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 《农民合作经济组织法》被列入全国人民代表大会今年立法计划

     3月6日，60余名人大代表向十届全国人大四次会议提交议案，要求制订《农民合作经济组织法》。

　　在新农村建设中，作为建设主体的农民面临势单力薄的困境，而统购统销、联合经营的合作无疑是破解“三农”难题、增加农民收入的一种有益尝试。但由于现有法律并未界定该种组织的法人地位，农民合作社一直游离在法律之外，其合作模式与融资渠道也因此受限。

　　全国人大农委自2002年起即着手起草《农民合作经济组织法》，根本目的之一就是确立合作社的法人地位。今年以来，“三农”问题再次被突出强调，该法也加快了立法进程。有起草专家称，对合作社的法人地位可能模糊处理，以尽快给这些组织一个“准生证”。

　　“希望国家尽快给农民合作社上个户口。”2月25日晚7时，中央台《对话》节目录制现场，一身红色外套的张淑香紧皱眉头。

　　她说，此前一天信用社开始放贷了，他们合作社没有法律地位无法贷款，也就无法扩大生产。

　　张淑香，吉林省梨树县夏家村农民，49岁，作为该省第一个农民合作社的理事长，带领全村172户农民统购统销、合作生产，5年节省生产资料购买费17万元。

　　但这个组织一直游离在法律之外，无法贷款、无法签订合同，无法进入市场经营，受限颇多。

　　3月6日的新华社消息，60余名人大代表向十届全国人大四次会议提交议案，要求制订《农民合作经济组织法》。

　　实际上，从2002年始，全国人大农业与农村委员会（以下简称“全国人大农委”）就开始组织专家对“农民合作”论证立法，而对于法人实体的确定一直存有争议。

　　2月25日，在央视与张淑香同台受访的国务院发展研究中心农村部部长韩俊透露，《农民合作经济组织法》已经列入全国人大今年的立法计划，国家也将进一步加大对合作经济组织的支持。

　　农民合作：“黑户”下前行

　　1999年，一次统购统销让张淑香看到了农民合作的好处。

　　时年，梨树县夏家村6户养殖户合伙购买饲料，每吨便宜了300元，猪出栏后大伙一同去卖，每斤生猪又多卖了两分钱。

　　在尝到合作的甜头之后，次年4月28日，张淑香组织成立夏家村合作社，并吸引其他农户加入，合作涉及养殖、种植、教育等多方面。

　　由于实行合作购销，从成立合作社起，5年间为农民节省种子和化肥款7万元，节省饲料款10万余元；合作社成员经营的农作物产量普遍比其他人家提高10%.到2004年底，共有四个乡镇的172户农户加入合作社，固定资产达到146万元，每户年纯收益从以前的2200元提高到5400元。

　　但之后再没吸收过新社员，张淑香解释，合作社经常为社员垫资统购生产资料、牲口饲料，无足够资金垫付。

　　由于合作社不具法人资格，无法从信用社贷款。

　　“我国现行法人制度中并无合作社法人这一类别。”2月26日，中国农业大学人文与发展学院教授任大鹏介绍，《民法通则》只规定了四类法人，即机关法人、事业法人、企业法人、社会团体法人，农民合作社既不符合“企业法人”的“盈利性”要件，也不符合“社会团体法人”的“公益性”要件。

　　这种情况下，就无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架。随之引发的问题是，法无定性，带来合作经济组织身份混乱和合作经营的困难。如，有的在工商部门注册，有的在民政部门注册，有的干脆就不注册。

　　1991年，原商业部在印发的《专业合作社示范章程》中，没有规定合作社的法人地位。次年颁布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》，对合作社的定性是“不以盈利为目的的公益性合作经济组织”。

　　作为合作社的一种特殊形式的“供销合作社”，在1995年中共中央、国务院出台的《关于深化供销合作社改革的决定》中规定，“各级供销合作社是……由社员民主管理的群众性经济组织”。

　　由此延伸的问题是，合作社的经营要不要交税、如何完税，同样尚无定论。

　　“没有法律身份，连发票都开不了。”张淑香说，因为没有营业执照，很多次统销统购因无法签约而泡汤，更无信用可言，“感觉就像个黑户。”

　　与夏家村合作社一样，梨树县拥有的120多个合作社全无法律主体地位，只在县农资局备案。

　　四年立法之路

　　“不要搞行政推动，而是给合作社一个经济实体地位，使其按市场规律办事。”

　　何慧丽，中国农业大学副教授，长期关注“三农”问题，她认为“合作化才是农民共同致富的必由之路。”

　　实际上，早从2002年起，全国人大农委就考虑给合作社这一经济实体“上个户口”。

　　次年12月，全国人大农委法制办牵头成立《农民合作经济组织法》立法起草领导小组和工作小组，全国人大农委副主任李春亭担任领导小组组长，农业部、供销合作总社任副组长成员单位，中国科协、社科院、中国农业大学、中国人民大学等机构的专家学者开展具体起草工作。

　　“立法就是给农民合作经济组织一个法律地位，使其以主体身份参与到市场经济中。”2月26日，社科院农村所研究员、农村组织与制度研究室主任苑鹏向《新京报》介绍，新型的合作是在以家庭联产承包经营基础上，充分保护农民家庭经营独立性、私有产权不变，在农民完全自愿的基础上进行合作，只是在生产的某些环节进行合作。

　　公开数据显示，我国新型合作经济组织萌芽于20世纪80年代，截至2003年，全国有14万多个合作经济组织，10万个左右的各类协会。

　　“但真正紧密型的合作社不到10%，大多是松散型的。”2月28日，中华全国供销合作总社法制办主任张元宗说。

　　“对于合作经济组织，中央的态度是谨慎的。”一位立法组成员介绍，中央是在分析国际、国内的合作社现状后，认为合作社不会干预政治问题，只是经济实体，才决定加快立法。

　　实际上，中央的态度在逐步明晰，可从2004年到2006年三个“一号文件”中看出———2004年的提法是“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，到了2005年更进一步的扶持政策是，“对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。”

　　到了今年的“一号文件”，除了引导和支持农民发展专业合作，还要求加快立法进程。

　　地方的先行尝试也在顺势展开。2005年初，浙江省人大通过并出台了国内第一个关于农民合作社的地方性法规———《浙江省农民专业合作社组织条例》，此条例不但对法人实体予以明确，还增加了政策、细节操作等内容。

　　该省提出的目标是，到2007年，将培育出农民专业合作社1000家，希望通过农民组织化、农业标准化、产业规模化、产品市场化的程度提高，明显增加农民收入。

　　在国家层面立法的一个改变是，今年2月份，立法工作组一次会议上，讨论拟将《农民合作经济组织法》更名为《农民专业合作经济组织法》。

　　修订《民法通则》？

　　“合作社决策按人头表决”，这是合作社不同于企业的最大特点，即不论持有合作社多少股份，均按一人一票进行表决，而企业是按照持有股份行使表决权。

　　这一特点，在《农民合作经济组织法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中有明确阐述。

　　2月28日，一立法起草小组的专家告诉《新京报》，去年9月7日，全国人大农委已将《征求意见稿》下发给各起草单位，并将在今年适机提交全国人大常委会审议。

　　立法的一个根本目的是确定合作社的法人地位。此前，在立法工作小组的讨论中，多数的意见是修改《民法通则》，在我国现行法人制度中增加合作社法人。

　　这一建议也最终写入《征求意见稿》，并阐明作为一种经济组织，合作社法人与企业法人除上述的表决权不同，还有多处区别。

　　在《征询意见稿》中，还附加了表决权，旨在鼓励更多的社会力量参与合作组织，解决合作组织的资金等问题，但对这一附加表决权作出的限制是，不超过表决权总数的20%.在分配方面，实行成员和组织之间“按交易量或者是交易额比例返还”，也就是按照成员从组织买的东西多少来分配利润，而一般的企业是以股东持有的股份为基础。

　　另一个不同是，合作社法人与企业法人的财产权利不同，合作经济组织成员投到组织的资产仍属于成员所有，组织存续期间盈余积累的财产，以成员与组织的交易量或交易额比例为基础，量化为每个成员的份额，这些资产都被记载于个人账户。

　　而一般企业法人股东投入资产后，只取得股权，公积金也不量化为每个股东的份额。

　　除此，社员退社和股东退股产生的影响也不一样，企业的股东只能转让股份，不会带来企业法人资产的减少，合作组织成员退出时可以带走自己加入时的出资以及由此形成的积累，这将造成合作组织财产的减少。

　　一个约束机制是，根据《征求意见稿》，合作经济组织将设理事会和监事会，成员大会是组织的权力机构，可以选举罢免理事长和监事长，成员要求退出的应提前向理事会声明。

　　基于以上特点，起草组专家认为，合作社法人可以确立为法人制度中一个新的类型的法人，并且合作经济组织的成立是以自我服务为目的，对成员服务不以盈利为目的。

　　模糊登记？

　　今年3月，关于合作社法人的界定再起变化。

　　“对合作社的法人主体可能模糊处理。”一位参与起草的专家说，3月1日，全国人大农委召开的一个立法会议透露，可能尽快明确合作社法人资格，但不归类到具体的法人类别。

　　“就是尽快给他们一个准生证。”该专家说，这种暂时模糊合作社法人类别的做法，是为了贯彻今年“一号文件”精神，具体的办法可能会由国务院制订。

　　“修改《民法通则》，过程长，也会很难。”立法专家组最后的意见是，在不冲破现行法律框架下，将农民合作经济组织注册为特殊的企业，但须注明是合作企业，以区别于普通企业。而登记部门则为县级工商部门。

　　对合作经济组织的设立条件，除了规定成员不少于5人，并没有规定最低出资额和出资方式，而是将决定权交由该组织的章程规定。

　　专家认为，如此宽松设置的原因是，各地农民收入水平存在较大差距，旨在调动广大农民合作的积极性。

　　来自起草专家组成员的消息，在2006年全国人大的立法规划中，《农民合作经济组织法》虽属于二类立法计划，实际上已经按一类立法计划操作了。

　　按照程序，第一类的法律项目，应确保按时完成起草任务，如期提请审议；如不能按期完成，需向全国人大常委会提出书面报告，列入第二类的法律项目，根据草案或立法时机适时安排审议。

　　政策扶持

　　“就算有户口了，可他们抗风险能力也太差了。”社科院农村组织与制度研究室主任苑鹏向《新京报》表达的担忧是，我国现有的农民合作经济组织，抵抗市场风险、生产风险、经营风险的能力都较弱。他建议政府应该给予一定的扶持。

　　“并不是给它多少钱，政府来包办。”苑鹏认为，政府扶持的核心是提供政策资金支持、进行人员培训，让成员自己来推动合作组织的发展。

　　《征求意见稿》专辟一个章节，重点阐述了对合作经济组织的政策扶持，包括产业政策、财政扶持、税收扶持等方面。

　　该稿还提出，“各级人民政府应当在农民合作经济组织用地、用电、农用柴油等方面给予扶持”，“为农民合作经济组织的负责人员和管理人员提供相应的知识和技能培训。”

　　一位立法专家组成员说，合作金融是发达的合作社体系的重要支撑，纵观所有合作社成功的国家，背后都有一个发达的合作金融。

　　在《征询意见稿》中，农民合作组织并不包括农村合作金融组织，而是规定“农民合作经济组织以成员为主要服务对象，提供产前、产中、产后的技术、信息、生产资料购买和农产品的销售、加工、运输、贮藏等服务”。

　　对此，全国人大农委的意见是，建议国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民合作经济组织提供多渠道的资金支持。