内容摘要：我国沿边地区跨境经济合作虽已全面展开，但进展缓慢，其原因是多方面的。其中，没有系统的理论支持以及丰富的实践借鉴，导致没有合适的发展模式是主要原因之一。本文以图们江区域合作为例，探索创新长吉图地区跨境经济合作的发展模式。

　　关键词：沿边开放 跨境合作 图们江开发

　　我国沿边地区跨境经济合作形式与机制

　　（一）我国沿边地区跨境经济合作的基本形式

　　我国陆地边疆界线由东北向西北至西南，绵延21000余公里，其中民族自治地方边境线就达19000余公里，外侧与14个国家相毗邻，内侧包括辽、吉、黑、蒙、甘、新、藏、滇、桂9个省区，占全国土地面积的61.7%和全国人口的21.2%。从沿边地区跨境区域合作的深度与广度来看，合作的基本形式有边境口岸、沿边开放城市、边境合作区、跨境合作区和自由贸易区。

　　1.边境口岸。根据国家口岸管理办公室统计，目前我国批准对外开放口岸已达283个，其中边境口岸73个，占全国口岸的四分之一。这些沿我国陆路边境分布的数十个边境口岸，承担着对外贸易、对外运输、管理和服务等职能，是我国对外开放、开展国际贸易和边境贸易的门户，是联结我国与毗邻国家的桥梁纽带，为促进边境地区的开放开发和推动我国与周边国家的睦邻友好发挥了重要作用。

　　2.边境合作区。1992年我国继沿海开放战略取得成功后，又陆续批准丹东、珲春、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、塔城、博乐、伊宁、瑞丽、畹町、河口、凭祥、东兴14个城市为沿边开放城市并设立国家级边境经济合作区，给予相应的优惠政策。2011年国务院又批准设立了新疆吉木乃边境经济合作区，目前15个边境经济合作区总核准面积为92平方公里。
 
　　3.跨境合作区。是指在两国边境附近划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内部分地区进行跨境海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展。跨境合作区是两国接壤边境地区间的一种紧密合作机制，跨境经济合作区的建设需要接壤边境地区的配合与互动以及接壤国家政府的支持与协调，中俄“绥芬河-波格拉尼奇内贸易综合体”和中哈“霍尔果斯国际边境合作中心”的先后启动，以及中国与东盟邻邦合力推动的中越红河─老街、中老磨憨─磨丁、中缅瑞丽─木姐等跨境经济合作项目建设的推进，对促进我国沿边地区跨境经济合作，加快实现中国与毗邻国家区域经济一体化进程，起到了推动和示范作用。

　　4.自由贸易区。自由贸易区是跨境区域经济合作的最高形式，指两个或两个以上的国家通过达成某种协定或条约取消相互之间的关税和与关税具有同等效力的其他措施，在主权国家或地区的关境以外，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。目前，我国已经启动和正在谈判的一些自由贸易区大都涉及沿边地区的跨境经济合作。例如中国—东盟自贸区是我国同其他国家商谈的第一个自贸区，也是目前建成的最大的自贸区，此外，还有中国—巴基斯坦自由贸易区、中国—印度区域贸易安排等。

　　（二）我国沿边地区跨境经济合作的主要机制

　　沿边地区跨境区域合作机制是区域合作机制的重要组成部分，特指在我国边境地区由国内外不同主体（中央政府、地方政府、国际组织等）推动与参与形成的以经济合作为主，具有一定约束性即具有实质性组织或一定机制的区域合作机制。

　　从我国参与区域合作组织和机制的情况来看，可以分为三种类型：一是具有实质性的组织或机制，如中国—东盟自由贸易区（CAFTA）和曼谷协定；二是具有一定机制的区域或次区域合作组织和机制，如上海合作组织、东盟和中日韩（10+3）、东北亚区域合作、澜沧江—湄公河次区域合作等；三是具有论坛性质的区域合作机制，如亚太经济合作组织、亚欧会议等。目前来看，我国沿边地区跨境区域合作机制主要表现为前两种类型。

　　我国沿边地区跨境经济合作模式创新

　　近年来，国家陆续出台了一系列具有探索沿边地区开发开放新模式的区域发展战略。“十二五”规划中把沿边地区跨境经济合作作为新的经济增长点；“十八大”报告中又明确指出要全面提高开放型经济水平，提出“创新开放模式”。从国际方面来看，中国坚持与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，俄罗斯、蒙古、朝鲜、东盟主要国家、中亚各国纷纷更加重视与中国沿边地区的经济合作，为我国加快沿边地区开发开放，统筹双边、多边、次区域开放合作，创新跨境经济合作模式，提供了重要的战略机遇。
 
　　（一）跨境经济合作主体的创新

　　在沿边地区跨境经济合作中，中央政府、地方政府和国际机构发挥着不同的作用。中央政府对跨境经济合作进行授权，并决定着合作的方式、思路以及合作的规模和深度；地方政府代表国家和相毗邻的地区签署合作协议，实施具体的运作管理，是跨境区域经济合作的重要驱动力量；国际机构和地区组织起到协调、提供资金和技术的作用，是毗邻国家和地区跨境合作的倡导者，我国周边的次区域经济合作得到了国际组织或国际金融机构不同程度的参与和支持。例如，亚洲开发银行已成为澜沧江—湄公河地区合作开发的主要召集人，联合国开发计划署也在图们江区域国际合作中充当了发起人的重要角色。

　　然而，跨境经济合作的主体不仅局限于此，更应发挥作为经济细胞的企业的主体作用。企业作为市场的主体参与市场贸易与市场竞争，在更广阔的范围内配置市场要素，进行对外投资，是我国跨境经济合作的核心建设要素，在跨境经济合作中的作用非常重要。但是当前我国边境地区的边贸企业普遍存在着规模小、技术力量薄弱、信用能力低、获取市场信息能力有限等问题，而大部分份额的边境贸易要靠这些企业去实现。因此，对于多以中小企业为主的边境地区，要实现跨境经济合作模式创新，必须充分调动和激发企业的合作主体作用：一是加快实现产业结构的优化调整，实现边境地区对外贸易转型。我国边境地区对外贸易多以初级产品为主，现有的产业结构较为单调，应运用高新技术改造传统产业，提高单位出口商品的附加值，努力把技术优势转化为产业优势和出口竞争优势，对出口高附加值、高科技商品的边贸企业在税收、信贷等方面给予扶持；二是建立开放型贸易服务体系，提高企业的竞争能力。为边境企业参与境外贸易投资提供筹资融资、贷款担保、技术支持，以及法律、人才培训等方面的服务。积极引导和扶持诚信守法、有经济实力的边贸企业完成转型升级，更好地参与国际市场竞争。

　　（二）跨境经济合作客体（内容）创新

　　与东南沿海相比，我国内陆沿边地区跨境经济合作进展缓慢，效果也不尽如人意。主要原因在于：一是沿边开放城市的口岸、城市基础设施建设落后，以边境口岸为依托的窗口和通道作用不明显；二是边境口岸仅作为“过货通道”，边境地区的制造业不发达，边贸企业进口货物后直接销售到内地进行深加工，没能充分发挥与接壤邻国的经济互补优势。

　　因此，新形势下跨境经济合作内容创新，一方面要寻求传统跨境经济合作内容的升级，突破“过道经济”这一长期制约沿边地区对外开放进一步发展的瓶颈，从简单的口岸贸易向国际物流、投资、环保合作、观光旅游等领域深化；另一方面要把经济合作与产业综合开发、优化空间布局紧密联系起来，用跨境经济合作带动整个区域的全面发展。发挥沿边地区劳动力成本低和资源丰富的优势，在有条件的地区设立边境加工区，面向国际和国内市场，改变边境地区长期以来“无工不富”的状况，发展加工制造业，推动边疆地区产业升级，带动沿边地区的全面发展。

　　（三）跨境经济合作机制的创新

　　我国沿海地区实施以市场为主导的对外开放，而在沿边地区跨境经济合作过程中政府的主导作用更加明显，主要是以政府推进的跨境次区域合作为主，沿边地区的地方政府发挥了重要的作用。
 
　　跨境经济合作机制创新，一方面要继续坚持从以地方合作为主到构建多层次的合作平台，强化国际合作。另一方面，应改变高度重视和积极推动与周边国家区域合作而忽视开展国内区域合作的做法，改变过去那种以边境地区为据点的孤立的开发模式，切实加强沿边地区与内陆腹地经济中心的联动发展，促进沿海、内陆、沿边开放优势互补。实现对外合作带动对内合作，对内合作促进对外合作的良性互动机制。
 
　　长吉图跨境经济合作模式探索

　　根据具体情况的差别，我国沿边地区跨境经济合作发展水平在各地区参差不齐，虽然相关地区的跨境经济合作受具体环境影响会体现出独有的特色，但是在基本形式、合作机制和模式的选择方面存在一定共性。2009年国务院批复《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》，给予长吉图开发开放先导区先行先试的战略机遇。2012年4月国务院又批准设立中国图们江（珲春）国际合作示范区，标志着我国图们江区域合作开发进入了新的历史时期。长吉图地区应抓住国家公布的“规划纲要”所给予的先行先试的机遇，采取积极的政策措施，大胆创新，探索新的经济合作区的发展模式，进一步密切与图们江周边国家的经贸往来，巩固和拓展与东北亚国家间的战略合作，推动图们江区域合作开发在更高层次上向纵深发展。

　　（一）推动中俄、中朝跨境经济合作区建设

　　围绕提升珲春边境合作区在图们江地区国际开发中的作用与功能，推动建设中俄珲春—哈桑、中朝珲春—罗先跨境经济合作区。积极推动以跨境经济合作区的建设带动大图们江区域合作的深入发展，待时机成熟，建设双边和多边边境自由贸易区。当前吉林省与俄罗斯滨海边疆区政府已经达成共识，尽快启动中俄“珲春-哈桑跨境经济合作区”建设。根据双方规划，将在珲春市和哈桑区两地划出一定区域，整合交通运输等资源，简化通关等环节，允许两国人员、运输工具自由进出，为双边贸易往来创造良好环境。近年来，中俄两国政府加大对该区域开发力度，基础设施建设加快推进，珲春-马哈林诺铁路、珲春-扎鲁比诺-束草航线陆续开通。2012年，珲春市对俄贸易达5亿美元，入境俄罗斯游客超过15万人次。

　　（二）推进长吉图窗口与腹地联动发展的新模式

　　长吉图先导区位于东北亚地区的核心位置，在推进与韩、朝、蒙、俄、日等国经济合作的同时，也应加快对内开放的步伐，探索省际、区际、国际间协调互动的新经验，充分发挥长吉图地区的区位和经济优势，推动长吉图开发开放先导区与省内、国内其他区域的产业联动，实现产业分工合理、资源优势互补、区域经济协调发展，共同推动图们江区域合作开发。

　　（三）完善长吉图跨境区域交通物流网络体系建设

　　通道不畅是长期以来制约图们江地区开发的主要瓶颈，应进一步加强和完善基础设施建设，打通中俄、中朝、中蒙对外大通道。积极协调和推进中蒙铁路项目；合力促进朝鲜罗津港和图们至罗津港铁路改造；与俄、朝、蒙、日等国政府加强协调，加大政府补贴力度，提升图们江区域陆海联运的竞争力；积极利用陆海联运国际运输通道，扩大内贸货物跨境运输规模，打造南北物流新通道；针对东北亚国家的资源条件和优势互补特点，将长吉图建设成为图们江区域重要的国际物流集散地；推动跨境旅游业发展，以人流带动物流，推动该区域国际合作良性发展。

　　（四）多层次合力推进长吉图跨境经济合作

　　加强长吉图跨境经济合作既是区域经济振兴的基础，也是推动长吉图开发开放实现新突破和大发展的关键。长吉图跨境经济合作需要国家、地方政府和企业多层次的合力推进，更需要相关国家政府间、地方政府间和企业间的合作推进，加强与俄、朝、韩、日等国家间的合作与交流，把长吉图建设成为对外开放的前沿。