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    扩大内需、促进消费正成为中国经济转型的主要驱动力，但起着至关重要作用的贸易流通却仍饱受环节多、速度慢、成本高、效率低等顽疾困扰，存在粗放式发展痼疾。在贸易流通进入转型“历史关口”的当下，必须重新认识和定位其在国民经济中的地位，使之在中国经济“升级版”中发挥“引擎”作用。

　　本报从今日起推出“流通·困局与裂变”系列报道，试图对影响我国流通效率与流通成本的主要原因进行深入剖析，探求流通再造之道。

　　近期，全国流通工作部际联席会议第一次会议在北京召开，会议提出开展现代流通综合试点、加强流通基础设施建设、加强流通产业法制建设、加快商业信用体系建设等多项举措，最终目标便是促进流通产业发展。而反观国内贸易市场，可谓乱象频生：假冒伪劣、诚信危机事件接踵发生，侵权欺诈行为屡禁不绝，商贸企业恶性竞争，物流成本总体偏高。《经济参考报》记者调研发现，流通环节成本高、效率低，不仅与其自身发展阶段有关，更受制于我国管理体制、法制环境、信用体系等根本性问题。

　　处境：投入少税负重　管理失位

　　有人说，流通如同高速公路，制造如同高速路上跑的车，公路坑坑洼洼，断头路不绝，再好的车也跑不快。目前我国流通业与制造业的情况就是这样。这种尴尬处境，与各级政府“重生产、轻流通”的观念密切相关。

　　财税政策是政府表达态度的一种重要方式。相对于制造业，流通领域的处境是，财政投入较少而税负沉重。

　　《经济参考报》记者梳理发现，从历年中央和地方预算来看，政府对流通领域的资金投入相对农业和工业明显不足。与之相对的是，在税收方面，据国家统计局及税务总局数据显示，2011年全国宏观税负为20.2%，流通业达到22.9%，其中批发和零售业更是达到32.8%。

　　用地和用电价格的工、商差别对待，进一步拉大了制造业和流通业的成本差距。

　　广东商学院流通经济研究所所长王先庆、北京工商大学贸易经济系副主任徐振宇等专家介绍，在用地方面，商业用地价格大大高于工业用地，商业始终承担着高昂的用地成本。在GDP考核影响下，许多城市把大片土地用来开发“科学城”、“工业区”，却不愿意拿出足够的用地建设物流园区和专业批发市场。而在用电方面，虽然2009年开始推行“工商用电同价”，但实际推动效果并不理想，商业用电普遍为电价较高波峰用电，和工业用电负担仍有明显差距。

　　对流通业而言，政府管理与市场需求脱节则犹如雪上加霜。接受《经济参考报》记者采访的多位专家称，当前我国流通领域存在管理体制职责交叉、权责不明的问题。如商务部主管大部分商品；发改委负责粮、棉、油及战略物资的收购、储备、流通、调控，实施市场价格监督检查；工信部承担烟草、盐业管理；农业部主管种子流通，参与化肥、农药市场管理。政出多门，各管一块。在执法方面，更是工商、质检、商务、卫生等多头管理，从生产到流通的不同环节切块管理，造成权责交叉混乱。由于国内贸易的职能分散在若干个部门，一些涉及全局性、关键性和跨部门、跨地区的问题协调解决难度大，一个统一性政策文件往往要许多部门会签，经常出现一个部门反对或拖住不签字工作就停摆的情况，有时出一个文件需要一年甚至几年时间，错过了最好的发展时机。

　　具体实践中更是“关卡林立”。记者在采访时就发现仓储设施建设涉及铁道、交通、发改(国储粮、国储棉)、工信(工业企业自营仓库)、供销等诸多部门，有企业反映“管的部门越多越管不好”。

　　立法：特别法欠缺　陈规因袭

　　流通业立法滞后问题十分突出。有不少重要的领域仍是立法空白，而重要法律大多制定于上个世纪80、90年代，多年来市场发生翻天覆地的变化，一些现行法律已远不适应现实需要。

　　《经济参考报》记者在多地听到不少部门、企业抱怨，他们经常遭受“无法可依”的困扰。

　　京东商城创始人兼CEO刘强东告诉记者，以电子商务为例，随着这一产业“井喷式”增长，有效解决电子商务发展与规范中存在的问题、维护广大电子商务用户和企业的切身利益已是当务之急，但我国迄今还没有一部专门法律法规对网络销售予以规范，有关网上身份认证、支付安全以及电子交易的管理制度也很不完备。

　　再如，当前国内市场上苹果手机等走私电子产品、走私化妆品等数量惊人、比比皆是，工商部门对此类国内流通领域贩私行为却“看得见、管不着”，因以前可依据《投机倒把行政处罚暂行条例》予以查处，但这一条例已于2008年废止，至今尚未有新的法律法规进行规制，工商部门查处于法无据，只能干着急。

　　不仅细则残缺不全，作为流通领域“大法”的流通基本法也迟迟未见进展。我国1982年开始组织力量起草流通基本法草案，并曾多次列入国务院、全国人大常委会立法计划、规划，但迄今仍未出台。西方发达国家无论是大陆法系还是欧美法系大多都有名异而实同的流通基本法。

　　除了立法“空白点”多，一些历经二三十年的“老法”也难以适应市场的沧桑巨变。有法学家指出，《反不正当竞争法》是维护市场经济秩序的最重要法律之一。现行《反不正当竞争法》颁行于1993年，其时我国刚刚提出市场经济目标模式，市场的许多问题还未出现，20年后的今天市场竞争日益激烈，许多不正当竞争行为得到了充分的暴露，而《反不正当竞争法》根据当时情况只规定了11种不正当竞争行为，并且每种不正当竞争行为都有明确的适用界定。该法处罚力度弱导致违法成本过低，也是当前不正当竞争屡禁不止的重要原因。

　　1993年10月颁布实施的《消费者权益保护法》是与民生联系最密切的法律之一，随着时间的推移，一些问题也逐渐显现。广东省质量技术监督局局长任小铁举例称，该法没有明确、直接规定消费者的主体资格，只在第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护”，这种不明确的规定导致对法条的理解产生了种种歧义，为满足其他人的生活消费需要购买商品是不是消费者？除自然人之外，单位是否是消费者？对消费者界定不明确在实践中已严重影响《消费者权益保护法》的实施和法院对消费权益争议案件的审理。

　　此外，《产品质量法》偏重生产领域，对流通领域销售者的责任和义务涉及过少；《价格法》调整范围狭隘、内容不够全面、规定过于原则、处罚不够严厉等缺陷使地方政府部门面对“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你军”等层出不穷物价乱象难以调控、管理；《招标投标法》对监管体制设计不尽合理，对场外交易普遍、虚假和串通招标难以遏制；《政府采购法》、《反垄断法》因立法取向、执法主体等原因难以应对现实挑战；1994年实施的《广告法》对手机短信、网络、户外广告等规范缺失；1989年出台的《标准化法》计划经济色彩过浓，有些法条与此后出台法律有抵触，在罚则中居然还有“通报批评”。

　　信用：数据割裂　“孤岛”丛生

　　当前我国社会信用体系建设最突出的问题是“碎片化”现象严重，区域之间、部门之间互不相通。有人调侃道，“一个省骗一次，全国可骗三十多年”。更有甚者，有的地方执法机构在查办案件时因难以获取其他部门数据，不得不变身为“黑客”潜入对方数据库。

　　记者在调研时发现，由于不同行业主管部门建立的信用数据档案系统相互封闭，跨行业的信用共享、信息交换缺乏，未能形成齐抓共管的信用体系建设机制，导致在某一行业有违法违规、失信记录的企业和个人，在另一行业却享受优惠待遇甚至被“评优”的现象时有发生。

　　东部沿海某省工商局的一位内部人士告诉记者，有些电子商务纠纷发生后，工商部门要通过工信部门对网站进行查询，结果通信管理局不提供批量查询，只允许一条一条查，几十万家网站靠这个办法怎么查得清？最后只能被迫利用技术手段“黑”进工信系统查数据。

　　据悉，目前我国信用信息分散在银行、工商、税务、海关、公安、司法、财政、审计、证券监管、质检、环保等行业、部门手中，这些部门占有全国八成左右的信用信息资源，是最大的信用信息拥有者，工商行政管理部门的企业注册和年检信息、税务部门的企业纳税信息、法院的诉讼记录等都是高价值信用信息原料。这些部门中，有的还没有形成行业内的信息共享机制，缺乏集中统一的信息管理系统，对本行业内的违法违规行为的处罚缺乏有效信息支持。

　　多位接受《经济参考报》记者采访的专家和业内人士认为，“信息孤岛”的产生，一方面是因为部门之间信用数据封锁严重，另一个重要原因在于区域之间信用数据割裂。

　　记者在采访时发现，我国目前已建、在建的征信平台大多是市一级层面的独立单元，是“市级信息孤岛”，北京、天津、上海、江苏、浙江等少数地方建起省级统一信用信息共享平台，实现省内信息共享，但也只能归集、处理本辖区内的信用信息，与外省仍存“数字鸿沟”，成为“省级信息孤岛”。各地以本地掌握的信息为基础，自建地方的信息系统，在全国形成一个个“信息孤岛”，不利于数据集中统一和信息共享，也造成了重复建设和资源浪费。

　　打破信息割裂需付出成本，但信息共享会产生更大效益。《经济参考报》记者在山东调研时获悉，较早自建征信系统的青岛市、济南市工商部门，为了与后建的省局平台对接，以前的数百万元投资就此作废，山东省税务部门与工商部门实施信用信息交换后，一年查补税款9亿多元，入库7亿多元。

　　浙江工商大学杭州商学院院长易开刚等专家表示，在实现行业内、地区内信用信息互联互通的基础上，大力推动信用信息在全国范围的互联互通，建设覆盖全国的征信系统已是当务之急、势在必行。信用体系建设的条块分割必然会造成信用体系的条块分割。各地、各部门立足于自身信用数据进行的信用系统建设，容易形成信用市场壁垒，同时会造成技术标准不一，不利于信息共享，而社会需要的信用报告则是全方位的，建立在地方、部门综合信息基础之上的信用报告才更有效。此外，地方、部门信用信息垄断造成信用中介机构无原料可加工，信用评级机构和各类市场主体查询不到或需付出高成本，增加了征信和企业信息获取的难度，人为扩大了交易成本，不利于信用市场主体发展。目前面向全国的信用中介服务机构还很少，条块分割是原因之一。

  决策拍脑袋　出事拍屁股
  基层执法面临“三耗”困惑

　　我国市场监管的一个尴尬现实是，尽管机构设置增多、队伍规模扩大、物质保障增强，但市场无序、低效仍未得到根本扭转。《经济参考报》记者对全国10多个省份的基层执法人员走访发现，直接原因在于执法层面的“外耗、互耗、内耗”三重矛盾突出、执法人员苦叹“法律乱、部门缠、执法难”。

　　外耗：“每个案子都有人打招呼”

　　“几乎每一个案子都有人打招呼。”上海市一名基层质监局局长说，有一次他查到一批含瘦肉精的牛肉，源头追溯到东北地区某个镇，当地镇政府不仅找到他本人进行“公关”，还“活动”到上海所在区领导“打招呼”。“幸亏我是垂直管理的，能顶住压力按规定对商户进行了处罚。”这位质监干部说。

　　造成地方政府和监管部门冲突的直接原因令人啼笑皆非。这位质监局局长说：“地方政府的考核规定，辖区一旦发现有毒有害窝点，不管是执法人员主动查出来的还是被动发现的，都要对地方政府进行扣分。”这就逼得地方政府宁可当“鸵鸟”，动员执法部门“少管事”。就算发现违法案件，宁可“偷偷赶走”，也绝不“法办”。在各地，一些不合理的考核标准驱使地方政府阻挠垂直监管部门“动真格”，对那些没有实行垂直领导的监管机构来说，外部环境更差、执法更难。

　　记者在多地采访时发现，诸如此类的一些地方政府、行业主管部门从地方利益、部门利益出发干扰监管机构履职，使监管部门有时“不敢管”的现象十分普遍。这些“潜规则”的存在，从外部对执法效能形成了消耗。

　　据多地基层执法人员反映，工商、质监部门实行省以下垂直领导后，一定程度上减少了地方保护主义对执法行为的影响，但在实践中，仍在一定程度上受制于地方政府，形成事实上的“双重领导”，当涉及地方税收大户或影响到“招商环境”时，执法工作就会有一定压力。

　　“外耗”的另一个表现在于，有的法律法规执行性比较差、行政强制权偏弱等因素使监管部门对一些违法行为深感“管不了”。

　　山东省工商局法规处副处长李坤表示，《特种设备安全监察条例》对锅炉、电梯、大型游乐设施等特种设备规定了取缔的方式。但如何取缔则没有操作性，还规定“责令整改直至吊销营业执照”，可现在执照根本不值钱，今天吊销明天再办。

　　在基层，有的执法部门不仅遭遇“不敢管”、“管不了”的困惑，还面临没有法律授权下的“胡乱管”的尴尬，分散了执法队伍的精力。记者在云南省瑞丽市发现，当地工商局不仅负责管理市场流通秩序，还承担了“推广避孕套、预防艾滋病”的工作，该局有关负责人对此也无可奈何。

　　互耗：职能部门“互为壁垒”

　　一些基层干部反映，同为监管部门，执法精力除了被“外耗”分散，还因职能交叉缠绕、信息割裂等因素，导致监管力量难以形成合力，执法“规模效益”低下。

　　《经济参考报》记者在调研时发现，基层工商、质监、卫生、旅游等有部分市场监管职能的部门常常在地方政府牵头下组建联合监管执法机构，但相关部门反映，由于缺乏有效协同，不同部门在联合执法时“决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事了拍屁股”的情形时有出现，作为单个执法主体，很难从不同部门之间层层缠绕的责、权、利“乱麻”中辨明工作目标。

　　浙江省义乌市是我国国际贸易综合改革试点地区，物流业发展在一定程度上决定了改革成败。为此，当地曾在2012年举办“长三角物流论坛”探讨全行业的规范发展。当时因主管物流业而受邀参加会议的，上海市是商务部门、江苏省是经信委，而浙江省是发改委。“不是一家人，但进了一家门”。据义乌市现代物流发展办公室副主任何福龙回忆，“因为没有一个‘婆婆’，绕来绕去，参会的人基本聊不到一起”。

　　各部门职能分散不仅导致决策效率低下，职能交叉、互相制衡，甚至使部门间“互为壁垒”。以至于有地方执法人员抱怨：“现在各个部门间老是拉拉扯扯，市场怎么管得好？”

　　记者在一些地方看到，当地仅投诉热线就有20多个，资源浪费多，维权效率低。内蒙古商务厅一名负责人表示：“感觉现在市场成长得像高中生，各部门管理水平还是小学生。”

　　内耗：单位领导“不行也行”

　　《经济参考报》记者在调研时发现，省级、地市级部门主要批评“外耗”、“互耗”现象，而地方县级部门则对“内耗”问题产生较严重的不满情绪。

　　一些基层执法人员反映，基层“执法难”，根子在“内部乱”。由于基层监管部门权力相对集中、外部监督不足，一些单位领导渎职侵权，普通干部消极懒政现象成为“内耗”的主要表现。

　　首先是单位领导权力缺乏监督，“不行也行”，甚至走上犯罪道路。日前，湖南省药监局副局长刘桂生等26名医药监管人员因对劣药从轻处罚而被一次性查处。他们分别掌握了药品生产和经营许可审批、药品质量监管、药品质量层次认定、药品价格认定等重要行政职权，能直接影响到药企生存，于是大肆以权谋财、徇私枉法。刘桂生供述，由于权力集中和监管缺失，他在分管范围内可“自己说了算”。

　　“领导在搞‘内耗’的单位，秉公执法真难”，一些基层执法干部接受记者采访时坦言，“遇到这种领导，自己要么被排除在利益圈子之外，啥都不知道，要么就被拉入伙，啥都不敢说。”

　　其次是干部人事制度在与社会环境“脱节”，一批基层干部感到“没指望、没前途”，从而消极懒政。

　　在记者走访的许多县市，基层执法人员普遍反映患上了“副科病”，即提拔到副科级后，仕途遇到了“天花板”。云南省一名基层工商局副局长已经参加工作17年，在2002年就到了副主任科员级别，尽管此后10多年他再也没被提拔，他仍认为自己“非常幸运”，因为当地整个工商局就一个正科级岗位。

　　浙江、福建的多位基层执法人员坦言，在当前中央进一步深化行政审批改革的同时，要加快干部人事制度改革，在国内贸易飞速发展、市场变化万千的当下，如果干部人事制度安排跟不上时代，基层执法部门能否尽心尽力履行职责，就要打一个大大的问号。