内容提要：流通产业作为竞争性产业，讨论其公益性及公益性产品具有一定的挑战性。当前流通产业公益性产品供给面临的三个主要问题是：公益性流通基础设施政府提供不足、公益性产品供给管理机制不到位和部分公益性产品供需脱节。为提高流通公益性产品供给效率和质量，本文提出政策思路包括：将竞争机制引入流通公益领域、注重法律和法规的制定与完善、政府进行授权式管理、借鉴和采用民营部门管理手段等。在此基础上，提出流通产业公益性产品主要供给方式：一是政府直接供应；二是政府与民营部门联合供应。

    关 键 词：流通产业/公益性产品/供给机制　　

　　流通是连接生产和消费的中间环节，其核心功能是承接商品从生产者领域到消费者领域的价值转化和价值实现，具体内容包含商品所有权的转移和商品实体在物理空间上的转移，所对应的产业分别为批发业、零售业和物流业。从产业经济学角度看，流通业属于竞争性产业。它在运行过程中，大量市场活动及其结果具有“正外部性”，具有一定的公益功能，主要表现在一些基本生活用品满足社会需求方面，例如农产品批发市场、物流基础设施等，还有一些具有公益性质的流通设施，例如公共信息平台等，这些产品或者由于具有民生属性不宜由私人投资、或者由于投资过大、投资回收期长等原因，社会资本投资意愿低，因此需要由政府统一规划和引导投资。既要发挥政府主导作用，适度干预，注重公平，实现社会公众利益最大化，又要避免“越位”，充分发挥市场机制作用，尽量减少政府干预带来的低效率等问题。

　　一、流通产业公益性产品内容

　　讨论流通产业公益性问题，其实质是政府对流通领域公共产品和服务的投入力度及管理方式问题。这与流通领域内公共服务供给诉求和转型与中国政府职能转变紧密相关。一方面，经过改革开放三十多年来的发展建设，国家经济实力和综合国力显著提高，公共产品和服务供给能力日益增强，政府开始有实力和能力对流通产业过度市场化部分进行校正，对公益性内容进行合理介入，注重发挥其在百姓生活方面的民生作用。与此同时，随着政府职能转变加快，服务功能日渐强化，如何提供更好更多的公共产品和服务成为政府的工作重点及主要职能，这些转变为进一步推进流通产业公益性建设提供了良好的基础条件。

　　对此，已有学者作了相关研究。例如，姚立等强调，政府应加强对流通基础建设的投资和建设，基础设施建设是政府的职责和服务内容所在[1]。赵荣和钟永玲认为，流通公益性建设的主要内容包括信息服务、公益性基础设施建设，以及农产品质量监管包括农产品质量分级分类包装标准体系、质量检测体系、产品认证体系和质量监督制度等[2]。宋则和王水平指出，我国流通领域公共产品主要包括流通业安全评价预警体系，农产品批发市场，农产品安全可追溯体系建设，废旧消费品回收，城市基层社区商业服务业项目等[3]。马龙龙认为，流通公益性核心建设内容包括农副产品批发市场的投资，冷链仓储、物流系统的投资，农副产品市场信息系统的投资等[4]。

　　确定流通产业的公益性产品内容应遵循以下原则：第一，具有显著的公共产品属性，其受益对象存在以下几种可能：范围较大且具有不确定性（非排他性），本身可以认为具有“公众利益”属性的；受益对象本身能够确定，但属于弱势群体，无力承担成本投入的；需要在其他方面引导受益对象的行为，不加以补偿无法达到目的的。第二，需要以强制性方式推行以达到全局性目的，即经济学意义上具有规模经济、范围经济的内容，也包括维持整个流通产业正常运行所必要的制度基础。第三，市场主体自发行为难以达成，一般是协调成本过高，需要第三方力量加以组织。

　　基于上述原则，从流通产业的具体内容上讲，具有公益性的产品主要包括以下方面：①满足基本生活需要的流通产业公益性产品，主要包括社区商贸和社区服务业等。②保障国家安全需要的流通产业公益性产品，主要是指粮食、原油等重要战略物资储备以及应急物流体系。③支撑产销活动开展的流通产业公益性产品，主要是指能够提高流通效率、节约社会成本的硬件设施和软件平台，包括道路、仓库等物流设施，农产品批发市场，各类追溯体系，信息平台等；新型流通技术的开发与应用，以及废旧物品回收（逆向销售与物流）等也属于这一范畴。④优化经营活动环境的流通产业公益性产品，主要包括产业规划、产业政策、法律体系、技术标准等。

　　可以看出，流通领域公益性产品范围非常广泛。“十三五”期间，为适应开放经济的要求，还应加强与国际非政府组织合作，强化区域合作，积极参与全球公共产品供给[5]，即从更大范围上实现增加流通产业公益性产品的供给。

　　二、流通产业公益性产品供给所面临的问题

　　（一）公益性流通基础设施政府提供不足

　　改革开放以来，中国流通领域实行了市场化改革，虽然实现了效率，但也带来很多问题，如在很多基础领域忽视了流通产业的公益性职能，从而造成流通环节费用高、百姓基本商业需求仍难以满足等问题。尤其在流通基础设施领域，包括冷链物流、大型配送中心、农产品批发市场等公益领域面临比较严重的“缺位”问题。大多数具有公益属性的流通产品与服务是由民营部门直接提供，由于私人资本天然追求营利的本质，造成公益性无法得到有效体现，导致产业功能方向出现一定的偏差。公益性流通基础设施是公共需要之一，政府有义务向社会提供这类产品。但相对于经济发展水平而言，政府在实现流通公平功能方面未能有效弥补市场缺失，目前流通产业公益性产品呈现总体供应不足状态。

　　（二）公益性产品供给管理机制不到位

　　长期以来，受传统体制及政府职能转变不到位的影响，在政府提供公益性产品时，所需资金也是由财政解决，但由于管理机制与实际运行情况相脱节，导致公益性产品的供给资金难以满足实际需求，突出表现在重要商品储备体系方面。目前许多地方的储备商品费用补贴范围和标准由当地财政部门结合实际情况核定，并列入年度财政预算，年终或储备期过后清算，而新增加的常年储备、季节性储备商品或大批量轮换的储备商品所需的贷款资金，则由承储单位提出贷款计划，报有关金融机构进行审定。由于项目资金审批机构与承担单位相分离，审批机构的职责是对储备企业进行监督管理，确保储备专项贷款专款专用，因此需要审批机构掌握企业生产经营中的问题和困难，及时调整资金安排，但在实际运营中，审批机构难以及时获得准确信息，无法对企业需求提供实时帮助，从而导致储备商品费用补贴无法有效发挥其作用。

　　（三）部分公益性产品供需脱节

　　作为公益性产品供给的直接责任者，政府在实际运作过程中由于管理水平有限，经常产生两个问题：一是供应不足，由于存在需求信息不准确的情况，有关部门对社会公众有关公益性产品需求的具体情况难以掌握或掌握不全面，造成政府在提供公益性产品之后，仍然难以满足社会公众的需求；二是供应过度，这也是由于政府有关部门掌握需求信息不全，或因未充分考虑社会公众的偏好，想当然地提供公益性产品，造成供给过度。在流通基础设施领域，由于缺乏全国统一规划，各地纷纷建设大型物流园区，导致许多物流园区在规划和布局上不科学，与交通运输规划缺乏有效衔接，造成运输效率低下；与城市建设规划、行业资源配置等缺乏统筹协调，导致物流资源闲置等[6]。

　　三、改善流通产业公益性产品供给的政策思路

　　流通公益性产品供给的目的，是为了尽量满足社会公众的公共需要。从这个意义上讲，政府在供给过程中居于主导地位，但这并不意味着必须由政府直接提供流通公益性产品，而是指政府要从维护公共利益出发，遵循流通产业发展的一般规律，充分考虑公益性产品的特点和属性，根据实际发展需要，确定流通公益性产品的供给数量和质量标准，同时建立健全流通公益性产品供给的监督与评估机制，以及流通公益性产品需求者（即社会公众）的信息反馈与回应机制，实现社会公众利益的最大化。

　　在这一过程中，一方面在既定的流通公益性产品供给数量和质量标准下，用尽可能少的财政支出或公众支付的费用，实现尽可能大的供给效益；另一方面在既定的财政支出或公众支付的费用下，尽可能提供量多质优的流通公益性产品，通过比较与权衡，选择“物有所值”的一种方式或几种方式的组合，使供给过程中的各利益相关者都实现相应的利益诉求，并在此基础上实现社会公众利益最大化。因此，流通产业公益性产品的供给思路如下：

　　（一）引入竞争机制

　　世界各国经验证明，在公益产品领域引入竞争机制已成为必然趋势。因为与政府部门相比，民营部门和第三方机构具有能够适应市场竞争的组织结构与激励机制，可以借助市场力量，在资源配置中实现高效率，而政府直接投资往往会出现低效率或寻租问题。而且，民营部门在市场竞争环境下已积累了较丰富的管理经验，并拥有先进的技术手段，政府可以利用民营部门的这些优势，采取政府购买、特许经营、联合供给等方式，鼓励和支持其介入到流通公益性产品的供给过程中，提高供给效率。

　　在引入市场化机制后，政府的职能角色需要发生相应的转变，重在加强监管，具体做法包括：①尽可能掌握社会公众的需求信息；②对这些信息及时进行整理和分析，从而决定是否提供某种公益产品或服务，以及提供的数量和质量；③通过对公益产品本身性质的分析，决定采取直接提供还是多元化手段；④对市场化供应方式制定提供标准、监管内容、评估方法、奖惩范围等；⑤及时搜集社会公众对市场化公益产品的反馈意见，以此作为今后改善公益产品质量的依据，进而推动公益产品市场化供给水平稳步提高。

　　（二）注重制定与完善法律法规

　　明确完备的法律制度是流通产业公益性产品供给体系的基础，既对政府行为形成有效约束，也对市场行为主体加以约束，同时保障其合法权益，以及享有公平竞争的机会，从而维护社会公众的平等权益。因此，在流通产业公益性产品供给过程中，注重相关法律法规的制定与完善，是重中之重。具体来看，一般可采取两种方式：一是制定民营部门参与公益性产品供给的专门性法律，包括明确政府鼓励民营部门参与公益性产品供给的法律支持条款、政府的角色定位等；二是修改现行法律法规，增加允许民营部门参与公益性产品供给的相关条款，包括对于民营部门介入的领域、时效、数量、质量、奖惩等应有明确规定，政府在民营部门供给公益性产品全过程的监管责任等也须予以说明等。

　　（三）政府进行授权式管理

　　将民营部门引入流通产业公益性产品供给过程，实质上是在政府与民营部门之间建立委托代理关系，即政府作为委托方，通过合同约定委托民营部门供应公益产品，民营部门则作为代理方，代理政府供给的公益性产品。这种委托代理关系意味着政府需要进行授权，将部分公益性产品的供给之责让渡给民营部门。就政府而言，主要发挥监管职责，一方面保证多元化供给主体的合法权益，在给予一定的政策扶持基础上，使民营部门获得合理的利润空间；另一方面依法监管，包括对民营部门违反合同约定的行为进行处罚，通过实行全程监控，及时发现民营部门供给公益产品中出现的各类问题，督促其整改，必要时吊销其资格，使民营部门能够按照公共政策意图、社会公众需要有序地提供公益性产品。就民营部门而言，需要按照合同约定，保质保量提供公益性产品。这也意味着在政府与民营部门的合作当中，两者之间需要有合理的权、责、利边界，在合同约定的框架下履行各自职责和任务。

　　在此过程中，政府还应有针对性地强化公共政策导向功能，可以就需要重点发展的公益性产品，采取一系列的政策扶持措施，同时积极听取社会公众的意见和建议，并将社会公众的反馈转达给多元化供给主体，充分发挥公益性产品多元化供给主体与受众之间的桥梁作用，从而实现向服务型政府的转变。

　　（四）借鉴和采用民营部门管理手段

　　民营部门在运营过程中，为应对激烈的市场竞争，在组织架构、人事管理、职位薪酬、奖励激励以及人才吸纳和储备等方面均积累了较丰富的经验，具有较成熟的管理架构和管理体系。因此，在流通产业公益性产品供给过程中，应借鉴民营部门的管理方式，注意移植一些成熟的管理技术，以提高管理水平，促进流通产业公益性产品供给逐渐实现从低效向高效转变，从高成本转向低成本，从而更好地在质量和数量上不断改善公益产品供应。

　　四、流通产业公益性产品供给方式

　　在流通产业公益性产品供给过程中，政府应以政策扶持和法律制度提供支撑，采取多元化手段代替直接供给，实现公益性产品供给的社会效益与经济效益的有机结合。流通公益性产品种类较多，根据营利能力来划分，大致可分为无营利能力、有少许营利能力但不足以弥补其运营成本费用、以及有营利能力且除弥补其运营成本费用后还能有利润三类情况。因此，应根据流通公益性产品的营利能力，针对不同情况，采取不同的供给方式，实现公益性产品供给多元化。

　　（一）政府直接供应

　　一般来讲，纯公益性产品没有收入来源或收入来源很少，很难通过市场来供给，而提供这类公益性产品又是社会持续发展的必要条件，因此必须由政府直接供给。具体又可细分为政府服务和政府间协议两种形式。

　　1.政府服务。政府服务是由政府向辖区内的社会公众直接提供流通公益性产品。辖区内的社区流通公益性服务设施以方便社区居民为目的。由于这类设施规模小，难以形成规模经济，因此应由政府直接提供服务。

　　2.政府间协议。政府间协议是指一些地方政府可以通过付费给其他地方政府来提供自己所需要的流通公益性产品。这方面美国有比较成熟的经验和做法，如县政府与市政府签订合同，付费给后者以维护穿越市场的县级公路。借鉴这种做法，对于一些可能由本级政府无力兴建或管理的流通公益性设施，可采用向其他级政府购买的方式，以更好地解决流通公益性设施地区间分布不均衡的问题以及应对日益上升的成本开支。

　　（二）政府与民营部门联合供给成为主要方式

　　在流通公益性产品中，准公益性产品占绝大多数，包括农产品批发市场、冷库仓储设施、废旧物品回收、公共服务平台等，这类产品有一定收入来源，但其收入来源不足以补偿自身的成本费用支出。因此，在实践中，政府只对其具有社会效益的部分进行补偿，对其中能够产生经济效益的部分，由提供者通过收费的形式自行补偿其成本支出。对于城镇社区商业，政府则只负责社区商业的规划，而对于实际运营中的成本费用，在市场机制难以解决的情况下，可依据地方政府的财力给予一定的补助。在政府财力允许的条件下，由政府提供也未尝不可。不过，各国实践表明，这类公益性产品由民营部门提供，能够有效提高供给效率，并减轻政府的财政负担。

　　从国外实践看，私营部门提供准公益性产品的形式多样，公私共同提供是一种现实可行的方式，其中以PPP模式（Public-Private-Partnership）最为典型。PPP模式是指政府与私营部门的一种合作关系，包括合同安排、合作协议以及协作等，按照双方签订的服务合同，政府提供一定的利润或成本补偿保证；私营部门按照合同约定的数量、质量标准，在规定期限内提供相应的公益性产品。在此过程中，合作伙伴关系是前提，在此基础上实现利益共享和风险分担[7]。PPP模式具有较为显著的优点：一是双方都具有契约精神，在合同框架下，政府与私营部门各负其责，都有自己明确的角色定位。政府对私营部门的供给全过程实施有效监督，并根据私营部门提供公益性产品的绩效分期支付服务费；二是合理的风险承担机制。在合同履行过程中，政府通过担保，降低了私营部门的融资难度，相关的扶持政策也减少了私营部门的运营风险，政府不是把责任完全转移给私营部门，而是与其共同承担责任和风险，进而达到比双方各自单独提供公益产品更好的效果；三是利益共享，实现共赢，由私营部门供应公益性产品，提高了供给效率，同时降低了政府提供公益性产品不足的影响，而且在合同约束下，各方求同存异，共同实现公益产品的供给，满足社会公众的公共需要，从而达到共赢。PPP模式最早出现在欧洲国家兴建高速公路过程中，且经历了较为漫长的发展阶段，并不断改进和完善，直到1970年代以后成为发达国家在重大公共服务项目实施多主体合作的重要模式[8]。

　　在中国，曾于1990年代中后期以BOT（Buy-Operation-Transfer）形式出现在路桥项目建设中，到目前已有超过1000个项目采取BOT方式运营，涉及交通、通信、能源、水资源等多个领域[9]。完全按照PPP模式运行的项目还处于起步阶段，尤其在流通领域，这种模式尚属新生事物。因此，应根据实际情况，建立健全必要的法律法规体系来保障PPP模式的顺利运行，依法确定政府与私营部门合作中双方的权利与义务，既要使私营部门有一定合理的投资利润回报，更要保证政府在其中履行监管作用和职责，维护公共利益。

　　PPP模式具有多种形式，我们认为，凡在流通产业公益性产品供给过程中存在政府与民营部门合作可能的，都可纳入到PPP模式中。考虑到流通产业公益性产品的属性，在具体操作中可采取以下方式：

　　1.政府购买。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。据此，在流通公益性产品供给中，可以采用合同承包方式，然后通过政府购买实现该产品的供给，其实质是将政府的流通公益性产品的供给之责外包给私人部门。例如，对于农产品质量检测，农产品批发市场可以委托给第三方检测机构对进场蔬菜、水果等进行质量安全检测，检测机构为独立运营机构，同时接受政府委托，承担农产品质量检测功能，在人员资质、检测设备等方面按照国家标准要求配备，对检测结果承担法律责任，由政府出资按检测报告数量定期购买其检测服务，并对检测机构行为和结果进行定期检查，如果发现操作不规范或差错率超过规定标准的，将取消该检测机构的资格。这种做法一方面强化了政府对农产品质量安全的主体责任，另一方面也可减轻农产品批发市场的负担。此外，政府购买还可以应用到流通公益性产品的其他领域，例如冷库、仓储设施等。

　　2.特许经营——使用者付费。在流通公益性产品多元化供给中，特许经营是其中一种可供选择的方式，虽然特许经营与PPP模式在一定程度上有相似之处，二者都是政府将某种公益性产品供给特许给某些私营部门进行垄断经营，具有一定的垄断性。但这里所说的特许经营，更多的是在政府实行一定的价格管制条件下，拥有特许经营权的私营部门通过向使用者收费获取收益，而不涉及项目的建设投资、融资等其他问题，而且也不同于合同承包，区别在于付费方式不同。在合同承包方式下，是由政府向流通公益性产品提供者支付费用；在特许经营方式下，是由流通公益性产品的消费者向流通公益性产品的提供者——私人部门支付费用。因此，特许经营方式比较适用于可收费的流通公益性产品的供给。例如，私营部门自主投资建设的商业信用体系平台达到一定资质后，由政府颁发特许经营许可证，由其自主运营，一般可采取注册会员制，主要面向企业客户收费。这样既督促企业信守诚信，又可提供相关服务，帮助企业甄别客户的信用等级等。

　　3.补贴。对于需要鼓励消费和促进发展的流通公益性产品，政府可实行一定的补贴政策。补贴可细分为对流通公益性产品供给者的补贴和对该种产品消费者的补贴。就前一种形式的补贴而言，补贴政策包括：直接财政资金补贴、减免税等税收优惠、财政贴息、贷款担保等。这种形式的补贴有助于降低特定流通公益性产品的供给价格，在保障供应的同时，既控制价格波动，又保障价格处于相对合理的区位空间，从而满足居民实际基本需求。

　　另一种形式是直接对流通公益性产品消费者进行补贴，可称为凭单，即政府给予有资格消费某种物品或服务的个体发放优惠券，而非现金。领取凭单的个人可据此享受特定的公共服务，然后政府用现金兑换提供公共服务的组织机构所收到的凭单。在流通领域，可以让消费者根据自身情况自由选择所要消费的流通公益性产品，譬如接受此种补贴的个人可以持相关凭单，到任何农副产品市场采购生活必需品，而非到指定地点去购买。

　　上述几种流通公益性产品供给安排，并不是指在某一种供给中自始自终都采取一种方式，也可以采取多种方式组合使用的形式。例如，对某种流通公益性产品的供给，可以将政府购买、合同承包、补贴、非营利部门等几种方式组合使用，提高供给效率，降低供给成本，以实现供给效益的最大化。

原文参考文献：
[1]姚立，等.中国流通产业发展与公共管理建设[J].北京工商大学学报(社会科学版)，2006(5).
[2]赵荣，钟永玲.农产品流通体制改革三十年回顾与展望[J].农业展望，2008(12).
[3]宋则，王水平.流通领域公共产品的界定及供给方式[J].中国流通经济，2012(12).
[4]马龙龙.应将政府投资转向流通领域[N].国际商报，2012-10-22.
[5]朱忠萍.农村公共产品供给的法律保障研究[D].湘潭大学硕士论文，2009.
[6]依绍华.流通产业公共支撑体系构成及政府介入方式[J].中国流通经济，2014(3).
[7]贾康，孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009(10).
[8]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015(1).