮食问题始终是摆在我们面前需要考虑的头等重大问题。粮食流通体制作为整个经济体制的重要组成部分，在连接粮食生产和粮食消费、确保国家粮食安全、实现国民经济又好又快发展等方面发挥着十分重要的作用。当前，如何按照贯彻和落实科学发展观的根本要求，认真回顾和总结30年来粮食流通体制改革的经验和不足，对于指导今后粮食经济工作，实现全面建设小康社会宏伟目标，具有十分重要的意义。

    一、我国粮食流通体制改革的主要历程

    1978年以来，粮食流通体制改革以来，大致分以下几个阶段：

    第一阶段（1979-1984年）：探索改革粮食收购制度，粮食流通由计划调节向计划、市场调节相结合转变

   （1）缩小农产品统购派购的品种范围。其中，国家统派购的一、二类农副产品由1981年的113种减少到1984年的60种。

   （2）提高农副产品收购价格。从1979年夏粮上市起，将国家掌握的小麦、稻谷、谷子、玉米、高梁、大豆等六种粮食加权平均统购价格提高20.86%，超购部分加价30%提高到50%。

   （3）实行“粮食征购、销售、调拨包干”。从1982年粮食年度起，在坚持粮食统购统销的前提下，国家对各省（市、区）实行“粮食征购、销售、调拨包干一定三年”的粮食管理办法。

   （4）适当放宽了粮食集市贸易。从1983年起，除了对关系国计民生的少数重要农副产品继续实行统购统销外，对农民完成统派购任务后的粮食和非统购派购产品允许多渠道经营。国营商业要积极开展议购议销业务，参与市场调节；供销社和农村其他合作商业组织，可以灵活购销；农民个人也可以经营，可以进城或出县、出省。

    这一阶段改革，尚未触及粮食统购统销体制，受传统计划经济高度集中管理、农业资源配置和生产计划受行政指令支配、对集市贸易的限制和取缔等因素影响，市场机制对粮食供求、交易的作用十分有限。但由于实行家庭联产承包责任制、大幅度提高农副产品收购价格等措施极大地调动了农民种粮积极性，粮食产量逐年增加，粮食供给短缺的状况逐步改善。1984年，全国粮食产量突破4亿吨，达4073亿公斤，比1978年增长了33.6%，社会粮食商品率达30%以上。粮食生产、供求形势的根本好转，为进一步推进粮食流通体制改革创造了有利条件。

    第二阶段（1985—1991年）：取消粮食统购派购，合同定购和市场收购并存

    1985年初，国家开始改革农产品统购派购制度，按照不同情况分别实行合同定购和市场收购，即进入政府直接控制的市场、自由交换的市场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。其中，国家定购粮食按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价），定购以外的粮食可以自由上市。但是，受当时粮食大幅度减产，市场粮价迅速回升的影响，粮食合同定购制度改革遇到困难，1985年底国家重新赋予合同定购以“国家任务”的性质，要求逐步缩小合同定购数量，扩大市场议购数量。1990年，国家在大幅度提高粮食合同定购价格的基础上，把“合同定购”正式改为“国家定购”，明确要求完成合同定购是农民应尽的义务，对定购粮食实行化肥、柴油和预购定金“三挂钩”政策，规定定购每百公斤粮食奖售20公斤化肥、5-7公斤柴油。

    此外，1990年9月，为了解决农民“卖粮难”问题，保护种粮农民积极性，以及增强宏观调控能力，搞好丰歉调剂，国务院决定建立国家专项粮食储备制度，成立国家粮食储备局，同年10月建立了我国第一家国家级粮食批发市场——郑州粮食批发市场。

    第三阶段（1992—1993年）：取消粮食市场双轨制，粮价开始由市场供求关系决定

   （1）取消粮食统销制度，放开粮食销售价格。针对实行粮食市场双轨制以来出现的种种问题，国家要求在保证完成国家定购任务的情况下，对粮食实行长年放开经营政策。截至1993年底，除了云南、甘肃两省的25个县以外，全国98%以上的县（市）都基本放开了粮食购销和价格。至此，实行了长达40年之久的粮食统销制度彻底取消，粮食价格随行就市。

   （2）“保量放价”政策出台。1993年10月中央农村工作会议决定，从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即政府向农民收购5000万吨合同定购粮的数量不变，但收购价格随行就市。但是，1993年底粮食价格出现大幅度上涨，1994年发生恶性通货膨胀，国家恢复并加强了对粮食购销、价格和市场等方面控制和干预。

   （3）建立粮食收购保护价制度和粮食风险基金。1993年2月，国家决定建立粮食收购保护价制度，按照补偿农业生产成本并有适当利润，有利于优化品种结构，以及考虑国家财政承受能力的原则确定，实施范围限于原国家定购和专项储备的粮食。同时，为了保证落实粮食收购保护价格制度，从1994粮食年度起，中央和各省（区、市）必须建立足够的粮食风险基金，在粮食市价低于保护价时，按保护价收购；在粮食市价上涨过多时，按较低价格出售，上述价差由风险基金补偿。

    第四阶段（1994—1997年）：回归粮食市场双轨制，实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格

    1993年底，市场粮价出现明显上涨，1994年粮食供需缺口扩大并引发粮价大幅度上涨，1993年、1994年全国粮食收购价格分别比上年上涨16.7%、46.6%，使得粮食政策的市场化改革进程受阻，原计划于1994年实行的“保量放价”政策并没有得到落实。为了顺利推进粮食改革、保证城市粮食供给和保持社会稳定，国家要求继续坚持政府定购并适当增加收购数量，除了定购5000万吨粮食落实到户外，还下达了4000万吨议购计划并落实到县级政府。同时，强调必须加强国家对粮食市场的宏观调控，国有粮食部门必须掌握市场粮源70%-80%，粮食从收购到批发恢复由国有粮食部门统一经营，粮食销售价格实行最高限价，这实际上又恢复了粮食价格的双轨运行。

    1994年4月，为了保证粮食收购资金及时足额到位，不给农民“打白条”，组建了中国农业发展银行，对粮食收购资金实行封闭式管理；5月，国家要求在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开；1994年6月、1996年新粮上市时，国家两次较大幅度提高小麦、稻谷、玉米、大豆等粮食定购价格，分别比上年提高40%、22.4%。1995年2月，实行“米袋子”省长负责制，确保市场供应和粮食价格稳定。

    此外，受粮食收购保护价低于市场均衡价、地方政府处于财政负担考虑实施保护价收购积极性较低、相关配套措施不健全等因素影响，1996年以前粮食收购保护价政策并未得到真正实施。

    第五阶段（1998至今）：粮食购销市场化改革

    长期以来，尽管粮食流通体制改革经历了一系列市场化改革措施，但行政化取向仍占主导地位，市场机制在资源配置中的基础性作用还未形成，仍处于一种辅助、补充的地位。从1996年秋粮上市起市场粮价出现下降，1997年粮食供过于求的矛盾更加突出，农民种粮积极性严重受挫；国有粮食企业亏损严重，在农业发展银行的亏损挂账达1500亿元；国家财政负担日益沉重，中央财政仅1997年用于粮食方面直接支出达292亿元，一些粮食主产省区如黑龙江、吉林、内蒙古等地方财政困境尤其突出。此外，中央和地方粮食宏观调控职责不明晰，地方政府出于自身利益考虑，其措施往往与中央调控目标背道而驰。为此，1998年我国开始实行粮食购销市场化改革，粮食流通体制改革进入粮食购销市场化改革阶段，改革措施主要包括：

    （1）“三项政策，一项改革”阶段（1998-2000年）

    1998年5月，国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，明确要求粮食流通体制改革必须坚持“四分开，一完善”的原则，即政企分开，中央与地方责任分开，储备与经营分开，新老财务挂账分开，完善粮食价格机制。1998年6月，国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议，强调深化粮食流通体制改革的重点是实行“三项政策，一项改革”，即国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。为了保证这次粮食流通体制改革的成功，国家在有关立法方面也做了大量工作，如国务院分别于1998年6月、8月发布《粮食收购条例》、《粮食购销违法行为处罚办法》等。2000年，决定组建中国储备粮管理总公司，对中央储备粮实行垂直管理，增强政府对粮食市场宏观调控能力。

    （2）“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”阶段（2000—2004年）

    从2000年新粮上市起，北方春小麦、南方早籼稻、江南小麦、长江流域及其以南地区的玉米退出保护价收购范围，并采取措施拓宽上述粮食品种收购渠道，对于未退出保护价收购范围的地区要进一步加强市场管理工作。2001年，浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津等8个粮食销区省（市）以及部分产销平衡区放开粮食收购市场，一些主产区也放开了部分粮食品种的收购，如湖北省2000年除了中晚籼稻外，其它粮食品种都退出了保护价收购范围。

    （3）“放开收购市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控”阶段（2004年以来）

    2004年5月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确要求，从2004年全面放开粮食收购市场，实行“放开收购市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控”的政策，转换粮食价格形成机制，积极稳妥推进粮食流通体制改革，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

    此外，国家从2004年起对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策，逐步在全国范围内取消除烟叶以外的农业特产税、牧业税、农业税、屠宰税，还对种粮农民实行粮食直补、良种推广补贴、农机具购置补贴、农资增支综合直补等，2008年2-3月国家连续两次提高粮食最低收购价水平，有力地促进了粮食生产的发展。

    二、粮食流通体制改革取得的主要成效

    总体上看，1978年以来我国粮食流通体制改革取得了以下主要成效：

     1、彻底打破了传统计划经济时期高度集中的粮食价格管理体制，逐步建立和完善适应社会主义市场经济发展要求的新的粮食价格形成机制

     经过30年的改革，彻底取消了实行长达几十年之久的粮食统购统销制度，全面放开了粮食购销市场，在国家宏观调控下市场形成粮食价格的机制逐步形成。1978年以来，在农产品收购总额中，三种形式价格比重发生了明显变化，其中政府定价、政府指导价比重不断降低，市场调节价比重逐步提高，如表一所示：

表一：1978年以来三种价格形式比重变化情况
 
 政府定价 政府指导价 市场调节价   
1978 92.2 2.2 5.6   
1984 67.5 14.4 18.1   
1988 37.0 23.0 40.0   
1990 25.0 23.4 51.6   
1991 22.2 20.0 57.8   
1992 12.5 5.7 81.8   
1993 10.4 2.1 87.5   
1994 16.6 4.1 79.3   
1995 17.0 4.4 78.6   
1996 16.9 4.1 79.0   
1997 16.1 3.4 80.5   
1998 9.1 7.1 83.8   
1999 6.7 2.9 90.4   
2000 4.7 2.8 92.5   
2001 2.7 3.4 93.9   
2002 2.6 2.9 94.5   
2003 1.9 1.6 96.5   
2004 1.0 1.2 97.8   
2005 1.2 1.1 97.7   
2006 1.2 1.7 97.1 

数据来源：成致平著．价格改革三十年（1977-2006）[M]．北京：中国市场出版社，2006年9月，第163页。2006年数据为有关部门提供。

     2、初步建立了比较健全完善的粮食市场体系、调控体系

    经过30年的发展，我国初步形成了粮食收购市场、批发市场、零售市场、期货市场等多层次市场体系，国有、股份制、民营、个体等不同所有制性质市场主体从事粮食生产经营活动，灵活采用协商交易、竞价交易、网上交易等多种交易方式，在配置粮食资源、提高流通效率、调节粮食供求、保证市场供应、保护种粮农民利益等方面发挥了积极作用。

    粮食市场调控体系不断健全，逐步建立和完善了国家粮食储备制度、粮食风险基金、最低粮食收购价制度、粮食进出口体系等，以及出台了《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》、《期货交易管理条例》等法律法规，实现了粮食市场调控方式由计划调控向市场调控转变，调控手段由传统单一的行政手段向市场经济条件下的经济手段、法律手段以及辅以必要的行政手段转变，在国家宏观调控下市场机制配置粮食资源的作用不断增强。

    3、极大地调动了农民种粮积极性，促进了粮食产量和农民收入增加

    1978年以来，总体上看，我国粮食产量呈现波动性增长趋势，个别年份受自然灾害、耕地面积下降等因素造成粮食减产外，多数年份粮食实现增产，2007年全国粮食产量达50148万吨，比1978年增长64.5%（如图一所示）；与此同时，农民收入也实现了持续快速增长，2007年全国农村居民家庭人均纯收入达4140.4元，比1978年增长了约30倍（如图二所示），扣除价格因素影响，1979-2007年实际年均增长7.1%。改革开放30年来，影响粮食产量、农民收入的因素很多，除了实行家庭联产承包责任制等因素以外，粮食流通体制改革也是一个十分重要的原因，如多次提高粮食收购价格、先后实施保护价收购、最低收购价政策等，极大地调动了农民种粮积极性，促进了粮食产量和农民收入增加。
  
    4、国有粮食企业“三老”历史包袱明显减轻

    1998年以来，为了进一步深化粮食流通体制改革，我国开始加快推进国有粮食企业改革，实现政企分开，妥善解决“三老”历史遗留问题。数据显示，2007年全国国有粮食企业、国有粮食购销企业数量分别为21439个、14778个，分别比1998年减少59.7%、51.4%，职工人数分别为77.4万、54.7万，分别比1998年减少76.6%、71.9%；全国国有粮食购销企业统算实现盈利1.67亿元，实现1961年以来首次盈利，其中北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川、云南、新疆等17个省（区、市）实现盈利，其它省（区、市）实现了不同程度的减亏。当然，国有粮食购销企业经营仍然存在一些困难和问题，如银行贷款利率多次上调，企业还本付息压力较大；一些国有粮食企业改革改制还没有完全到位，企业经营活力、市场竞争力需要进一步提高等。

    三、粮食流通体制改革的主要特点

    回顾1978年粮食流通体制改革历程，不难发现，它具有以下主要特点：

    1、粮食流通体制改革始终坚持市场化改革取向

    在对“传统计划经济——有计划的社会主义商品经济——建立和完善社会主义市场经济”改革路线探索过程中，国家逐步改革粮食统购统销制度，实行粮食收购和价格“双轨制”、积极推进国有粮食企业市场化改革，稳妥有序放开粮食购销市场，以及探索运用粮食专项储备、粮食风险基金等经济手段和加强粮食生产、流通立法等法律手段来调控粮食市场，使供求机制、竞争机制、价格机制等市场机制充分发挥在粮食资源配置中的作用。

    2、粮食流通体制改革是一种渐进式改革

    粮食流通体制改革，是认识与实践相互促进、逐渐深化、不断突破的过程。“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急。……更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”粮食流通体制改革是一项极其复杂的系统工程，涉及到粮食购销市场、粮食品种、粮食价格、粮食产销区等多方面，每一项改革措施的出台都体现了积极稳妥、渐次推进、不断摸索和总结经验的特点。例如，1985年以来按照先统购后统销的顺序逐步改革直至最后取消粮食统购统销制度，2000年以来分地区、分品种逐步退出粮食保护价，2004年以来逐步扩大纳入最低收购价政策的地区范围、粮食品种，按先主销区后主产区的顺序逐步放开粮食购销市场，对种粮农民直接补贴先试点后逐步推广，等等。

    3、粮食价格改革是粮食流通体制改革的核心

    价格是国民经济的综合反映，是调节经济利益最直接、最有效的杠杆。早在改革开放初期，邓小平同志一再强调指出：“理顺物价，改革才能加快步伐”，“价格没有理顺，就谈不上经济改革的真正成功。”1992年党的十四大报告也明确提出，“价格改革是市场发育和经济体制改革的关键”。粮食流通涉及到收购、储备、加工、销售等多个环节，粮食购销价格是连接各个环节的纽带。因而，粮食价格改革就成为了粮食流通体制改革的核心问题。理顺粮食价格体系，使之充分反映粮食种植成本和市场供求关系，以及保护粮食主产区和种粮农民利益。1978年粮食流通体制改革以来，国家先后出台了一系列粮食价格改革措施，以保护种粮农民利益，调动农民种粮积极性，如先后几次大幅度提高粮食收购价格、粮食收购价格“双轨制”、按保护价敞开收购农民余粮、对短缺重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价政策等。

    4、国有粮食企业改革是粮食流通体制改革的重要环节

    30年粮改实践告诉我们，粮食市场没有主渠道不稳，没有多渠道不活。在市场经济条件下，实现粮食市场主体、粮食购销渠道多元化，有利于进一步搞活粮食流通，促进市场主体公平竞争。但从我国的国情、粮情出发，在放开粮食购销市场和价格后，还要继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用。与其它粮食市场主体相比，国有粮食企业仓容大、网点多、设施先进、信誉较好，在粮食收购、掌握粮源、保障市场供应、服务于国家粮食宏观调控等方面能够主渠道作用，但由于国有粮食企业“老人、老粮、老账”历史包袱沉重，粮食流通主渠道作用的发挥受到严重影响。因而，积极稳妥推进国有粮食企业改革，面向市场，转换机制，妥善解决“三老”历史包袱，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，实现从“计划经济下粮食流通主渠道”向“市场经济下粮食流通主渠道”的真正转变。

    四、对几种类型粮食流通体制的比较及评价

    1978年以来，我国粮食流通体制改革大致经历了粮食统购统销、粮食收购“双轨制”、粮食购销市场化三种类型，对各个历史阶段改革情况应该历史地、辨证地、客观地、发展地对待，既不能一概而论，全面肯定或否定，也不能以偏概全，简单论之。

    粮食统购统销体制实行长达32年之久，不容否认，具有一定的历史合理性，它适应了当时“一化三改”的形势，以工农产品价格“剪刀差”的形式为国家工业化提供了大量的资金积累，同时也适应了当时粮食短缺的形势，保证城镇居民口粮供应，保证了物价相对稳定，促进了社会稳定团结。但这种政策执行所付出的代价也是巨大的，既严重挫伤了农民种粮积极性，使粮食生产长期处于停滞不前的状态，又造成较长时间内粮食购销价格倒挂，政府在粮食流通方面的财政负担开始出现并呈加重趋势。

    粮食收购“双轨制”政策设计，打破了僵化的统购统销体制，开始将市场机制引入粮食供求调节，是我国粮食流通体制从计划经济向市场经济转变的一种过渡性制度安排。此间，针对粮食流通市场调节中出现的新情况、新问题，政府开始对市场经济条件下如何保护种粮农民利益、稳定粮食生产、加强粮食市场调控、保障国家粮食安全等问题进行了初步探索，两次大幅度提高粮食收购价格，逐步建立专项粮食储备制度、粮食风险基金制度、粮食保护价收购政策等，以及积极培育粮食批发市场，进一步搞活粮食流通，为后来进一步深化粮食流通体制市场化改革奠定了基础。

    粮食购销市场化改革，实现了粮食购销市场化和市场主体多元化，完善了粮食价格形成机制，改进了对种粮农民补贴形式，国有粮食企业改革继续深化，粮食宏观调控体系不断健全。与此同时，农村税费改革逐步展开，特别是2003年以后逐步取消农业税，种粮农民负担减轻，粮食产量逐年增加，几次市场粮价波动很快平息，也有利于粮食流通体制改革顺利推进。但是，随着市场化、工业化、城镇化、国际化步伐加快，粮食流通体制改革仍然面临着许多新情况、新问题，如资源环境对粮食生产的约束性增强，粮食持续稳定增产的基础还很不牢固；城乡居民消费结构发生变化，尤其是大量农村剩余劳动力外出务工，许多粮食生产者逐步转变为粮食消费者，粮食流通压力不断加大；粮食区域性、品种性供求矛盾较为突出，传统的“南粮北调”已被“北粮南运”取代，并呈现“中粮西进”的趋势，粮食产销衔接机制还很不完善，以及粮食的能源属性、金融属性日益凸显，国内外粮食市场相关性逐渐增强，都可能对粮价波动产生较大的影响，影响粮食流通体制改革顺利进行。

    五、几点启示

    回顾1978年粮食流通体制改革历程，以及对几种不同类型的粮食流通体制进行比较，我们从中得到以下几点启示：

    1、积极稳妥推进粮食流通体制改革，必须始终把握住改革的出发点、落脚点

    粮食过去是、现在是、将来仍然是一种具有战略性的特殊商品。“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。因此，第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身”，“食物的生产是直接生产者的生存和一切生产的首要条件”，人类只有首先获得食物和其他生活必需品，才能谋求生存和繁衍后代，人类社会也才能得以延续和发展。因而，粮食作为一种战略物资、特殊商品，关系国计民生和经济安全。

    粮食流通体制改革的出发点是保护粮食主产区和种粮农民利益，落脚点是确保国家粮食安全。当前，如何促进粮食持续增产和农民稳定增收，既是确保国家粮食安全的关键所在，也是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。实践证明，什么时候粮食政策和体制符合农民愿望和保护农民利益，农民种粮积极性就高，粮食产量就稳步增长，国家粮食安全才有保障；什么时候粮食政策和体制背离农民愿望和伤害农民利益，农民种粮积极性就受挫，粮食产量就会出现下滑，市场粮价出现大幅波动，对粮食流通体制改革产生不利影响。因而，积极稳妥推进粮食流通体制改革，必须始终把握住改革的出发点、落脚点，继续坚持“工业反哺农业，城市支援农村”、“多予、少取、放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农强农政策，进一步调动地方政府重农抓粮和农民务农种粮积极性，确保国家粮食安全。

    2、正确处理粮食生产、流通和消费的关系

    马克思主义认为，社会生产和再生产过程是由生产、分配、交换和消费四个环节有机组成的，其中生产是起点，消费是终点，分配和交换是中间环节。粮食生产、流通和消费三者密切相关，其中粮食流通处于粮食生产、消费的中介地位，是连接粮食生产者和消费者的桥梁，它既受到粮食生产和消费的制约，反过来也会影响粮食生产和消费。因而，在设计粮食流通体制改革政策时，要把粮食流通放在整个社会生产和再生产活动中去认识，不仅仅要考虑粮食流通自身的问题，还应从粮食生产、消费角度去认识粮食流通，特别是当前要深入分析和把握工业化、城镇化、市场化、国际化对粮食生产、流通和消费的影响，完善粮食产销区之间的利益协调机制，从总体上使三者实现有机统一。

    3、粮食供求基本平衡，市场粮价基本稳定，是顺利推进粮食流通体制改革的重要条件

    在现代市场经济社会中，市场机制在资源优化配置中发挥基础性作用，主要是通过反映价值规律、供求规律、竞争规律的价格来实现的。价格是调节利益关系最主要、最有效的杠杆和工具，从本质上讲价格变动是不同主体之间利益重新调整和分配的过程，涉及到生产者、经营者、消费者等诸多利益主体。简言之，合理的价格是保证国民经济活而不乱的重要条件，而粮食供求形势是决定粮食价格平稳与否的基本前提，粮食流通体制改革也只有在粮食供求基本平衡、粮价平稳有序运行中才可能很好地展开。

    1978年以来，我国粮食流通体制改革多次出现反复，主要原因是随着粮改的推行，粮食产量波动导致粮食供求形势发生变化，市场粮价较大幅度波动（如图三所示），更深层次的原因是，粮食宏观调控手段不完备，粮食市场体系还很不完善，尤其是粮食市场主体发育滞后，粮食价格形成机制不健全，以及粮食产销区之间利益关系难以协调，地方保护主义比较严重，导致市场机制在粮食资源配置中的作用无法充分发挥，对粮食生产、经营、消费的调节功能较为滞后，市场粮价出现大起大落也就难以避免，进而使粮食流通体制改革出现反复。例如，1985年粮改后，粮食产量连续4年徘徊，市场供需矛盾加剧，市场价格逐年攀升，导致粮食合同收购向国家收购回归，粮食市场“双轨制”没有达到预期效果；1993年粮改后，粮食价格出现大幅度上涨，使得原计划于1994年实行的“保量放价”政策没有得到落实等。因而，在粮食流通体制改革中，要正确认识和把握粮食供求形势的变化，实施适时适度宏观调控，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，维护粮食价格基本稳定，确保改革顺利推进。(注：2001年停止编制粮食收购价格指数，用谷物生产价格指数代替粮食收购价格指数。)

    4、正确处理政府与市场之间的关系

    市场经济条件下，政府和市场是资源配置的两种方式或手段，二者相辅相成，互相促进。粮食流通体制改革必须坚持市场化取向，在政府宏观调控下充分发挥市场机制配置粮食资源的作用，市场能够解决的问题尽量让市场力量解决，以减少不必要的行政干预，提高粮食市场流通效率。政府应当根据不断变化的粮食市场形势，注重运用经济手段、法律手段和必要的行政手段加强和改善粮食市场调控，包括合理划分中央与地方之间的粮食事权，健全粮食储备体系、市场体系和粮食风险基金运作，稳步发展粮食进出口贸易，加强粮食生产、流通方面法律法规建设，依法加强对全社会粮食流通的监督管理，维护正常的粮食流通秩序；进一步规范政府与国有粮食企业之间的关系，妥善解决“三老”历史遗留问题，着力转换企业经营机制，使企业成为真正的市场主体，并逐步培育若干个集生产、加工、销售一体的、跨地区、跨所有制的大中型粮食企业集团，不断增强粮食市场调控能力。

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