目前我国各地方在商业网点的规划和建设的立法工作滞后，全国只有部分城市出台了商业网点规划和建设方面的规定，虽然各市对这项工作的认识不同，但制订商业网点规划与建设条例是方向。首都作为一个逐步国际化的大都市，理应成为商业网点规划与建设立法的排头兵。在新时期为商业网点规划和建设营造一个良好的法制环境、政务环境和市场环境是当前我们面临的最紧迫任务。

一、北京市商业设施发展现状及主要问题分析

改革开放以来，本市商业网点建设发展的很快，目前全市各类商业经营网点遍布城乡各地，商贸企业个数迅速增多，规模日趋扩大；零售业经营业态合理性增强，精品服饰、眼镜、珠宝、通讯器材等专卖店、特色店、专业店以及连锁超市门店如雨后春笋般地涌现，全市零售商业营业网点 28万个，其中营业面积在一万平方米以上的大型商场近100家，极大地方便了消费者购物；主要商业街、特色街的建设已初具规模，街道两侧商店林立、招牌鲜艳，街上、店内人群涌动，透露出浓浓的经济中心气息。

北京市商业设施建设对促进商品流通，方便城乡居民生活，扩大城乡居民就业，拉动国民经济增长发挥了积极的作用。但是，但也存在一些亟待解决的问题。一方面大多数地区商业网点总量不足的矛盾尚未解决，商业流通设施建设不足；另一方面结构性矛盾也日趋突出，布局不合理、业态结构比例失调、大中小商店发展不均衡、商业网点建设与经济社会发展不协调等矛盾越来越尖锐，影响了经济与社会的统筹协调发展。具体表现在如下方面：

首先 ,商业设施布局不够合理.其主要是由于过去一直未制定可操作的长期发展规划，商业设施建设缺乏宏观规划指导，在一段时期内投资存在一定的盲目性，商业网点布局显得分散、零乱、无序，经营网点设立随意性较大，对停车场、绿化、公共厕所、公共通道以及消防等配套设施建设不够重视，致使许多商业网点服务功能不全，给广大消费者带来诸多不便，并在一定程度上影响了市容市貌，降低了城市的品位和档次。上述问题在大中型商业设施的地域分布和业态配置方面表现的更为突出,如大型百货店在二环路以内地区过于集中,店铺数占全市大型百货店的38%、营业面积占48%,该区域内百货店总营业面积是其它业态大店总面积的3倍以上。近期由于国内商家经营业态的调整和加入WTO后外国大型商业企业的进入,大型超市的建设又出现发展不平衡的趋势,个别地域出现结构比例失调、业态功能雷同、竞争加剧的问题，而其他一些地方又出现大型商业网点缺位、群众购物不便的情况。

其次 ,缺乏适应新形势发展需要和与国际惯例相衔接的商业项目管理办法。在政府简化行政审批和我国加入WTO后,如何在商业领域加快对外开放,国外大型零售商业企业大举进入北京的形势下,建立与国际惯例相适应的科学管理模式,保证商业规划的落实和北京商业健康有序发展,是迫切需要解决的问题.

第三 , 大型商业设施的建设, 对于中小商业企业经营及职工就业有较大影响,尤其是近两年大型综合超市进入快速发展时期,但新店选址在一些地区过于集中, 出现了抢摊占地、竟相开店、非理性竞争的苗头，而且对周边中小店铺的正常经营产生了不利影响。大型超市的建成开业有时会导致周边大量中小型商业企业生存空间受到挤压、经营效益下降，甚至倒闭，对于形成业态结构合理的商业格局非常不利，并会造成新的社会就业问题。

二、关于《北京市商业网点规划建设管理条例》立法建议的要点说明

（一）立法背景

随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革开放的逐步深入，城市商业网点的规划和建设对促进商品流通，方便城乡居民生活，扩大城乡居民就业，拉动国民经济增长发挥了积极的作用。城市商业网点的规划和建设搞得好不好直接关系到经济社会的统筹协调发展。因而城市商业网点的规划和建设已经成为社会普遍关注的问题，现代社会，在如何规范城市商业网点的规划和建设行为，方便城市居民生活，避免社会资源浪费，促进竞争，保护自然和交通环境保护的实践中，法制起着至关重要的作用。

近年来，中共北京市委、市人大、市政府为我市加快经济发展，增强我市经济实力、国际竞争力和发展后劲方面作了很多卓有成效的工作。先后出台了有利于商业网点建设和发展的政策和措施，对本市商业网点的快速发展起到了关键性作用。去年以来，市商务局又就商业网点规划建设立法做了大量的调研，对促进我市商业网点建设的发展具有深远的意义。

商务部的《城市商业网点规划管理条例》征求意见稿已经出台，预计明年初将正式发布。这为我们制定条例，规范本市的商业网点的规划和建设提供了上位法依据。

（二）条例的立法宗旨和内容简介

为了促进北京商业快速、健康和可持续发展，逐步建立与国民经济发展和对外开放水平相适应、布局结构合理、功能齐全、统一开放、竞争有序的商业布局网点体系，适应加入世贸组织后商业对外开放的新形势，形成良好有序的市场竞争环境，避免商业网点建设中的布局不合理、结构比例失调、业态功能雷同现象，导致同业竞争过度，造成社会资源的浪费，应对商业布局规划和网点选址设立进行立法规制。

本法主要规范商业网点的布局规划和网点数量、规模配置、业态结构、业主条件、新建大型商业设施项目选址规范等。

本法的立法宗旨是：第一，大中型零售商的设立，均应遵循法律规定的设立条件，并召开公开听证会，广泛听取有关各方的意见；第二，促进大中型零售商与周边地区的调和，不至于因为大量涌进的消费者和货物而产生交通混乱及环境污染等问题；第三，适当控制大中型商业设施的数量和规模，与当地的经济发展和人民生活需求相适应，尽量避免因同业竞争过度造成的社会资源浪费。对大中型商业网点的新建实行严格的公开听证制度是本法的核心内容。

（三）制定条例的必要性

近年来，北京城市商业网点建设发展迅速，对繁荣市场、满足消费需求发挥了重要作用。但是，在城市商业规划和网点布局建设中，出现了很多不尽如人意的地方，急需制定法律制度来进行规范：

1、城市商业网点布局的不合理性

近年来，北京大中型商业设施呈现高速发展趋势。但由于大中型商业设施的建设缺乏宏观规划指导，一些新店在选址上过于集中，出现了抢占地盘、竞相开店、恶性竞争的现象，造成了行业布局不合理、结构比例失调、业态功能雷同，导致同业竞争过度、重复建设和社会资源的浪费。因此，为了遏制这种现象的发生，合理规划商业设施，避免商业资源因过度竞争而导致浪费，北京急需出台规范大中型商业设施的规划与建设的全国性法律制度。

2、大中型零售业对周边小型零售业的致命冲击

在现代商业社会中，因为大中型综合超市、购物中心的商品种类丰富、购物环境舒适、服务项目多样、价格又相对比较低廉，能满足消费者一次大量购物的需求，所以越来越受到消费者的青睐；相对而言，周边的一些小商店因为品种少、价格相对比较贵等原因而日益受到冷落，直到关门倒闭。调查结果显示，在大型综合超市周边 3公里商圈内，一般超市销售额下降15％至30％，百货销售额下降20％至40％。可见，大中型商店对周边小零售企业的市场份额产生了很大的冲击和蚕食，这种竞争导致小型零售业生存困难，从而给周边居民带来不便。因此，为了保护小零售商业，需要对大中型商业设施的建立进行适当的控制。

3、大中型商业设施对环境和交通的影响

一个大中型商业中心必须有相应的配套设施，包括停车场、公交车站、餐饮服务、顾客休息处、绿化带等等，必将会给整个地区的环境和交通带来一系列的问题。因此，如果大中型商业中心自由设置，将会改变原来城市比较合理的空间结构和原有的人文景观，造成某些交通、环境等方面的问题，比如说人流量太大、交通拥挤、巨大的停车场占据了城市中宝贵的土地资源等等。因此，需要政府部门颁布相应的法律法规加以协调规划和宏观控制。

4、民族商业受到外资大型商业的挤压

从国际经验看，一个流通领域被外国公司控制的国家很难再有自己的民族工业品牌。商业是国家的经济命脉，控制着市场，决定着生产，影响着金融。

近年来，由于国内商家经营业态的调整和入世后外国大型商业企业的进入，大型连锁店铺的跨国化，部分地区大型超市的建设出现快速发展趋势，造成结构比例失调、业态功能雷同、竞争加剧的问题，使我国民族商业流通业受到了前所未有的挑战。

在我国，外商的超国民待遇使外资零售企业享受了很多国内企业享受不到的政策，同时国内与其合作的企业和房地产业也都给予其优惠待遇。使这些本来就很强大的国际零售业巨头更加春风得意，而且造成了不公平竞争。

为了保护民族商业，应尽快终止“外资零售业超国民待遇”的局面，无论内资外资、规模大小，所有的零售企业将以平等的姿态出现在公众面前，按照统一的规则和条件进行建设、经营。

（四）制定条例的可行性分析

历史上发达市场经济国家对商业的管制除了日本以外，基本上都比较宽松。但最近几十年，零售商业中大型店铺开始列入许多国家政府规整的范围，而且呈现出逐步严格化的趋势。目前，世界上的《大店法》主要有三种模式，分别以法国、日本和美国为代表。

法国的《大店法》以听证为主。法国《大型零售店铺立地法》 (即《大店法》)的立法宗旨在于保护生活环境和促进中小企业发展。凡是销售面积超过300平方米的商场，设立、改扩建、停业两年后重新开业，以及销售面积2000平方米以上的商场的任何扩张都需要向省级的商业设施委员会提交书面申请，要经过听证，发给商业经营许可权证书，再向建设部门申请建设许可权证。法国 1992年通过修改法律，将所有大型零售设施开发冻结到1994年，1996年又一次修改法律，实行听证会通过制度，实际取消了新建大店的可能性。资料显示，家乐福在法国申请新开一家商店，必须关闭一家自身同等规模的商店。

上世纪 70年代，日本政府也设立了《大规模零售店铺法》(简称为《大店法》，在1974年3月1日开始实施)，这是为了限制零售业的过度竞争而制定的法律，目标通过限制大型零售业企业的扩张来保护传统中小型商业，以维持就业。该法将1500平米以上的零售业商店的开店统统列为管制目标，要求大型店铺在开设前需经当地零售业者的同意，为日本现代化零售业的发展造成了障碍。为此1999年该法被改成《大型零售店铺立地法》。从市政建设的角度对在城市边沿地区、郊区新建大店制定了严格的法律加以约束，其针对性不言而喻——沃尔玛、家乐福等欧美零售巨头都擅长在郊区开设大卖场。

而美国是通过地方政府实施管理的。美国没有限制新建大店铺和营业时间的全国性法律制度，但是各州和市都制定有从规范建筑、保护环境角度限制大店建设的法律规章。最具代表性的例子，是加利福尼亚州 1999年以沃尔玛在当地新建一个8000多平方米的大卖场导致周边众多中小店铺倒闭为契机，出台了一个“凡新建9000平方米以上的店铺，食品等消费税非课税商品的营业面积不得超过1350平方米”的地方法规，实际上是变相限制食品经营面积要达到 40％以上的大卖场的发展。另一个典型的例子是，1997年美国有一家很著名的大型连锁超市，准备在纽约的哈姆莱区建一个大店，已经报到纽约市的规划部门。规划部门把这个事情一公告，周边的中小型商店和消费者一致反对，呼声非常强烈，最后规划部门说，不能批，于是这个店就没有建成。

按照加入世界贸易组织的承诺，我国最迟于 2004年12月11日前，取消对外商投资地域、股权和数量的限制，外商在本市商业领域的投资将急剧扩大，如不加以引导和规范，势必将进一步加剧这些矛盾。因此，我们要借鉴发达国家和兄弟省市的经验，完善商业网点建设的管理制度，近期应抓紧制定《北京市商业网点规划管理条例》，使本市商业网点建设的管理有法可依，依法管理，促进商业网点建设和经济社会的统筹协调发展。

（五）关于《条例》的范式设计和体例安排

1、《条例》立法的范式问题

范式问题主要是解决一个立什么样法的问题。立一个创新法还是一个集锦法。所谓创新法就是突破现有的法律规范，对法律制度尚未设计的空白领域进行立法，对新时期出现的新问题加以规定，通过立法实现制度创新。所谓集锦法就是将适用于商业网点规划建设的现行有效的法规，政策汇集起来加以系统化，为社会组织和个人提供一个现行政策标识。两者的根本区别在于：创新法要做的是为商业网点发展提供一种新的制度安排，不拘泥于现有的法律制度框架。而集锦法是将现有的法律和政策汇集起来，使人一目了然。创新法难度较大，但立一个创新法并不排除把一些对商业网点发展特别有利的有关法律和政策写进去。

立一个框架式的宣言法还是一个具体法。所谓框架法就是对商业网点规划和建设主要方面构件一个宪章性的制度框架，为企业保护提供一个法制平台。所谓具体法就是通过立法为主体行为提供一个具体规范。两者区别在于；框架法以制度安排的角度出发，具体法内容比较微观具体。我们的想法，以立框架法为基础，同时尽可能在一定程度上立具体法，对立法的操作中的问题给予充分的考虑。

2、《条例》的体例结构和规范设计

《条例》的体例结构分为“总则”、“商业网点规划的制定”“商业网点规划的实施”、“法律责任”、“附则”五章。二、三章分别规定了不同主体的权利与义务，权利条款在前，义务条款在后。第四章是对政府权力的约束，间接保护投资主体的权益。

规范的设计。商法在性质上又属于强调商法主体的意志自治和营利性，从而商法规范具有任意性。为尊重公司的意志，培养其在市场活动中的积极性和创造性，国家对其活动多不予干涉，但强制性规范也必不可少。源于公司自身的极端利己主义，为分配与公司有关的各主体利益，国家必须对公司的活动进行必要的干涉。调整企业内部关系的，只涉及股东和公司利益的规范应主要是任意性规范，而调整企业外部关系的，涉及第三人、尤其是涉及债权人利益的规范应主要是强制性规范。任意性规范设定的出发点是在尊重当事人意愿的基础上，提供示范性的公司运行规则，因股东对自身利益的密切关注和对公司事务的直接参与，对股东和公司利益的保护主要是通过股东在意思自治基础上的自治和协商实现的，因此，关于企业组织机构的规则应主要定性为任意性规范。而强制性规范设定的出发点是通过对公司行为的硬性约束，保护第三人和社会的利益。由于第三人或其他利益相关者并无机会参与公司规则的制定和设计，缺少通过协商制约公司行为和保护自身利益的渠道，而只能被动的应对公司的行为，因此必须借助法律的强制性规范才能对其予以充分的保护。