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    设立自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是我国在改革开放新时期做出的重大决策，目的是为在全国范围内深化改革和扩大开放探索新途径，积累新经验。我国自2013年设立中国（上海）自由贸易试验区以来，自贸区建设快速推进，2015年广东自贸区、天津自贸区、福建自贸区获批成立。当前，拟设立的辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省等第三批自贸试验区正加快推动设立及总体方案报批程序，继续开展差别化探索和尝试。总的来看，三年来自贸区建设取得了很大成绩。上海自贸区以制度创新为核心，在投资贸易便利化、金融服务领域开放创新和政府职能转变等方面进行了积极探索和大胆尝试，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。广东、天津、福建自贸试验区以上海自贸试验区试点内容为主体，结合自身特点在促进内地与港澳经济深度合作、推进京津冀协同发展、深化两岸经济合作等方面积极开展差别化探索，形成了各具特色、各有侧重的试点格局。自贸试验区累计总结了100多项制度创新成果，分领域、分层次在全国进行了复制推广。

一 我国自贸区建设的基本情况和特点

（一）战略定位：各具特色

上海自贸试验区作为我国第一个自贸试验区，肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，在战略定位上主要是着眼于国家需要。

表1 四个自贸试验区的战略定位

广东、天津和福建三个自贸试验区同样肩负着加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化以及带动产业发展的任务，但同时也充分结合地方实际，具有自己的鲜明特色。如表1所示，其中，广东战略定位强调粤港澳深度合作、21世纪海上丝绸之路以及改革开放，天津战略定位强调京津冀协同发展、改革开放和制度创新，福建战略定位突出对台优势、21世纪海上丝绸之路核心区以及重点推动向沿线国家开放。

（二）空间布局：一区多园、多片区

已有的上海、广东、天津和福建四大自贸试验区在地理位置上看基本都位于东部沿海地区。从内部来看，如表2所示，上海、广东、天津和福建四个自贸试验区在空间布局上具有一区多园、多片区的共同特点，但也略有不同。总的来看，上海、广东、天津和福建四大自贸试验区的共同点是，总面积均在120平方公里左右，都包含三个片区以及一个特殊监管区，特殊监管区面积在20平方公里左右。

表2 四个自贸试验区的空间布局

（三）主要任务：改革创新

如表3所示，上海自贸试验区2013年获批的实施方案与2015年获批的深化方案提出的主要任务尽管细节有所不同，但主要方向基本一致，包含政府职能、投资、贸易、金融、法制和政策五个方面。

表3 四大自贸试验区的主要任务

表3 四大自贸试验区的主要任务-续表1

表3 四大自贸试验区的主要任务-续表2

广东、天津和福建自贸试验区提出的主要任务在坚持全面深化改革开放这一核心任务的同时，也突出了地方特色、区域特色。由表3可知，广东自贸试验区强调加强自贸试验区辐射带动功能，天津自贸试验区突出了推动实施京津冀协同发展的特色，而福建自贸试验区将率先推进与台湾地区投资贸易自由和培育平潭开放开发新优势列为主要任务。

（四）功能划分：区域+海关监管

上海自贸试验区没有提出明确的功能划分，但广东、天津和福建自贸试验区都分别按照区域和海关监管方式进行了功能划分（见表4）。

广东、天津及福建自贸试验区尽管都按区域布局划分特色功能，各片区细分产业有所不同，但均把金融、物流等生产性服务业和高端制造业作为发展重点。从海关监管方式来看，重点在于探索体制机制创新，推动贸易便利化。

二 我国自贸区建设取得的成绩

（一）以负面清单管理为核心的外商投资管理体制机制改革成效显著

对外商投资实行了负面清单管理模式，进一步减少和取消了对外商投资者的准入限制，对负面清单之外领域，实施外商投资项目备案制。三年来，负面清单经历了多次“瘦身”，2014年，上海自贸区负面清单由设立之初的190项调整减少至139项；2015年，上海、广东、天津、福建四个自贸区又将负面清单减至122项。自贸试验区内外商投资负面清单管理模式的实施，大幅提高了自贸试验区投资便利化和规范化水平。与“逐案审批制”相比，通过备案方式设立的外商投资企业，申报纸质材料减少90%，办理时限由20个工作日缩减至3个工作日内。国务院发展研究中心等第三方机构评估认为，自贸试验区内外商投资管理体制改革试点受惠面广、成效显著、风险可控，已具备在全国复制推广的条件。2016年9月，全国人大常委会表决通过修改《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国合资经营企业法》《中华人民共和国合作经营企业法》《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》，正是基于上海、广东、天津、福建四大自贸试验区的成功实践。修法后，自2016年10月1日起，我国在全国范围内实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，负面清单以外的外商投资企业设立和变更事项，将由审批改为备案，运行了30多年的外商投资“逐案审批”管理模式走向终结，外商投资环境更加公平、稳定和透明。

表4 广东、天津和福建自贸试验区功能划分

（二）以贸易便利化为目标的贸易监管制度创新加快推进

“一线放开、二线安全高效管住”监管模式稳步实施，国际贸易“单一窗口”全面上线运行，大幅提升了贸易便利化水平，通关效率大幅提高。以上海自贸区为例，截至2016年9月底，上海自贸区以“前所未有的便利化和有效管控”为目标，海关推出了“先进区后报关”、“三自一重”（自主报税、自助通关、自动审放）等31项创新制度。全球17个高水平自由贸易协定的60条贸易便利化核心措施中，有55条已在上海自贸区实施。贸易便利化改革成效显著，2016年上海自贸区进出口值达1.2万亿元，占全市进出口总值的41.1%。三年来上海自贸区海关特殊监管区域进出口值2万亿元，占同期上海市进出口总值的26.9%。广东自贸区南沙片区围绕促进投资贸易便利化，积极对接国际通行规则，加强对TPP、TTIP等国际投资贸易新协定的研究，累计形成了142项创新成果。

（三）以定位特色为指引的开放带动作用初步显现

已有的四大自贸区在突出特色、深化对外开放、带动区域经济发展方面起到了积极作用。上海自贸区作为我国第一个设立的自贸区，积极探索开放型经济新体制，一批制度创新系统集成成果已逐步在全国复制推广，发挥了先行先试、示范引领、服务全国的作用。广东自贸区在建设过程中更加突出同香港、澳门的合作，特别是加强对香港澳门高端服务业的开放、衔接、转移，与广东、珠三角形成互补关系，联动发展。服务京津冀协同发展是天津自贸区的重要任务和特色，天津自贸区充分发挥北方地区对外开放高地的综合优势，在增强口岸服务促进京津冀通关和口岸物流一体化、产业转型升级、金融服务和监管一体化、区域要素资源配置一体化等方面做了大量工作。福建自贸区在原有闽台经贸合作的基础上，探索实施更加灵活、开放、包容的对台政策，重点推动闽台产业深度合作，建设两岸产业合作的示范基地。

（四）以防范风险为重点事中事后监管制度初步形成

自贸区在大力推进体制机制创新、放宽准入门槛的情况下，注意通过加强事中事后监管，把握好风险底线。福建自贸区按照“每个试验项目要制定具体的政策文件、每项政策要有相应的监管措施”的要求，强化风险防控，在全国率先建立风险防控清单，包括55个监管风险点、88条防控措施。天津自贸区建立制度创新风险防控机制，编制了《天津自贸试验区制度创新风险防控措施清单》，详细梳理出48项风险事项、71个风险点，并提出了120条风险防控措施。2016年8月，上海印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，明确了总体目标、基本原则和保障措施，提出了创新市场评价机制、建立新型业界自治平台、发挥第三方专业机构监督作用、完善市场退出机制、率先创新“证照分离”改革116项许可证事项的监管方式等主要任务。

（五）以支撑实体经济发展为着力点的金融创新举措不断推出

自贸区的金融改革和创新近年来一直处于我国金融发展的最前沿，形成了一批可复制、可推广的创新成果，许多金融政策和业务创新通过自贸区平台实现了“先行先试”。自贸区紧紧围绕总体发展思路，直接对接市场需求，围绕服务企业投资贸易便利化和服务实体经济发展的需求，持续推动金融创新。截至2016年9月底，上海自贸区向全国复制推广了20余项金融改革创新成果。其中，中国人民银行和国家外汇局已经把在上海自贸区先行先试的16项金融制度推广至其他自贸区和全国，涉及资本项目可兑换、利率市场化、人民币国际化、外汇管理和支付结算五大方面。银监会已将简化区内银行业金融机构和高管准入等四项制度在国内其他3个自贸区不同程度地复制推广。保监会将保险业简政放权、鼓励开展跨境投融资业务等政策复制推广至国内其他3个自贸区。截至2017年1月，上海市已发布了七批80个金融创新案例，内容涉及跨境人民币使用、外汇资金集中运营、跨境并购融资、科技金融服务等多个方面，有力地促进了自贸区金融创新试点，取得了良好的社会反响。

（六）以体制机制创新为重点的一批经验在全国推广

继2014年底在全国复制推广上海自贸区28项试点经验后，2016年11月，国务院发文推动新一批改革试点经验复制推广工作，明确19项改革事项将分别在全国或者海关特殊监管区域复制推广。其中，在全国复制推广的改革事项，集中在投资管理领域、贸易便利化领域及事中事后监管措施，共计12项；还有“一次备案，多次使用”“仓储货物按状态分类监管”等7项改革事项在海关特殊监管区域复制推广。

三 问题和不足

（一）改革创新意识有待加强

在自贸区建设过程中，各部委和地方在具体改革事项上的认识还存在差异，存在“上冷下热”现象。地方基层，特别是自贸区要求加快简政放权和制度创新的积极性较高，而一些国家部委对于地方的创新和突破持审慎态度，把控较严，主动创新、积极服务的意识有待加强。还有不少人以老眼光看待自贸区的改革试验，没有充分认识到其以新思路、新举措全面深化改革，构建开放型经济新体制的重要性和必要性。

（二）自贸试验区适应国际经贸规则的先行探索机制尚未真正建立

当前国际贸易规则正在发生深刻变化，尽管TTP、TTIP前途未卜，但以TTP、TTIP、TISA等为代表的新型经贸规则正在获得越来越多的认同，国际社会对服务业开放、知识产权保护等都提出了更高的要求。我国设立自贸试验区的主要目的就是对接新型国际经贸规则，在试验区内先行先试，进行压力测试和风险敞口，总结经验，并向全国复制推广，提升国家的整体开放水平和国际竞争力。虽然国务院赋予了四个自贸区先行先试的使命，但限于国内现有法律规范，地方先行探索的权力有限。如负面清单的优化改进为中央事权，必须逐级上报国务院审定后实施；所涉及的行业突破需要有地方一个个找行业主管部门单点突破，导致进一步开放难度不断加大，适应新型国际经贸规则的现行探索机制在地方试点区域未真正建立。

（三）部分改革创新举措受到现有规章制度的制约

改革开放以来，从中央到地方各部门在各自领域都形成了成熟的管理制度，并依照这些规章制度行使行政职能。这从一定程度上来说，自贸试验区的创新就是要突破30多年来形成的、滞后于时代发展的各领域的规章制度。但在实际操作中，有关部门存在一定的路径依赖，缺乏改革的勇气和魄力，习惯于按照既有制度管理基层创新突破。这就导致了在具体的改革事项推进中，多是在现有制度框架下修修补补，难以形成突破性改革。例如，自贸试验区投资体制改革涉及企业注册后开展经营的行政许可事项仍有上百项，且基本上每个许可事项都有法律法规依据，非经国家有关部委授权或法律法规调整无法改变。此外，自贸试验区在改革创新过程中需要经常接受相关部门的巡视、审计和各种执法督察等，一些改革创新举措因风险防控的考虑或违反现有规定而被叫停，试验区制度创新的功能得不到真正发挥。

（四）自贸试验区推动部分综合性改革事项难度大

自贸试验区在制度创新中，推动需要地方部门与中央直属部门之间、中央直属各部门之间协调推动的跨部门综合性改革有一定难度。比如，设立国际贸易“单一窗口”涉及海关、检验检疫、海事、边检、港务等多个部门，各部门都有独立运作的系统和机制，一方面收费问题需进一步解决，另一方面各部门数据标准和格式不统一，推动各部门之间的数据交换和信息共享难度较大。又如，健全事中事后监管体系，需要完善的社会信用信息体系作为支撑，但地方部门数据难以与中央直属部门信息互联共享，具体协调以及实施起来存在一定阻滞。

四 政策建议

（一）支持自贸试验区进一步对接更高标准的国际投资贸易规则

我国设立自贸区的初衷是进行压力测试，建议进一步完善自贸试验区总体方案，允许四大自贸试验区着眼于应对国际服务贸易协定（TISA）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）等高标准国际贸易投资规则。在保障安全的前提下，进一步放宽市场准入，尝试让新一轮经贸规则倡导的竞争中立、知识产权保护、环境保护等边界内措施在自贸区内先行先试，让压力有序释放和风险充分敞口，容许自贸区“犯错”。根据压力承受和风险防范能力，决定哪些规则和做法可以向全国复制推广，哪些完全不能借鉴，哪些暂时不具备条件，需要逐步完善才能复制。

（二）支持自贸试验区进一步深化改革

2016年12月，习近平总书记对上海自贸试验区建设作出重要指示，要大胆试、大胆闯、自主改，力争取得更多可复制推广的制度创新成果，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用。自贸区的改革工作和试点，较多属于综合性、跨部门的改革事项。建议海关、质检、公安、交通运输、税务、一行三会等国家主管部门加大联合支持力度，在建立国际贸易“单一窗口”、“三互”大通关体系、社会信用体系、口岸联合监管、金融综合监管、新型贸易业态发展等综合性重点改革领域加强与地方协同，推动改革取得实质性突破。

（三）加强容错机制建设

改革创新就是要突破现有制度的束缚和制约，自贸区在推出改革创新举措时往往面临“越权决策”“违规操作”等一系列风险，客观上限制了基层创新的积极性和主动性。因此，建议从国家层面上考虑建立自贸试验区的改革创新容错纠错机制，对基层部门为了“真做事”“办实事”而做出的制度创新、项目创新，主要经过一定程序的审核论证、批准启动，并且证明没有为个人或者小集团谋取私利的动机和结果的，应当给予适当保护，以此激发基层改革创新的积极性。

（四）完善营商环境

自贸区要全面对标国际标准，进一步改善投资环境。加快外国投资法的立法进程，营造稳定、透明、可预期的法律环境，保持外资政策的连续性、稳定性，重大政策出台前要加强跟企业的沟通，必要时设立合理的过渡期。切实做到对各种性质企业一视同仁，通过深化简政放权、放管结合、优化服务等改革，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的法制化、国际化的营商环境。

（五）加强事中事后监管

与以负面清单管理为核心的投资管理体制改革相适应，要进一步建立、完善风险防控体系，包括产业风险的防控和金融风险的防控，加强事中事后监管，提高外资监管的服务水平。完善资本流动管理机制，特别是要加强对大规模短期资本跨境流动的监测分析，提高金融风险协同管控能力。提升外资监管的科学性、规范性和透明度。加快建立各部门信息共享机制，也要借鉴发达国家经验，完善外资国家安全审查制度。

（六）加强对自贸区制度创新的系统集成

针对各自贸区制度创新分头推进的客观情况，要加强对自贸区制度创新的统筹引导。对各领域、各产业及各方面规章制度的突破和创新举措进行有效整合和系统集成，形成一批重点突破、内容丰富、有机协同的制度创新体系，有效破解制度创新过程中存在的“碎片化”“分割化”现象，提升制度创新效率。

（七）加快自贸试验区试点经验推广

复制推广自贸区经验，是推进新一轮高水平对外开放，构建开放型经济新体制的重要内容。做好自贸试验区试点经验评估，及时总结复制自贸试验区的成功经验，其中成熟的、有效的改革和开放措施需尽快在全国范围内推广实施，以减少自贸试验区作为“政策性高地”可能带来的负面影响。

（撰稿人：中国国际经济交流中心产业规划部副研究员窦勇）