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　　本课题是商务部政策研究室与中国社科院财经院共同完成的成果。
 
　　课题主要执笔人：依绍华、李蕊、王雪峰和孙开钊。课题主持人荆林波

　　流通业作为连接生产和消费的中间环节，位于市场的最前沿，是扩大内需、引导生产的先导性产业；同时，流通业作为第三产业的重要组成部分，在很多方面承担着满足人们基本生活需要的社会功能，可以说又是基础性产业。因此，流通业一方面属于竞争性行业，由市场自发进行资源配置和调节；另一方面又被赋予了多重功能，在一定程度上具有准公共物品属性，需要政府统一规划，或投资主导、或政策主导，给予各种优惠，为产业健康发展提供保障和支撑。而且，市场机制需要政府进行适当干预，通过“有形之手”提供良好的法治环境和竞争环境，从而规范市场秩序，更好地为产业发展创造有利条件。

　　流通产业公共产品界定

　　流通有广义与狭义之分，广义的流通是指人类生产成果及其一切生产要素的流动过程，如商品流通、货币流通、资金流通、劳动力流通等；狭义的流通是指商品流通，即商品（也包括服务）由生产领域到消费领域的社会性转移过程，包括商品所有权的转移（即商流）与商品实体转移（即物流）两种形式或并行的两种过程。通常所说的流通，一般是指商品流通。流通是指狭义上的商品流通，流通领域主要涵盖批发业、零售业和物流业，鉴于中国服务业统计框架口径，还包括餐饮产业。除私人产品之外，流通领域社会产品也存在公共产品和准公共产品之分，而且它们对于流通业的生存和发展至关重要。流通领域公共产品涉及到产业安全、基础设施、食品安全、环境保护等方面。
 
　　（一）纯公共产品

　　一般来讲，流通产业的纯公共物品包括产业安全防务、产品安全防务和废旧物品回收。

　　1.流通产业安全防务：纯公共产品。自中国流通业对外开放以来，一方面，外资流通企业来势凶猛，在华迅猛扩张，抢滩中国，而另一方面，由于竞争力提升缓慢、制度环境建设滞后，中国本土流通企业无力与外资抗衡，市场份额快速减缩。尤其在全面开放之后，流通业安全问题一直是社会各界密切关注和讨论的问题。像国防是国家的纯公共产品一样，产业安全防务则是产业领域的纯公共产品。首先，产业安全防务具有非排他性，一个产业只要建立了安全防务体系，就不可能或者很难排除产业内企业享受该体系的保护，即使是从事非法经营活动的企业也是如此；其次，产业安全防务具有非竞争性，产业内增加一个企业并不增加防务成本，即边际成本为零，而且企业的增加也不妨碍其他企业享受该体系保护的质量和数量，即边际拥挤成本为零；再次，根据产业经济理论可知，产业之间存在着产业关联效应和波及效应，一个产业的安全防务对于其他产业乃至整个经济社会具有正的外部性。对此，提供良好的、公平竞争的政策环境就是最有效的纯公共产品。

　　2.产品安全防务：纯公共产品。产品安全主要是指产品质量安全。它是关系到居民健康、促进消费、市场秩序建设等方面的重大问题。产品安全防务具有非排他性和非竞争性特征，属于纯公共产品。第一，产品安全防务具有非排他性，产品安全防务体系一旦建立和实施，不能或很难排除消费者享受该体系的保护，任何人只要实现消费，都会从产品安全防务中受益。第二，产品安全防务具有非竞争性，增加一个消费者享用该体系的保护，不会影响其他消费者分享该体系保护的数量和质量，也不会增加该体系的生产成本，即产品安全防务体系的边际成本和边际拥挤成本均为零。另外，关于产品质量问题，也存在信息不对称现象，生产者和经销商关于产品质量信息了解更多，而消费者对产品质量了解偏少，消费者也不可能具有完备的专业知识去辨别产品质量。因此，从信息不对称的角度而言，产品安全防务仍需要政府的参与和支持。当前，在国内，产品安全当前最受人关注的是食品药品安全。毒牛奶、毒大米、毒猪肉、地沟油、红心鸭蛋、假药等不胜枚举的产品质量安全问题，给人民群众身心健康带来极大威胁，同时也严重扰乱了市场秩序，不仅严重损害了相关产业的健康发展，而且也打击了消费者信心（例如三鹿奶粉的三聚氰胺事件，几乎彻底摧毁了国内的奶粉产业，令外资奶粉长驱直入，教训深刻）。与此相关，强制性的食品检测、可追溯、防污染活动及其设备设施等资源投入，都应属于纯公共产品，但是在具体的提供方式上，可因地制宜地借鉴前面介绍的准公共产品的某些办法，即政府投入、政府监管、市场化运作。

　　3.废旧物品回收：纯公共产品。废旧物品回收属于环境保护的重要内容之一，而环境保护显著具有纯公共产品性质。首先，环境是作为个体的人赖以生存的物质基础，单个个体对其所处环境的依赖并不能排斥其他个体对其依赖，具有明显的非排他性。例如，我们呼吸空气，以维持生命的新陈代谢，并不能阻止其他人的呼吸，而且这种非排他性不以个体的年龄、性别、身份、地位而发生变化。其次，在达到某个临界点之前，新增个体对特定环境的依赖并不妨碍原有个体的正常生活，具有明显的非竞争性。因此，环境保护属于具有非排他性和非竞争性的纯公共产品。另外，环境污染具有明显的负的外部性，相反，环境保护具有显著的正的外部性。由经济学理论可知，环境保护正的外部性决定了环保提供者收益小于成本，如果任由市场提供环保服务，必然供给不足，应该有政府参与提供。
 
　　流通领域废旧物品回收应当重点关注耐用消费品方面。因为第一，耐用消费品一般都具有回收再利用价值；第二，耐用消费品具有整装特点，易于计量，有利于回收企业运输、储存；第三，耐用消费品单个处理非常困难，而且成本极高，需要规模化集中处理。在国外，关于耐用消费品回收，流通领域发挥了很大的作用。例如，耐用消费品购物押金制度、以旧换新等都有流通企业深度参与，政府部门给予各种资金、管理等方面的大力支持。目前，我国在家电、汽车等耐用消费品的以旧换新政策还需要继续深入实施，扩大范围，提高补贴标准。废旧物品回收可以参照前面的十余种办法，灵活运用，大多数可因地制宜地借鉴准公共产品的供给模式。
　　另外，除了提供具体的公共产品外，政府运行中还应该提供法律、产权保护、政策制定、维护经济稳定与社会公平等一般性公共产品。流通领域的一般性公共产品主要表现为商业法律、法规、政策的制定和执行。一般性公共产品属于纯公共产品，完全由政府提供，本文不做具体分析。

　　（二）准公共产品：流通基础设施

　　基础设施（广义上而言，基础设施可以分为经济、社会和行政基础设施三类，其中经济基础设施是指交通、通讯网络、电力、供排水和灌溉等方面的设施；社会基础设施是指科技教育、医疗卫生、住房和休闲娱乐等方面的设施；而行政基础设施则是指提供法律、行政管理和协调等方面的设施。狭义上，基础设施主要是指经济基础设施，它是目前人们普遍接受和使用的基础设施概念。本文中的基础设施即为狭义概念）是指为社会生产和居民生活提供公共产品的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共产品系统。基础设施通常包括交通运输、邮电通讯、电力、燃气和水的供应设施等。对于流通业而言，基础设施既包括传统的道路、交通等运输载体、转运集散站（批发市场、物流中心、港口等），也包括新型虚拟信息媒介：公共信息平台（电子商务平台等）。首先，流通基础设施具有排他性。如，公路、批发市场和商务信息平台很容易将不付费的使用者排除在外，只需要在入口收费就可以达到此目的；其次，在不拥挤的情况下，流通基础设施具有非竞争性（这种非竞争性是有限的，仅限于基础设施达到最佳使用量之前，当使用者数量超过一定范围时，其竞争性就非常明显），即增加一个使用者不会增加额外的生产成本，也不减少其他使用者享用该设施的数量和质量。例如，在摊位宽裕的批发市场内，增加一个商户租赁摊位不影响其他商户对该市场的使用，批发市场提供方也不增加或很少增加额外的成本。因此，流通基础设施属于具有排他性和有限非竞争性特征的准公共产品。长期以来，由于受“重生产、轻流通”思想的影响，以及对流通基础设施的公共性质的认识不足，导致流通基础设施提供不能满足社会需求，尤其是农产品批发市场、物流基础设施建设比较落后，成为制约农民增收、推高农产品物流成本的重要因素，也是扩大农村消费、提升农村居民生活水平的最大障碍。与此相类似，流通领域的农产品冷链（冷藏车、冷库）基础设施、电子商务平台、信息技术设施等等的资源投入，也大都属于准公共产品。本文主要选取具体原因如下：

　　首先，我国传统农业生产方式以家庭式小农生产为主，农业生产规模小且分散，市场化程度不高，农民组织化程度较低，难于直接面向终端消费者，因此批发市场在解决农产品“卖难”、同时满足人民日常生活需求方面发挥着不可替代的重要作用，但是由于缺乏统一规划、管理体系不完善等，导致农产品批发市场在一定程度上成为推高零售价格的“推手”，因此需要政府提供相关政策支持和管理服务，充分发挥农产品市场的价格调控和信息发布功能，使农产品批发市场在农产品贸易和流通方面发挥积极作用。

　　其次，物流业是现代经济运行的命脉，其发达程度是衡量一个国家经济发展水平的重要指标，我国物流业起步较晚，发展速度很快，政府相关部门也对物流业的发展给予高度重视，但是由于政策管理不到位，物流业的发展仍然面临很多问题，尤其是以物流园区、冷链物流为代表的物流基础设施，属于支撑物流业发展的基础性供给部分，目前出台的支持政策和配套措施缺乏整体性和实施管理细则，尚未发挥应有作用，因此需要加以完善和细化，提高物流园区和冷链物流在提升物流业运营效率中的积极作用。

　　最后，电子商务作为一种新的运营模式，改变了传统流通方式，提高了流通效率，由此引申的电子商务平台已构成流通产业现代化的重要支撑，成为流通产业中的重要组成部分。由于电子商务平台属于信息技术范畴，发展速度较快，对相关服务和配套设施要求较高，因此在实际运营过程中面临诸多问题，尽管政府相关部门对电子商务平台建设非常重视，但是仍然在组织整合、提供共享共用基础设施、设备等方面处于“跟不上”状态，本文将在集成优化各类资源，实现资源共享等方面提出建议，以期达到减少重复投入、提高资源效率的目的。

　　流通基础设施在公共支撑体系中的作用

　　纵观发达国家流通业发展经验，大致分为两类：一是以美国为代表的市场主导型发展模式；二是以日本为代表的政府主导型发展模式。尽管两种模式的流通业发展政策导向不尽相同，但都是通过政府进行引导，使流通业实现现代化。其中，基础设施多由国家政府统一规划并进行政策安排和资金支持等。具体来看，美国发展流通产业是典型的市场主导型发展模式，由政府出台政策进行间接推动和引导，为了防止资源配置低效率或过度竞争，确保规模经济和提高经济效率，日本政府还制定了流通产业规制政策，对企业进入的数量、质量、期限以及经营范围进行规制。

　　改革开放以来，我国政府不断加大对流通基础设施投入力度，但由于经济处于由计划经济向市场经济转型过程，大部分国有商业和供销合作社都进行了全面的改制，政府对商贸流通基础设施的投入不断减少，同时也放松了对流通领域的监管，个体经济因为机制灵活、运营自由逐渐发展起来，原来具有公益职能的流通基础设施，多数转为由企业经营，具有盈利性属性，因此造成本该由国家负担的费用转嫁到流通企业负担，进而转嫁给最终消费者。

　　而且由于市场秩序混乱、监管不到位等原因，很多问题逐渐凸显出出来，如食品安全问题、社会责任问题、农产品流通成本居高不下等。尤其是近几年，流通体系不健全、流通组织化程度低、农产品价格波动等一系列问题成为社会关注的焦点，使大家认识到流通基础设施的建设也是公益性的项目，也是关乎老百姓生存、生活的公共基础设施，要加以重视。因此，流通基础设施回归公益化、政府要加大流通公共设施的投入成为关注的重点。如何发挥政府作用，在创造流通产业基础条件和运行环境方面为流通产业创造良好条件，从而减轻企业负担，降低流通成本，造福于民，显得尤为迫切和重要。

　　本文的研究重点是流通基础设施，即农产品批发市场、物流基础设施、电子商务平台，在构建公共支撑体系方面面临的问题，在此基础上，结合与我国流通业发展情况相似的日本、韩国的相关经验和成熟做法，提出相应对策建议，以期对建立流通业的公共支撑体系提供指导和帮助。

　　促进流通公共支撑体系建设的对策建议

　　（一）完善法律政策制度

　　1.制定全国统一规划。首先，农产品批发市场规划应由流通主管部门负责制定。迄今为止，农产品批发市场政策依旧是政出多门，各部门立场不同，制定政策出发点不同，也就直接影响了政策实施的效果。农产品批发市场是农产品流通的主渠道，因此制定《农产品批发市场规划》应该由流通主管部门牵头负责，从流通的角度进行统筹规划。其次，应制定严格的市场建设准入、退出机制。由于缺少市场建设准入制度，不少地方的房地产商以建设市场的名义圈地，继而转营其他。准入、退出制度的缺失给不法商人提供了可趁之机，也带来了土地资源的极大浪费。要明确审批单位、严格审批制度，对不符合条件的不予审批，一旦发现经营不善或转作它用的批发市场要严格执行退出制度。再次，做好规划应参照的科学依据，其中包括大型市场选址要考虑物流节点问题，根据地理位置、地域特点等实际情况来确定拟建或改扩建市场的规模大小；规划产地大型市场要结合农产品优势产区分布，建设一些特色的、专业型的农产品批发市场；大型市场要考虑当地人口、消费能力等自然条件，以及周边其他同类大型农产品批发市场数量、互相之间的距离等等；规划同类市场要注意距离及辐射范围，避免市场恶性竞争，从而保证良好的市场秩序。

　　2.完善相关政策和法规。物流园区具有基础性、公共性和服务性的特点，首先应该妥善解决用地问题，对纳入国家规划的物流园区土地征用给予特殊扶持政策。物流用地应该作为基础设施建设用地来对待，在用地上优先考虑，在地价上优惠。其次，加强物流园区及其周边地区基础设施的整合与建设，加大对交通、通信、电力、水资源、环保等方面的投资建设，提高物流园区服务能力。最后，不断完善物流园区的税收政策。对于入住园区的物流企业实行各项税费优惠政策，切实减轻入住园区物流企业税收负担，这样才能吸引物流企业入驻园区，起到招商引资，加快物流园区建设的作用

　　（二）政府协调投资基础建设

　　1.促进农产品批发市场回归公益属性。农产品市场本应更多地体现为公益属性，社会效益是其追求的第一目标，政府在农产品批发市场建设中发挥主导作用已是大势所趋。本文建议国家制定统一的《农产品批发市场法》，将农产品批发市场行业纳入国家公益事业的行列，给予扶持，增强我国行业的竞争力，提高我国农产品流通效率，降低农产品流通成本，使农产品批发市场行业成为一支建设和谐社会生力军。

　　同时发挥政府在农产品批发市场建设中的主导作用，参考国外的经验，我国政府可以通过尝试完善农产品批发市场的基础设施、提供配套服务、减税或免税的方式来实现这一目标，同时要加强预选分级、加工配送、包装仓储、检验检测等设施设备建设改造，支持农产品冷链物流发展，逐步形成全程冷链。

　　2.实现农产品批发市场国有资本控股。建设大型批发市场，政府应按比例无偿投入建设资金，确保批发市场的公益性。结合目前我国农产品批发市场数量繁多，政府投资很难兼顾的特点，建议可以适当吸收社会资本参与投资，政府主管部门的投资可采取设立专项基金或投资控股公司等方式运作，由政府统一管理，政府主管部门可设立管理委员会或国家公益市场集团公司，负责市场的运营管理，也可择机委托有资质的社会企业依据政府要求进行管理，这将会在根源上摒除目前农产品市场过度商业化带来的弊端。积极探索以参股控股、产权回购回租、公建配套等多种形式，改造和新建一批具有公益性质的农产品批发市场、农贸市场、社区菜市场、菜店。

　　政府应投入专项资金，引导传统农产品批发市场升级基础设施改造。为推动农产品批发市场按照国家标准进行建设和改造，配合商品交易市场升级工作，加大对农产品批发市场的财政投入，支持一批重点农产品批发市场进行基础设施建设和完善市场信息服务、增加检验检测、统一结算等服务功能。

　　政府应投入专项资金用于农产品批发市场标准化建设和改造，出台各项政策措施，将农产品批发市场纳入各地的《商业网点规划》，安排土地指标预留、专项政策倾斜等详细配套措施，对各类交易设施进行整修，加强信息化管理和农产品市场标准化改造。同时，各级地方政府应在用地、投资、信贷、税收及用水、用电方面，为农产品批发市场标准化建设开辟绿色通道。

　　（三）条块统筹完善环节衔接

　　在建设物流基础设施过程中，需要与交通运输、城市总体规划等内容相协调，合理设计网络节点和路线。在建设农产品交易、网络交易中的诚信保障机制时，需要将信息追溯、诚信档案与交易平台相对接。

　　同时，一方面，要避免各地争抢优惠政策而建设重复性设施，产生资源浪费；另一方面，要做好地区间的衔接工作，防止地方保护主义行为对统一市场当中流通网络、物流体系的建设造成障碍。

　　（四）制定推广流通标准体系

　　在农产品批发交易、电子商务安全等领域，根据实际情况设置“门槛”、“普通”、“先进”等不同标准层级。同时，配合采取政府鼓励措施，实现支持资金的定向使用，一方面引导市场主体提升自身水平，另一方面将先进成果逐步吸收融入到政府主导的支撑体系当中。

　　（五）提高信息化水平

　　1.加快推进冷链物流保障体系建设。应充分发挥政府的宏观调控作用，结合我国国情，借鉴发达国家经验，建立政府、行业协会和龙头企业联动机制，制定国家农产品冷链物流发展规划。根据目前我国优势农产品区域布局和农产品冷链物流的特点，建立多种组织形式并存的农产品冷链物流体系。此外，在财政金融政策方面适当考虑冷链物流企业、批发市场、配送中心减免增值税和所得税；对农产品冷链物流企业实行优惠贷款政策，包括低息、贴息、放宽还贷期限、放宽抵押条件等。
 
　　2.加强冷链物流基础设施建设。重点加强批发市场等重要农产品流通节点的冷藏设施建设，在大中城市周边加快建设布局一批农产品低温配送和处理中心，完善与冷链物流相配套的各类设施建设。鼓励企业在产地、销地建设低温保鲜设施，从源头实现低温控制，建立以生产企业为核心的冷链物流体系，实现产地市场和销地市场冷链物流的有效对接；鼓励大型零售企业开展生鲜食品配送中心建设，提供冷链物流服务。

　　在存储设备技术方面，采用技术先进的自动冷库技术和气调库技术；在运输设备技术方面，使用新型的制冷和保温效果好、能耗低的冷藏车，还可使用冷藏集装箱，实现冷藏货物的门到门运输，提高冷链运输的速度和衔接紧密性。