去年9月，国家发改委召开“十一五”规划编制准备工作电视电话会议。会上，国家发改委主任马凯的一段表述引人关注：“长期以来作为中国规划工作中亟待增强之薄弱环节的区域规划，将在‘十一五’规划中被放在突出重要的位置”。他透露，长江三角洲、京津冀地区、成渝地区以及东北老工业基地等将成为新五年规划编制中区域规划的“重点关照对象”。

   长三角等区域规划是怎样成为国家战略的？区域规划在“十一五”中又将如何体现？日前，记者专程赴北京，就此采访国家发改委的有关专家。

不同寻常的课题

   “都市圈规划纳入国家的五年计划，时机到了”2月初的北京，天气晴朗而寒冷。王建的办公室在阜城门外大街的京润大厦15楼。他从大书橱里翻出一本有些发黄的论文集———《中国区域经济发展战略研究》，落款是国家计委经济研究所课题组，结集的时间是1996年4月。“在这本论文中，我们提出，到2010年中国将会形成九大都市圈。这一概念的提出在当时还是第一次。”

   王建现在的身份是国家发展和改革委员会中国宏观经济学会常务副秘书长。为制定“十一五”计划，国家发改委列出了15个重大的前期研究课题，王建受命承担有关区域经济的课题。这是眼下王建做的一件非常重要的事情。
 
  “将都市圈的规划纳入国家的五年计划，时机到了。”王建说，“每一个发展阶段的不同，国家规划的内容也就不同。新中国成立初期，整个工业产值也就几十个亿，现在，我们的工业总产值是几万个亿。随着产业规模的扩大和工业化的发展，从空间结构上来看，产业向一个一个区域内集聚，这样的趋势已经越来越明显。但是，我们可以设想，随着人均收入的提高，随着产业规模的扩大，一个地区的产出，可能就越来越不用向外运输了，越来越趋向于满足本地区人口的需要。”

   王建说：“比如说钢厂，我估计，在长三角地区，一年消费的钢材就得有5000万吨。但在现代市场经济条件下，一个钢铁联合企业，最佳的规模也就是2000万吨。过去一个鞍山钢厂就可以把全国需求的钢生产出来，现在，在长三角地区，至少就需要两家达到最佳生产规模的钢铁企业，可以存在两个宝钢。过去，全国有一套相同的产业结构，全国所有的需求全满足了。而现在，变成一个一个经济区内的产业体系，满足这个区域内的需要。比如钢厂，它的下游就有一系列的相关产业，造机械的、造汽车的、造房子的，都要消费钢材，与钢厂配套的产业群体就有一大批。这些产业群体可以满足在这一区域内集聚的人口的需要。这就是为什么会出现区域化现象的根源，它是经济发展的内在要求。到了‘十五’、‘十一五’期间，中国经济首先是在珠三角、长三角、环渤海地区出现上述现象，就是一个地区的产出基本被这一地区的消费所消化。接下去，将不断有内地更多地区出现这样的情况。”

大不相同的背景

  “以前也做过长三角、珠三角的区域规划，但没有很好地实施。现在，体制条件、市场条件都更成熟了”

   “做区域规划，是时候了。”国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣也这样认为，“以前我们也做过长三角、珠三角的区域规划，但为什么没有很好地实施？那主要都是政府在推动。现在是地方政府和企业有了内在要求，希望走到一起，打破行政边界。因此，现在再来做区域规划，体制条件、市场条件都更加成熟了。”

   王一鸣分析，首先，中国已经出现若干“具备条件”的地区，像长三角、珠三角、成渝地区以及长江中游的南昌—武汉—长沙三角地区等；第二，从中国的自然地理条件看，平原地区十分有限，只占国土面积的12％，未来经济的空间结构，必然是走向聚集的形态，这样才有利于土地资源的有效利用；第三，中国的经济发展，将进入“重化工业化”的阶段，而重化工业是资本密集型的，要求一定的规模，分散是不经济的，而且，重化工业也需要一定的服务业支撑，因此就比较适合在大都市圈发展。像日本的重化工业，绝大部分集中在“三湾一海”地区。同时，重化工业是大运量，交通要便捷，一般要在沿海、沿江地区配置；第四，一个国家的竞争力主要体现在若干有竞争力的区域，这些区域是一个国家参与国际竞争的主要载体。现在的国际竞争，除了区位条件、资源禀赋等“不可流动”因素外，更多地取决于“可流动”因素，比如资本、技术、管理、人才等。而大的都市圈在聚集这些“可流动”要素方面具有明显的优势。

大胆的设想

   “成立上海经济区规划委员会，16年前火候没到；而现在，时机成熟了”而王建将在自己的课题报告中提出不少大胆的设想，其中就包括在都市圈里跨省建立经济权力机构，“比如长三角的若干城市，划为一个经济区，建一个‘长三角规划委员会’，或者叫‘上海经济区规划委员会’，统一行使经济管理权，由它来决定这个地区发展什么产业，上马什么基础设施。而单个城市不让它有经济权力，这样，才有可能解决目前困扰区域经济发展的问题。在发达国家，未必有发改委这样的机构，但都有地区发展委员会，或者叫地区发展规划署”。

   他甚至认为，“这个事情‘十一五’不解决，‘十二五’也得做”。

都市圈怎么划

   “现在的都市圈划分，市场未必认可，企业未必认可”
 
  王建正在做的“十一五”规划前期研究，涉及两个重要的问题：一是在什么地方构建都市圈合适，二是用什么办法打破行政边界。

   “要做都市圈规划，肯定要打破行政边界。现在说得比较热闹的是三大都市圈，但我认为那其实不是都市圈的概念，那种划分，市场未必认可，企业未必认可。比如，在长三角，其实有两大都市圈：上海都市圈和南京都市圈，前者包括江苏的苏锡常、南通地区以及浙江的杭绍甬地区，后者包括镇江、扬州以及安徽的马鞍山、芜湖、合肥等地区。比如，南京的汽车厂用宁波的配件，距离就太长，成本就要提高。如果用扬州的配件，成本就下降了。”

   他解释，区域经济学中有一个“蜂巢理论”，两个都市圈就像两个蜂巢，其边界如何确定，某种程度上是由运输成本来决定的，也就是产品从两个中心城市运到某一个地方运费是一样的，则那里就是都市圈的边界。“为什么南京可以有一个上规模的汽车厂，就是因为在这一地区的人口可以消化生产出来的汽车，而为之配套的企业也可以在周边城市找到。我们可以这样理解都市圈的形成过程。”他又举了日本的例子，“日本有三大都市圈，每个都市圈都有3000万人口的规模，这样的规模基本上把本区域达到规模要求的产业体系本地化了。以前，日本做过一个统计，三大都市圈的货物交流量只占1.5％，98.5％的货物都在区内消化。中国今后的情况也会这样，这是市场的要求。”

   王建为都市圈下这样的定义：从都市圈的中心到都市圈的边缘，大约是150公里左右。150公里，有完善的交通体系，半天可以往返。日本企业的平均库存时间只有15分钟；我们的库存时间要长很多。这说明，我们国家产业的空间布局不合理。现在，应当按照构建都市圈的要求来做。像长三角、珠三角，这些地区的市场已经能够消化本地区达到最佳规模的产业体系。它们应当具备相对独立的产业体系。“也就是说，中国经济已经进入了这样一个新的阶段，应该考虑、也必须考虑这些问题了。”统筹规划的重点“国与国尚且可以这样，一个国家地方政府之间为什么不行？”

   王一鸣透露，此次国家统筹规划的重点，一是基础设施、公共服务设施以及信息网络设施等。二是按照新发展观的要求，统筹规划生态环境的保护。

   “现在珠三角、长三角等一些地区，生态环境已经不堪重负了，那都是最好的国土啊！”他认为，统筹规划生态，也要遵循市场规律，比如建立适当的补偿机制等。三是地方政府之间的协调机制。地方政府竞争，互相压低地价、税收补偿，这样做其实扭曲了市场配置资源的机制。地方政府之间如何协调？王一鸣设想，地方政府可以共同投资设立公共基金，用于区域内的建设。“欧盟就是按照各国GDP的比例共同设立了一个公共基金。国与国尚且可以这样，一个国家地方政府之间为什么不行？”协调的另一个办法，就是地区内部共同建立有约束力的框架协议，甚至设立区域的仲裁机构，谁违背市场规律，扭曲市场机制，就应该受到处罚。

   “做区域规划的目的主要是通过统筹规划，避免不必要的重复建设和市场壁垒，使生产要素充分流动，发挥市场配置资源的机制。”王一鸣还透露，制定区域规划的方式也不光是中央政府来做，要与地方政府一起来做，国家有关部门主要是起协调和组织作用。规划如何落实“区域经济一体化，不是靠规划划出来的，是靠政府改革改出来的”

   而国家发改委宏观经济研究院的另一位副院长刘福垣担心的问题是，有了规划如何落实。这些年，他到处讲课，帮助地方政府制定发展战略和规划，“但这些规划后来落实了多少，我也不知道”。

   刘福垣反复强调他的“规划权上收”观点。意思是，政府应该分级定位，各级政府做自己该做的事。规划的组织构架，应当是上级政府给下级政府制定规划，县一级政府不能给自己制定规划。“我们国家历来重视产业政策，但产业政策如果没有地区化，那么地方政府之间就还得争，现在省、市、县都在建开发区，连村里都在大搞开发区。”他认为，当务之急是明确各级政府的定位，区域经济一体化，首先是要把中央政府的产业政策地区化，而这，“不是靠规划划出来的，是靠政府改革改出来的，是靠政府的分级定位和规划权的上收”。他认为，要完成产业空间结构的调整，规划的制定必须是一种自上而下的态势，省做市的规划，市做县的规划，几个大的经济区规划由中央牵头来做。“自己做自己的发展规划，也不知道邻居在干什么，这样就肯定要打架。而且，一些地方规划往往是短期行为，有些地方甚至规划笔墨未干，人就调走了。因此，少数地方领导光想着出政绩，企业化倾向比较严重。这个问题不解决，区域一体化怎么形成？”

  刘福垣认为，如果本级政府不给本级做规划的想法能够付诸实现，则很多问题就迎刃而解。“为什么180多个城市提出建设‘国际化大都市’？那得浪费多少资源啊！孩子们打架，由老子来管，给这些地方明确定好位，他们也就不会乱提那些不着边际的口号了。”