国家旅游局副局长、全国假日办执行主任吴文学曾在10月中旬透露，国家旅游局将在景区开放和旅游规划方面出台管理办法，并就景区的最大承载量和旅游发展规划、实施、评估制定相关导则，这两个办法和导则将于下月出台。不过眼看11月已快过完，办法和导则仍未见动静。其实，景区最大承载量的问题，更是一场景区利益的博弈。当景区人潮散去，旅游迎来淡季之时，景区是否会对最大承载量等问题进行“冷思考”？在相关办法出台之前，不如再次就这一问题提出我们的质疑。

　　一问

　　谁来计算景区最大承载量

　　“当北京商报记者向一些景区工作人员询问其自己统计的最大承载量时却发现，他们说出的部分数据与政府公布的数据有不小的出入。”

　　虽然景区最大承载量目前由政府相关部门统一发布，但是景区自身也对最大承载量有自己的统计。据北京市旅游委公布数据显示，目前景区最大承载量最高的为奥林匹克公园中心区，最多容纳50万人，最佳容量为30万人。纵观北京市旅游委国庆节前期公布的79个景区，承载量在10万人以上的共有12个，基本上都是北京黄金周等旅游高峰期人流量最大的景区。

　　不过，当北京商报记者向一些景区工作人员询问其自己统计的最大承载量时却发现，他们说出的部分数据与政府公布的数据有不小的出入。如北海公园工作人员曾告诉记者，北海公园的最大承载量约为6万，最佳承载量为4万，但公布的数据却是北海公园的最大承载量为8万，最佳承载量为3万；天坛公园的工作人员告诉记者7万的最佳承载量也与公布的6万最佳承载量相差1万。这样的数据差距，不禁让人疑惑，景区最大承载量究竟是如何计算的？

　　资料显示，景区最大承载量即景区旅游容量，也称旅游承载力。是在一定时间条件下、一定旅游资源空间范围内的旅游活动能力，即满足游人最低游览要求，包括心理感应气氛以及达到保护资源的环境标准，是旅游资源的物质和空间规模所能容纳的游客活动量。在中国旅游研究院研究员战冬梅看来，目前自然类景区的容量核算主要有“经验量测”和“理论计算”两种方法。“经验量测”先根据景区接待设施能力或凭经验估计一个较保守的容量数值，然后在实际接待中结合每年（季）的景区监测结果对比来进行不断的调整，使其达到一个最佳数值。“理论计算”主要包括“面积法、线路法”等。“面积法”是根据景区总面积、开展旅游活动的面积和每个游客需占用的面积，计算出同一时间内景区所能接待游客的饱和量，这个方法适用于游客大面积利用景区或游客停留时间较长的景区；“线路法”是根据景区内供游客游览的游道长度和每位游客需占有的游道长度，计算出同一时间内景区所能接待游客的数量，游客以游道为主进行游览的景区适用线路法进行计算。

　　据了解，为保证计算出的数值更加全面、准确反映出景区容量，旅游规划机构通常在计算中加入很多其他指标。目前业内比较全面的测算方法，测算指标都包括旅游“心理容量、资源容量、生态容量、经济发展容量、地域社会容量”等，取这些容量中数值最小的作为旅游区核定的旅游容量。北京绿维创景规划设计院旅游目的地旅游产业规划设计中心主任范娟娟介绍，这些容量测算都有相应公式，但在实际操作过程中，却遇到缺乏容量指标问题，如“游客心理容量”，某类型的景区，游客能承受的单位心理容量是多少、最佳心理容量是多少难以进行标准统计。不同类型的景区，单位生态容量和资源容量等也同样如此，都缺乏详尽的标准。此外，“经济发展容量”和“社会容量”的单位标准更是难以把握。

　　在范娟娟看来，目前主要有两个标准涉及到旅游容量测算的问题。分别是《风景名胜区规划规范》和《自然保护区生态旅游规划技术规程》，这两个规范给出了风景名胜区和自然保护区的旅游容量测算规范，但这两个规范并不能囊括旅游区的所有用地或是资源类型。据了解，目前的景区最大承载量或者说旅游容量，都是根据现有的一些规范，借鉴国内外成熟景区的经验测算出来的，方法虽然越来越完善，但依然缺乏规划指导层面的完整标准和规范。为此，专家建议，在以最大承载量作为标准衡量景区之前，必须建立一套完整的测算规范和标准。

　　二问

　　谁来核准景区最大承载量

　　“以北京为例，不同景区的直属管理部门就各不相同。由于主管部门复杂不同，使得景区最大承载量的核准工作也变得复杂。”

　　按照《旅游法》规定，景区公布的最大承载量必须是由景区主管部门核定之后的数据，但究竟哪个部门才是景区的主管部门，景区管理处之上哪一级才算是景区的主管部门，也成为目前景区发展中的一大问题。

　　以北京景区为例，不同景区的直属管理部门就各不相同。如北京市内11家市属公园由北京市公园管理中心管理，公园管理中心直属于北京市园林绿化局；圆明园尽管是重要的历史遗迹，但属于海淀区政府管理；恭王府是重点文物保护单位，下属于文化部；北京奥林匹克公园的具体工作由奥林匹克公园管理委员会管理，管委会为北京市政府的派出机构，委托朝阳区政府管理；什刹海景区管委会属于西城区，但什刹海景区所包含的水域则属于园林绿化局。

　　以通常所说的风景名胜区为例，根据1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，其中第5条规定：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、 建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。”根据这项规定，各地都根据具体情况设立了景区管理机构。

　　目前我国风景名胜区管理机构的形式主要有风景区人民政府、风景区管理委员会和风景区管理代管制。这只是景区管理机构的类型，战冬梅认为，景区主管部门是景区的主要管理机关，在我国，景区的主管部门可大致总结为，风景名胜区的主管部门主要是住建部门，博物院、文物古迹场所等的主管部门主要是文物部门，森林公园性质的景区主管部门主要是林业部门，地质公园之类的则主要是国土部门，也有的景区直接由当地政府管理。

　　资料显示，景区主要可以分为自然类旅游景区、人文类旅游景区、主题公园类景区、社会类旅游景区四类，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术、学习等各类旅游景区。其中有公益性景区也有商业性景区，景区的性质也有私有、公有之分，景区的管理体制由于景区类型的不同更是呈现出多样的状态。

　　之所以形成这种现象，跟我国部门机构的设置以及部门职能划分有关，由于主管部门复杂不同，使得景区最大承载量的核准工作也变得复杂，为此，有人建议，要确定一个统一的最大承载量核准机构，甚至提出由旅游主管部门统一核准。对此，战冬梅表示，不同主管部门根据自身特点，采用不同方法核算承载量，旅游主管部门要处理的问题比较多面，包含旅游各个环节，更多地涉及到合作和协调问题，从目前来看，旅游主管部门还无法完成承载量的核准工作。

　　业内专家表示，负责核准工作的景区主管部门虽然比较复杂，但根本问题还是在最大承载量的计算和作为“红线”对景区行为进行监管这些方面，范娟娟一再指出，超过游客容量进行运营，会带来很多问题。首先是对资源环境的破坏造成景区的不可持续发展；其次会严重影响游客的旅游体验甚至会引发安全问题；另外，由于景区的旅游产品开发和设施配套都是根据游客量测算而来，超过游客容量的接待量也必然造成景区接待设施远不能满足游客需要。没有完整系统的计算和核准标准，有关景区最大承载量的规定只能沦为空谈。

　　三问

　　谁来公布景区最大承载量

　　“《旅游法》刚开始施行，在一些景区根本就不曾计算过最大承载量的情况下，要求所有景区都要公布经主管部门核准过的最大承载量似乎还不现实。”

　　按照《旅游法》规定，最大承载量应由景区公布。但北京商报记者通过调查发现，目前北京几乎所有景区的管理部门并没有进行最大承载量的公布，在景区的官方网站上也难以找到相关数据的显示和公告。

　　根据《旅游法》的官方解读，景区是最大承载量的责任主体，相关条文中也明确规定了最大承载量需要由景区公布。不过，目前景区的最大承载量并不是没有地方公布，只是目前只有在特定时间由相关旅游主管部门进行直接发布。

　　以“十一”黄金周为例，在放假前夕全国不少地方都公布了相关景区的最大承载量。北京商报记者了解发现，国庆黄金周前一天，北京市旅游委在其官网上公布了除故宫博物院外北京市4A级以上（含）共79家景区游客及停车场的最大承载量。除北京外，根据报道显示，国庆节期间拥堵问题严重的四川、江苏、浙江、广州等地景区最大承载量的数据公布，也是省市一级旅游主管部门进行的。

　　为何景区最大承载量几乎全部由政府相关部门发布？对于这个问题，北京商报记者向国家旅游局等旅游主管部门进行咨询，不过对方均以不方便为由拒绝了记者的采访。

　　随后记者在走访景区过程中了解到，《旅游法》实施前，景区的最大承载量并不需要公布，并且对于景区来说，最大承载量仅在景区规划过程中需要用到，是景区主管部门或景区开发公司做景区规划时需要计算的一个量。颐和园一位工作人员向记者表示，景区管理处主要负责景区的日常接待和管理工作，有关景区最大承载量问题通常由景区的上级主管部门负责。颐和园这个说法，也得到了天坛、北海等多家4A级以上景区的认可。记者还了解到，进行景区开发的公司主要负责景区的资源开发和推广，最大承载量只是资源开发的基础数据，作为项目规划的参考。

　　对此，范娟娟认为，《旅游法》刚开始施行，在一些景区根本就不曾计算过最大承载量的情况下，要求所有景区都要公布经主管部门核准过的最大承载量似乎还不现实。就现在来说，多数景区最大承载量数据基本来自景区规划时计算出的结果，这些数据也基本掌握在景区的上级主管部门手中。在她看来，景区最大承载量最后由旅游主管部门统一公布也跟《旅游法》的实施有关。

　　对于与《旅游法》规定不同的发布方式，不少景区工作人员表示，景区最大承载量的计算是由其上级主管部门负责的，景区相关的工作都由旅游主管部门监管和指导，因此，数据由旅游主管部门公布也是理所当然。战冬梅认为，旅游主管部门承担公布工作，比较符合部分旅游者的习惯，因为大多数旅游者还是不会直接查询景区主管部门的网站。

　　在业内看来，严格按照《旅游法》的字面意思理解，容易出现刻板教条的做法，旅游主管部门作为监督、引导地方旅游业发展的主管单位，在景区相关数据的掌握上具有一定的资源优势，并且统一公布也有利于旅游主管部门以此作为标准，对景区的工作进行监管。对此，中国旅游研究院行业分析师杨彦峰认为，《旅游法》提到的承载量控制方法还需要明确的执行细则，不管是公布单位的确定，还是最大承载量的计算方法，都还需进一步明确。

　　四问

　　谁来惩罚景区“超载”现象

　　“有关开放条件和接待量的违法行为都是由‘景区主管部门’依照规定处罚，不少人把这种方式解释为‘自己罚自己’，并以此解释为什么‘超载’屡现却不见惩罚。”

　　对于北京部分景区来说，人流量过大是常态，特别是黄金周旅游高峰期，频频出现接待量超过最大承载量的情况。在近期香山公园“赏红期”，北京商报记者了解到，在“赏红期”来临的首个周末，香山公园第一天就迎来了10.3万名游客，根据公布的数据，香山公园的最大承载量是8万，明显超过了其最大承载量，但香山公园是否应该受到惩罚？

　　《旅游法》中明确提出，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。并且在第一百零五条中规定，景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月。但从《旅游法》实施以来，超量接待时有发生，甚至还出现了九寨沟景区拥堵以及庐山景区桥坍塌等事件，依旧没有看到有关的处罚措施。

　　景区超过最大承载量的事件在近两个月也屡见不鲜。在刚刚过去的“十一”黄金周期间，出现了不少接待量超过景区最大承载量的情况，据相关部门统计数据显示，仅10月的第三天，市属11家公园的游客接待量就达74万人次，打破了历年来市属公园国庆黄金周期间单日客流量最高纪录，其中游客接待量前三位的是动物园13.5万人次、天坛公园12.9万人次、颐和园12.8万人次。人流爆棚不仅严重影响了游客的体验，不文明现象和人流过度集中也给景区资源和基础设施带来了严重的影响。

　　北京商报记者通过调查发现，《旅游法》中规定的景区违法行为，除了价格违法行为外，有关开放条件和接待量的违法行为都是由景区主管部门依照规定处罚，不少人把这种方式解释为“自己罚自己”，并以此解释为什么“超载”屡现却不见惩罚。对此，景区方面也颇有微词，一位景区管理人员向记者表示，到景区是游客的自由选择，景区方面不能决定，当前各景区基本都采用现场买票，游客到景区之后才知道来了多少人，因此景区也不能让游客远道而来又悻悻而返，只能尽最大能力疏导游客，提高游客游玩质量。天坛公园的工作人员告诉北京商报记者，景区人流量过大的不仅是北京，在很多地区都已是黄金周期间的常态，人流集中有多方面的原因，但根源在于人口基数大且休假制度不科学，所以责任并不都在景区。

　　对于此问题，范娟娟认为应从最大承载量的科学性和计算标准方面入手。她表示，如果采用了不恰当的计算方法，最后得出的是一个远远超出实际的大数值。在游客已经明显感觉超过心理容量时却仍然在最大承载量范围内。因此她建议，一方面要完善最大承载量的核算机制和标准，另一方面还需要设立一个第三方的监管机构。

　　此外，在业内人士看来，把景区作为控制人流量的责任主体，按目前景区的经营状态显然还不现实。且不说景区在门票预约机制上还达不到控制人流的要求，通常情况下景区也不会主动大规模地限制人流。范娟娟表示，目前我国的景区还无法脱离门票经济，门票收入依然是景区的主要收入来源之一。有专家表示，黄金周期间的旅游收入占全年旅游收入的10%左右，景区在很多时候也希望借助黄金周获取更多的收入。据统计数据显示，按照分类统计，除39个重点旅游城市外，其他旅游城市和景区实现旅游收入1324亿元，其中门票收入16.6亿元。2012年纳入全国假日旅游统计预报体系的119个旅游景区（点），“十一”黄金周期间共接待2433万人次，门票收入12.5亿元。