摘要：中国服务业的发展随着国家产业政策的变迁，先后经历了认识期、转变期、加速期和完善期的历程，呈现出政策的阶段性特征。服务业不论在产值还是就业等方面对国民经济贡献显著。然而，服务业仍表现为总体发展水平不高、结构不合理、区域发展不平衡、竞争力不强的态势。服务业发展滞后的原因，主要在于服务行业，特别是新兴现代服务业仍存在门槛高、管制多、垄断经营现象严重；对外开放、市场化、专业化程度低，以及规模小、效率差等问题。此外，片面强调优先发展工业，忽视对服务业基础设施的投入，投资结构不合理，也制约了服务业的发展。体制的改革与创新在服务业领域是必须持续关注的问题。应在现有政策基础上，通过细化服务业发展政策，协调产业发展关系，推动产业结构调整和优化升级。
　　关键词：服务业；政策变迁；政策效应
　　
　　一、引言
　　
　　产业政策作为国家进行宏观调控、优化产业结构的重要手段，在宏观经济政策体系中居于核心地位，起着导向作用。我国于20世纪80年代中期开始产业政策的研究与实施，1989年3月和1994年6月分别颁布了《国务院关于当前产业政策要点的决定》和《90年代国家产业政策纲要》，但是这两个文件却较少涉及服务业。目前国内对服务业政策的专门研究甚少。服务产业发展的论著中较多定位于服务业分支部门行业的具体政策上。因此，本文从产业政策变迁的角度分析改革开放以来我国服务业的发展状况，力求对服务产业政策的研究、完善产业政策体系尽一份力。
　　
　　二、中国服务业政策变迁的回顾
　　
　　改革开放以来，中国对服务业的认识经历了不同的时期，相关的产业政策也呈现出阶段性特征。
　　
　　1.服务业初步认识期(1978—1984年)
　　我国的产业政策实践经历了计划经济体制和由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转换两个时期。在改革开放之初，1981年中国报刊首次宣传要发展第三产业。这是中国第一次撩开了第三产业的神秘面纱。
　　
　　2.服务业认识的深入期(1985—1991年)
　　1985年4月5日以国务院办公厅转发国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》为标志，肯定了第三产业在国民经济中的地位，明确了大力发展第三产业的方针，尽管缺乏第三产业的总体发展目标，但散见在有关改革措施当中的内容起着类似产业政策的作用。1985年起国家统计局开始使用GNP为统计指标，并发布了第三产业统计数据，正式使用“第三产业”一词，对学界在服务业理论研究方面有很大推动。
　　
　　3.服务业发展认识的转变期(1992—2000年)
　　1992年6月16日中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》是中国第三产业发展史上重要的里程碑。第三产业经济学理论体系为国家决策层面所关注和采纳，并为产业政策的制定提供了坚实的理论基础。《决定》明确提出了第三产业结构调整的目标：第三产业增加值和就业比重在20世纪末达到或接近发展中国家的平均水平，支持传统第三产业和新兴第三产业共同发展。党的十四大又确立了中国实行市场经济体制改革的道路，为服务业领域的市场化改革奠定了重要的基础。
　　
　　4.服务业发展认识的加速期(2001—2005年)
　　2001年12月3日出台的《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，是继1992年《决定》后，中国政府第二次发布加快服务业发展的政策文件。这一时期在第三产业的指导政策上，出现了几个明显的变化：一是名称上以“服务业”替代了“第三产业”；人世后，为与国际接轨，除在国民经济统计中仍沿用“第三产业”的提法外，其余官方文件中都改为“服务业”。二是“十五”计划建议中，提出“要发展现代服务业，改组和改造传统服务业”；2002年11月，党的十六大报告中明确提出，“加快发展现代服务业，提高第三产业在国民经济中的比重”，从而使现代服务业成为我国产业发展政策中的一个正式提法。服务业行业结构优化被提到重要位置。三是以具体、明确的定量指标确定了服务业的发展方向和服务业对就业的拉动效应，即提出“十五”期间服务业发展的目标是：服务业增加值年均增长速度适当快于国民经济的增长速度，争取达到7.5％左右，占国内生产总值的比重由2000年的33.2％提高到2005年的36％；服务业从业人员年均增长4％以上，占全社会从业人员的比重由2000年的27.5％提高到2005年的33％。四是提出放宽服务业市场准入，积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，与国有经济实行同等待遇；加快铁路、民航、通信、公路事业等行业管理体制的改革，放宽外贸、教育、文化、中介服务等行业市场准入的资质条件。五是根据我国经济发展需要及加入世贸组织的承诺，有步骤地进一步开放银行、保险、证券、电信、医疗、国际货运代理等领域；鼓励有条件的企业实行“走出去”战略，发展服务业的跨国公司。
　　
　　5.第三产业发展认识的完善期(2006年以后)
　　针对我国服务业所占比重偏低、贡献率不高的现状，2007年3月国务院下发了《关于加快发展服务业的若干意见》。《意见》突出了以下方面：第一，提出加强规划和产业政策引导是加快发展服务业的重中之重，要求各地区要根据国家服务业发展主要目标，制订并细化本地区服务业发展指导目录，突出本地特色。第二，提出加大投入和政策扶持力度，服务业将获得与工业同等待遇；进一步扩大对民间资本的开放。第三，指出加快发展服务业要提高服务领域对外开放水平，稳步推进服务领域对外开放并且积极支持服务企业“走出去”，鼓励服务领域技术创新。第四，提出尽快完善服务业统计调查制度、统计调查方法和指标体系。这是15年来政府第三次发布加快服务业发展的政策文件。“十一五”时期服务业发展的主要目标包括：到2010年，服务业增加值占国内生产总值的比重比2005年提高3个百分点，服务业从业人员占全社会从业人员的比重比2005年提高4个百分点，服务贸易总额达到4 000亿美元；有条件的大中城市要形成以服务经济为主的产业结构，服务业增加值增长速度超过国内生产总值和第二产业增长速度。到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主转变，其增加值占国内生产总值的比重超过50％。2008年3月国务院办公厅又发布了《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，以落实2007年《意见》提出的政策。可以预见，国家加快发展服务业将为一些行业带来巨大的发展空间和难得的发展机遇。
　　
　　三、改革开放以来中国服务业发展的政策效应与特征
　　
　　我国产业的发展走过了不平凡的道路，建国以来服务业的发展程度远远落后于其他产业，改革开放后服务业获得了快速的发展。对服务业发展轨迹的描述成为我国产业结构变迁的一个侧影。
　　
　　1.服务业获得较快发展，但总体发展水平相对滞后
　　改革开放以来，我国服务业快速发展，在国民经济中的比重逐年上升，对经济增长的贡献率也在提高(见图1和图2)。特别是“六五”、“七五”期间，年均增长速度分别达到15.2％和9.4％，比GDP分别高4.5和1.5个百分点。“八五”期间，年均增长虽比GDP低了1.5个百分点，但仍达到了10.8％。2007年我国服务业增加值达到10万亿元，按可比价格计算，1979—2007年间，服务业年均递增10.8％，明显快于同期GDP增长速度。服务业在国民经济中的比重由1978年的23.9％上升到2007年的40.1％，上升了16.2个百分点；1985年我国服务业在GDP中的比重首次超过第一产业，产业结构由改革开放之初的“二、一、三”转变为“二、三、一”。 

 
　　1990年以来服务业对全国经济增长的贡献率也由1990年的17.1％上升到2007年的42.3％，其中2001年曾创下历史新高达48.2％；“十五”期间，服务业固定资产投资占全部固定资产投资的比例接近60％。使长期主要依靠第二产业带动经济增长的局面逐步改变，服务业逐渐与工业一道成为国民经济的主要推动力量。
　　分时期看：1978—1984年间，服务业占GDP的比重经历了先下降再上升的趋势，从1978年的23.9％上升到1984年的24.8％，仅提高了O.9个百分点，这种变化与前述有关服务业发展政策直接相关。
　　1984—1992年间服务业占GDP比重提高了10个百分点，是最为迅速的时期，这是我国经济体制改革和变迁的结果，是对产业发展上重建设轻生活、重工农业轻服务业的传统经济增长模式的校正和补偿。
　　1993—2001年间服务业占GDP比重提高了6个百分点，应该说，20世纪90年代以来，服务业的发展总体是一种“常态”，是服务业市场化、社会化发展的一种正常释放，它包含了我国大规模工业化的进程以及人均收入水平状况和人口流动性差的结果，是一种综合发展的反映。2001年以后，服务业占GDP比重在40％左右，“十五”期间，服务业年均增长率9.9％，高于同期GDP增长率，增加值占GDP比重2005年实际达40.3％，已超过“十五”确定的目标。
　　然而，图1也显示出30年来我国服务业发展的特点：增加值比重的上升呈现前快后缓，近年来，服务业增加值比重趋于稳定在40％左右。值得注意的是，自2003年起，我国服务业增长速度又开始滞后于GDP的增速，占GDP的比重逐年回落，其贡献率也落后于第二产业。从发达国家和发展中国家服务业演进规律来看，这种变化并不符合工业化的一般规律。截至2007年，我国服务业占GDP比重，仍然低于世界平均水平28个百分点，低于下中等收入国家平均水平4个百分点。以上分析表明，我国服务业发展相对滞后的局面还将继续存在，要实现从“工业经济型”社会向“服务经济型”社会的转变依然任重而道远。
　　
　　2.服务业对就业贡献较大，但就业潜力尚未充分发挥
　　我国服务业从业人员由1978年的4 890万人，增加到2007年的2.49亿人，净增加2亿人，占全部非农产业新增就业人数的59.3％。从业人员占全社会就业人员比重由1978年的12.2％上升到2007年的32.4％，提高了20.2个百分点。由图3可看出，我国第一产业仍然蓄集了大量劳动力，但就业比重一直呈下降趋势；1994年以来，服务业就业人数就开始超过第二产业，就业比重自1978年以来一直呈上升趋势。很多研究(如江小涓，2004；张车伟，2008；等)表明：第二产业和服务业的就业增长弹性在前20多年中总体趋于下降，但在1990年以后，服务业的就业增长弹性已经远远超过第二产业，在各个时间段都比第二产业高。服务业的发展不仅吸纳了新增社会劳动力，同时还承接了第一产业、第二产业转移的劳动力，成为扩大就业的主渠道。可见，服务业对就业的吸纳一直以来是我国解决就业的主要途径，而早期服务业政策出台的背景也与此密切关联。然而与产业增加值指标相比，就业结构的转换却滞后于产业结构的转换，2005年第三产业就业占比为31.4％，并未达到“十五”期间预定33％的目标。另据统计，2006年，我国服务业就业比重低于世界平均水平16个百分点，低于下中等收入国家平均水平21个百分点。可见，服务业对就业的拉动潜力还有待进一步挖掘。 

 　　3.服务业内部结构逐渐优化，但仍以传统服务业为主
　　改革开放以来，服务业本身不仅获得了较快发展，其内部结构也发生了相应变化(见表1)。 

 
　　综合来看，服务业增加值结构中，传统批发零售业和交通运输仓储业下降比例最大。1978—1991年间，交通运输和邮政业仅下降1.5个百分点，批发零售业下降2.8个百分点；20世纪90年代以来，两大行业占比下降相对迅速，而2000年以来以金融保险业、科学研究和综合技术服务业以及其他行业中代表现代服务业的邮电通讯业、社会服务业上升比例最大。这种变化比较符合规律，是“服务业行业结构优化”效应的一种体现，但还没有成为产业增长的主体，资金和技术密集型的金融保险、信息业、咨询业、科学研究服务等现代生产服务业，占服务业总增加值30％左右，而传统部门和一般产业仍是带动服务业增长的主要力量，占服务业的40％左右。这与发达国家服务业产业结构差距较大。我国传统服务业所占比重依然偏高，为生产和生活服务的金融、保险、咨询、技术服务等行业发育不足。尤其是生产性服务业比重低将直接制约工农业生产效益的提高，成为经济增长和产业升级的瓶颈。
　　
　　4.服务业发展不平衡
　　服务业区域发展不平衡主要表现在东西差距明显。东部地区既是我国经济总量最大的地区，也是我国服务业增加值总量最大的地区。20世纪90年代以来，长三角地区成为我国服务业增速最快的区域。2007年我国东部地区人均服务业增加值分别是中、西部的2.35倍和2.62倍；服务业增加值占本地区生产总值的比重，分别比中、西部高5.3和3.6个百分点；服务业就业人员占本地区全部就业人员的比重，分别比中、西部高5.7和1.3个百分点。从区域内部看，东部地区2007年北京和上海服务业水平明显高于其他地区，河北与其他地区的差距较为明显；中部地区，吉林的人均增加值高于其他地区，而江西的人均增加值最低；西部地区，内蒙和西藏的人均增加值高于其他地区，贵州的人均增加值最低。在直辖市中人均服务业增加值最高的北京市41 290元是重庆市的6.65倍。在各个省份中，东部浙江省的人均增加值最高15 111元，是西部贵州(增加值最低的省份)的4.95倍。可见，我国服务业发展从西到东、从低到高呈阶梯状态势，发展水平极不均衡。此外，服务业城乡之间的差距也极为突出。
　　
　　5.服务业国际竞争能力相对较弱
　　20世纪90年代以来，我国服务贸易额仅占世界服务贸易总额的2％左右，并一直处于逆差地位，与制造业领域的货物贸易顺差状况形成强烈反差。1995年后逆差还有不断扩大趋势。2007年我国服务贸易总额为2523.1亿美元，占世界服务贸易额约4％。其中，服务贸易出口额1 222亿美元，进口额为1 301.1亿美元，逆差为79.1亿美元。据世贸组织统计，2007年美国服务贸易出口额占世界服务贸易出口额的13.9％，是中国的3.7倍。如考虑到经济规模因素，中国服务贸易在世界的份额比新加坡、中国香港还低。同时，应该注意的是，中国服务贸易的结构构成中，比重最大的是旅游、运输服务、其他商业服务三项，占服务贸易总额的75％～80％，成为我国服务贸易的三大支柱产业。而在金融、保险、咨询、专利等现代服务行业中，我国则呈比较劣势，缺乏竞争力。
　　
　　四、中国服务业发展的政策效应简评及未来发展的政策取向
　　
　　1.中国服务业发展的政策效应简评
　　如从三次产业改革的顺序来看，服务业改革在整体上大大滞后于农业改革(农村联产承包责任制)和工业改革(城市国有工业企业改革)。考察经济性分权改革在服务业中全面展开是在1992年国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》之后。而在工业和服务业内部，价格改革先于市场结构改革，最后才触及产权重组，这是一条渐进性改革路径。中国服务业宏观发展政策的变迁不断证明发展服务业意义重大，政策制定上也越来越明确而呈现出精细化的特征。随着产业结构不断调整升级及国家新型工业化道路走向的确定，发展政策也呈现出多极化特征。从某种程度上说，服务业发展政策的变迁效应既是服务业发展取得成效的结果也是服务业发展滞后的原因。
　　服务业发展滞后的原因，主要在于服务行业仍存在门槛高、管制多、垄断经营现象严重、对外开放程度低、市场化程度低、专业化程度低，以及规模小、效率差、市场竞争力不强等问题。此外，片面强调优先发展工业，忽视对服务业基础设施的投入，投资结构不合理，也制约了服务业的发展。服务业总体上供给不足，结构不合理，服务水平低，竞争力不强，对国民经济发展的贡献率不高，加之民营资本、社会资本不能顺利进入这一领域，更使得这一行业的发展受到掣肘。因而，服务业的体制改革和创新仍是今后的政策导向。
　　
　　2.未来中国服务业发展的政策取向
　　产业政策的核心内容是政府对产业结构的调节和产业发展路径的选择。服务业的发展水平是现代社会经济发达程度的重要标志。加快发展服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，尽快使服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式、适应对外开放新形势的必由之路。应在现有政策基础上，从宏观层面到微观层面做好服务业的体制改革与创新，通过细化服务业发展政策，协调产业发展关系，推动产业结构调整和优化升级。
　　(1)加强服务业发展规划和产业政策引导，突出国家总体、长期战略的调节引导作用。要坚持区别对待、分类指导原则，抓紧完善、细化服务业发展指导目录，明确支持方向，突出发展重点，并制定相应配套政策措施。鼓励生产制造企业细化深化专业分工，改造业务流程，推进业务外包，推动服务业与农业、制造业有机融合，强调工业与农业、服务业的协同作用，全面提高服务业发展水平。
　　(2)大力调整服务业结构，积极推进传统服务业的转型和现代服务业的发展。未来的发展重点是优化结构、提高竞争力。大力发展作为商品生产中间投入和中间需求的生产服务业，积极发展新兴服务业，运用现代技术和现代经营方式，改组、改造商贸、餐饮、交通运输等传统服务业，推进旅游、文化、体育、社区服务等生活服务业的科技进步。积极发展信息、科技、中介等技术、知识密集型服务业，通过发展电子银行、电子商务、网络营销、远程教育等新型服务方式，不断推动产业结构优化升级。
　　(3)加大发挥现代服务业吸纳就业的作用。针对目前过度依赖传统服务业吸纳就业的现状，在挖掘传统服务业就业潜力的同时，大力发展生产性服务业，扶持技术含量高的现代服务业和新兴服务业，诸如发展就业容量大的物流、社区服务、信息服务等社会服务业。升级服务质量，提高服务业对就业的带动作用。
　　(4)深化服务业体制改革。要进一步深化电信、铁路、邮政、民航等服务行业改革，加快垄断行业改革的步伐，放宽市场准入，引入竞争机制，推进国有资产重组，实现投资主体多元化；对竞争性领域的国有服务企业实行股份制改造，建立现代企业制度；规范服务业竞争秩序，消除国内贸易壁垒。
　　(5)提高人才素质和服务业对外开放水平。继续推进服务领域对外开放，着力提高利用外资的质量和水平。按照加入世界贸易组织服务贸易领域开放的各项承诺，积极引进国外先进技术、人才和管理经验，鼓励外商投资服务业。
　　(6)加大政策和投入支持力度。从财税、信贷、土地和价格等方面完善促进服务业发展的政策体系；支持符合条件的企业进入境内外资本市场融资。
　　(7)优化产业布局，推动产业区域转移。服务业作为一个宽泛而繁杂的行业门类，其发展是一个政策联动的综合结果。它涉及到诸多方面，通过加强政策引导和调节，在促进国家产业结构升级的同时，促进区域间、城乡之间的协调发展。通过加大落后地区和农村地区政策扶持和公共服务设施的建设，增加服务性消费需求，创造新的经济增长点，增强服务业发展的内在动力，提升发展水平。
　　
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