摘要:黑龙江省城镇化质量低,城镇居民收入不高,大部分城市缺乏经济发展的活力,一些资源型城市发展后劲不足。作为农业大省,黑龙江农业发展基础较好,农民收入较高,城乡关系正处在“效率优先”向“效率-公平兼顾”的转变阶段。效率在黑龙江省统筹城乡发展过程中是重点,双轮驱动,上下结合,一方面要进一步加强城市建设,提高城市综合带动能力;另一方面发挥农业基础较好的优势,加快农业产业化步伐,促进城乡协调发展。
统筹城乡协调发展是全面落实科学发展观的首要任务,作为全国重要的工业基地和农业资源大省,黑龙江省具有多方面的优势与机遇,也面临着十分严峻的挑战。为此,黑龙江省既要借鉴国内兄弟省份的先进经验,也要找准自己的问题和突破口,走出一条适合于黑龙江省的统筹城乡发展特色化之路。
一、 黑龙江省城乡统筹的现状
(一) 城乡收入差距在波动中不断扩大
黑龙江的城乡居民收入差距变动趋势与全国基本保持一致,1991-2008年期间大体可分为三个阶段:1991-1995年,城乡居民收入比基本稳定,略有波动;1995-2006年,城乡居民收入比不断扩大;2006-2008年,城乡居民收入比开始缩小,与全国的态势发生明显偏离。
(二) 城乡收入比相对其他省份较小
在全国31个省市区中,2008年黑龙江城镇居民可支配收入为11 581.3元,比全国(15 781.0元)低4 199.7元;农村居民家庭人均纯收入为4 855.5元,比全国(4 761.0元)高94.5元;城乡收入绝对差距为6 725.8元,比全国(11 020元)低4 294.2元;城乡收入比为2.39:1,低于全国3.31:1的平均水平,位居全国第3名,城乡收入差距在全国处于较低水平。
与京沪等发达地区不同,黑龙江省的城乡收入比较小,是因为城市居民人均收入水平太低造成的——2008年黑龙江省城镇人均可支配收入在全国倒数第三位(沪京分别为第一、二位),这是极不合理的现象,也是黑龙江省在统筹城乡协调发展中面临的特殊情况。
(三) 城乡协调度相对其他省份较高
在统筹城乡协调发展过程中,统筹是手段、是过程,目标是协调发展。从效率和公平的角度,城乡关系变化存在着这样的三阶段模式:以效率为中心阶段效率与公平兼顾阶段以公平为中心阶段。城乡之间发展是否协调,实际是看效率与公平的对比关系是否合适[1]。
根据吴殿廷等(2007)提出的效率-公平协调度模型[2]:K=K1K2,对2008年全国31个省市区的城乡效率-公平协调度进行测算,结果见表1。其中,K是协调度,K越大,系统协调性越好;K1是效率(有效度),K2是公平(公平度),有效度的计算公式为:
二、 黑龙江省城乡统筹的SWOT分析
(一) 优势分析(S)
1.较好的农业发展基础。黑龙江省作为重要的农业基地,拥有发展农业的良好基础条件,肥沃的黑土资源,广阔的三江平原,较高的机械化水平,2008年农民人均纯收入4 855.5元,居全国第11位,与东部发达省份的农村发展水平差距不大,而且农村居民的恩格尔系数为34.6%,远低于全国农村居民的恩格尔系数(43.1%)。可见,黑龙江多年来形成的较好的农业基础、优良的农村发展环境为实现农村产业化、缩小城乡差距、统筹城乡提供了良好的发展基础。
2. 较小的城乡收入差距。黑龙江省的城乡居民收入差距多年来不仅低于全国,而且城乡收入比在全国范围内也处于相对偏低的水平,这种收入差距较小的状况在一定程度上不会使农民在经济发展中形成一种弱势群体的心理落差,也为政府工作缓解了一定的压力。
3. 较高的城市化率和工业化率。建国初期的重点建设及大庆油田的发现和开发,使黑龙江省工业和城市建设得到了优先发展。哈尔滨三大动力厂建设、大庆石油基地建设、东部(鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河)煤电基地建设、大小兴安岭森工集团建设等使黑龙江的大工业一直在全国处于举足轻重的地位,工业化率一度遥遥领先于全国,现在也高于全国4.5个百分点。在工业化的带动下,城市化起步早,哈尔滨都市圈初步形成,哈大齐工业走廊正在建设,城市化率一直高于全国的平均水平,目前仍比全国高近10个百分点。
(二) 劣势分析(W)
1. 经济发展水平尤其是城镇居民收入偏低。黑龙江2008年地区生产总值8 310亿元,居全国第15位;GDP增长速度11.8%,居第18位;固定资产投资总额3 368亿元,居第20位;城镇居民人均可支配收入11 581元,居全国第29位;城乡经济发展效率在全国也属于较低行列。表明黑龙江目前还未具有强大的统筹城乡发展的经济基础和城市带动能力。
2. 资源面临枯竭,资源型城市发展后劲不足。黑龙江省13个地市级城市中有7个是资源型城市。这些资源型城市的支柱产业曾经在国家的经济建设中发挥过重要作用,但随着资源的逐渐枯竭,开采成本的不断增加,已使煤炭、森工、石油等行业成为资源衰竭型行业。这些行业的衰退,不仅使城市经济发展缓慢,而且还造成了大量的城市工人下岗,再就业形势严峻,社会不稳定,最终导致城市化的质量低下,城市发展对农村形成不了强大的辐射和带动功能。
3. “资源诅咒”现象严重。由于具有较好的农业资源条件,农民易形成一种温饱无忧的思想,随遇而安、小富即足的观念根深蒂固。在农村劳动力需要大规模转移的背景下,有些农民不愿离开自己的家乡,表现出不想转、不愿转、不敢转的情形,也不愿去发展非农产业,造成农村经济结构单一,农业的产业化和精深加工水平低,变成典型的“资源诅咒”地区。黑龙江省优质的农业资源条件在进入工业化和市场经济发展阶段之后,反而变成经济发展的一种制约,成为城乡统筹的一大瓶颈。
4. 农村劳动力的文化素质不高。农村劳动力较低的文化素质直接限制着农业资源的有效利用。在黑龙江省农村劳动力中,文盲、半文盲占8.7%,小学文化程度的占43.5 %,初中文化程度的占42%,高中以上文化程度的仅占5.8%,受过专业技能培训的仅占农村劳动力的9.7%,绝大多数农民除务农外无一技之长。因此尽管黑龙江省农业资源相对丰富,但资源的有效利用率相对低下。
(三) 机遇分析(O)
1.东北老工业基地振兴。党的十六大明确提出支持东北等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市发展接续产业。黑龙江省作为东北地区面积最大、自然资源最丰富的省份,为东北地区的工业生产提供了充足的原材料。同时,黑龙江省作为东北地区以及全国的能源基地,为保证全国工农业生产的持续快速发展和粮食安全、资源供给等做出了重大的贡献。黑龙江应抓住历史机遇,发挥优势,合理布局,促进产业集群发展,建设具有全国意义的装备制造业、石化工业、能源工业、食品工业、医药工业、森林工业基地。
2. 社会主义新农村建设。农业、农村、农民问题是我国全面建设小康社会和实现现代化宏伟目标的关键问题,为解决“三农”问题党中央提出了建设社会主义新农村的重大战略决策。黑龙江省要抓住社会主义新农村建设的机遇,根据本地的实际情况,分析当前“三农”问题存在的原因,抓住解决黑龙江省“三农”问题的突破口,加快农村经济的发展。
(四) 挑战分析(T)
1. 薄弱的经济基础不足以对城乡统筹提供财政保障。作为老工业基地,黑龙江省目前由于资源枯竭,体制落后,城市发展乏力,经济发展较为缓慢,地区生产总值在全国一直处于相对落后的状况。简单地靠以城带乡、以工促农来实现城乡协调发展,力不从心。
2.城镇发展现状不足以支持和带动农村发展。黑龙江的城镇体系比较齐全,从特大城市、大城市到中等城市和小城市都有分布,但大部分城市属于资源型城市,城市的经济发展后劲不足,各项指标几乎都低于全国平均水平。城市的影响力和辐射力不足以达到对农村的反哺。在此基础上,要实现城市支持农村,带动农村发展,对正在寻求转型的城镇形成了巨大的挑战。
3.工业活力不足,难以反哺农业。黑龙江省长期以来的工业发展是建立在计划经济时代的对原材料进行初加工的基础上,产品的低附加值和短产业链不仅使地区工业发展在市场经济时代面临资源精深加工、产业链延长的难题,而且也面临因过量开采陷入资源枯竭的困境。改革开放30年,全国GDP增长了16倍多,黑龙江只增长不到12倍;全国工业增加值增长了26倍多,黑龙江增长不到12倍,黑龙江在全国工业中的地位大大下降。在工业发展面临诸多困境的基础上,通过工业反哺农业来实现城乡统筹是一种很大的挑战。
(五) 黑龙江省城乡统筹的总体评价
从简单数字分析看,黑龙江省的城乡收入差距较小,城乡发展的效率-公平协调水平较高。但实际上,这种数字掩盖了真实的城乡发展的特殊矛盾。黑龙江省较小的城乡居民收入差距并不是体现了城乡经济的协调发展,而是由于城镇经济发展滞后形成的一种城乡发展差距不明显的现象。从效率-公平的协调角来看,黑龙江省较高的城乡协调是在经济发展缓慢,经济效率低下基础上形成的一种低水平的、发展缓慢的相对协调。
黑龙江省城镇化发展的突出问题是“量高质底”,目前黑龙江省城镇化率达到55.4%,比全国平均水平高出9个多百分点,但城镇化的质量不高,城镇居民的人均可支配收入及其增长速度都在全国处于落后的状态,存在经济拉动力不强、资金投入不足、规划执行不力、管理体制不顺等问题,基础设施环境较差,城市特色不鲜明,小城镇建设滞后,城市管理粗放。除了大庆和哈尔滨之外,其余所有城市几乎都缺乏经济发展的活力、实力,一些资源型城市居民下岗再就业困难,使得城市没有强大的经济基础和发展能力去反哺农村的发展。因此黑龙江省城乡统筹应从城乡发展的现状背后深刻反省城乡发展差距的真实原因,找准城乡发展的突破口。
三、 黑龙江省统筹城乡协调发展的主要任务
黑龙江省的城乡关系正处在效率优先并向效率-公平兼顾的转变阶段,远没有达到以公平为中心的阶段。因此,进行城乡统筹不是从倾向城市转而完全倾向农村,只强调公平而不讲求效率,从而造成投入的浪费,贻误发展机遇。在黑龙江省城乡统筹过程中,效率是重点,兼顾公平,核心问题仍然是发展。要以政府为主导,坚持以人为本、效率与公平兼顾的原则,全面性、整体性与协调性统一相结合。
(一)基本公共服务均等化
1. 基础教育均等化。加大财政对基础教育的投入,尤其是对基层教育的投入,确保农村和工矿社区基础教育的经费供应和有效使用,完善基础教育的经费管理体制。建立统一的基础教育办学标准,缩小农林矿远地区学校在基础设施硬件水平和师资水平方面与城市学校的差距。优化城乡基础教育教师资源配置,加强农林矿远地区学校教师的定向培养,建立城乡教师双向流动制度,鼓励城市与农村站场学校建立合作关系。统筹全省各级各类教育进一步协调发展,初步构建覆盖城乡的终身教育体系,逐步使均衡化的基础教育服务覆盖全体居民。
2. 基础医疗卫生均等化。加大财政对农林矿远地区基础医疗卫生的投入和补贴力度,实行中央、省和地方的医疗财政资金向农村倾斜,建设和完善农村三级卫生服务体系。加强以乡镇场卫生院为重点的基层卫生基础设施建设,逐步健全农村的县、乡(场)、村(队)三级医疗卫生服务体系和网络。注重对基层卫生技术人员的培养,增强培养经费的预算。深化医疗体制改革,因地制宜的建立基层合作医疗制度,满足城乡居民不同层次的医疗卫生服务需求。
3. 社会保障均等化。加大财政对社会保障的投入,尤其是基层社会保障的投入,实行专门的财政预算管理。逐步缩小城乡最低保障制度享受标准差距,建立农林矿远地区以政府为主、集体为辅、社会互助的多渠道最低生活保障筹资机制。认真解决农民工和被征地农民的社会保障问题,进一步扩大社会保障覆盖范围。完善城乡养老保险制度,加大农林矿远地区养老保险的资金投入,确立以国家、集体为主,个人为辅的养老基金筹集模式,逐步扩大基本医疗保险覆盖范围。
(二)公共设施一体化
不断完善城乡基础设施,基本形成覆盖城乡的“路网”、“电网”、“水网”、“信息网”,构建高速公路、干线公路和通向公路配套协调的现代化综合交通网络。拓展农林矿远地区公共基础设施建设投资渠道,加大资金投入力度,积极运用财政贴息、风险担保等手段,动员社会各类资金投向农林矿远地区基础设施建设。充分发挥自然资源与农业生产的优势,制定适用、可行和有效的农村基础设施建设的规划。加强基础设施管理,理顺关系,建立有效的基础设施建设投资运作和管理体系,建立公共基础设施建设专项基金。
(三)产业融合,联动发展
统筹城乡产业发展,必须以城乡产业融合发展为导向。产业融合发展的关键在于培育产业链、促进产业集群化、逐渐走向一体化,要促进一产向二产、三产延伸;二产向一产、三产扩展;三产围绕一产和二产发力。不断提高农业产业化水平、综合生产能力和市场竞争力,积极促进城乡产业互动发展,三次产业相互融合,建立现代化产业体系。
将城市工业和农村工业同等对待,促进其一体化发展。加强对农村工业发展的政策扶持,积极促进民营企业体制创新、技术进步、结构调整和发展模式转型的良性互动,促进城乡产业分工的深化,发挥城市产业结构升级对于农村工业战略性结构调整的辐射带动作用。要制定城乡产业发展规划,强化城乡工业分工与协作,打造城与乡、工与农之间的产业链。
(四)集中优化配置空间资源
按照主体功能区规划的要求,集中生产作业区和生活居住区,把更大的面积留作生态,提高土地的综合利用效益,在黑龙江省域内实现资源、劳动力、资金等生产要素的优化配置和合理流动,促进农村富余劳动力的科学合理转移。
积极发展都市区,充分发挥哈尔滨、大庆、牡丹江等大城市的作用,发展和建设以哈尔滨市、大庆市和齐齐哈尔市为中心的哈大齐城市带和以佳木斯为中心的东部城镇群,带动周边地域的迅速发展,提高城市吸纳农村富余劳动力的能力,促进农村城镇化的发展,推动松嫩平原和三江平原的整体发展。
同时积极推进小城市和小城镇的发展,特别是农林站场建设。小城镇是农村工业化的空间载体,要利用小城镇、特别是县城与中心镇、场连城接乡的区位优势,促进农村生产要素集约化配置,形成三产联动、城乡要素合理流动的产业格局。
四、 黑龙江省统筹城乡协调发展的主要策略
(一)积极争取国家反哺,促进全省城乡统筹
作为全国工业和农业大省,黑龙江曾经为国家的工业发展、粮食储备输送了大量能源和资源,现在随着地区能源和资源的枯竭,经济发展也遇到了巨大的发展瓶颈。在当前国家综合经济实力大幅度提升的基础上,黑龙江省应积极争取国家反哺,建立各种优惠的发展政策刺激和促进地方经济的发展,为地区经济的再次腾飞注入新动力。
(二)双轮驱动,推动城乡统筹
尽管近年来黑龙江省的经济发展水平有了显著的提升,但在全国还处于欠发达的地位,是典型的“工业大省,农业大省,财政小省”,城市化水平不高,此外,黑龙江省作为全国的农业大省,农村的发展具有良好的基础条件。黑龙江省要采取双轮驱动、上下结合的办法实现城乡共同发展,一方面加强城市建设,提高城市的综合带动能力和经济竞争力;另一方面,充分发挥农业基础好、农业资源丰富的优势,加快农业的产业化、优质化和特色化步伐,引导工矿企业下岗职工到农村就业和创业,自下而上地减小城乡差距。
(三)分地区、分阶段推进城乡一体化建设
城乡统筹涉及城乡的经济、社会、文化、环境等多方面的协调发展,需要有完善的基础设施、完备的政策设计等做保障。黑龙江省地域广阔,人口密度不高,内部差异较大,这决定了谋求城乡统筹发展的策略不能笼统而论,需因地制宜,根据全省各地区发展的不同特点和不同阶段制定不同的统筹方案,条件成熟的地区优先推进,逐步带动,通过统筹油区、煤区、林区和农区的城乡发展,增强城镇对农村的带动作用,加快农村地区实现农业产业化和工业化、城镇化进程,分阶段、分地区的进行城乡统筹,最终推进全省的城乡统筹和城乡一体化。
(四)借鉴经验,加快发展县域经济和民营经济
县是连接城市和乡村的中间环节,黑龙江省的县域经济大部分以发展农业为主,“三农”问题主要集中在县域范围,目前的城乡失调也主要表现在县域经济发展的畸形和缓慢。黑龙江省统筹城乡发展应把县域经济和民营经济放在很重要的位置上。黑龙江省内地域差异较大,经济社会发展参差不齐,目前仅肇东一个百强县,要借鉴江苏、浙江等百强县大省的经验,做到以下几点:
1.坚持不懈地推进农村工业化,依靠农业大省的优势大力发展特色农业,以县城为中心,在农村发展二三产业,形成一个包括一二三产业在内的与城市相连接的农村产业经济体系。
2.农业发展实行“两条腿走路”,一条腿是政府从财政和政策上对农业进行大力扶持,改善农业基础设施和生产条件,减轻农民负担,增加农民收入;另一条腿是发动和依靠农民,用农业产业协会等农业合作组织形势把农民组织起来,实行基地化、规模化、专业化和现代化。
3.在农村空间布局上,实行工业向园区集中,土地向农业专业合作组织和农业大户集中,农民向城镇集中的“三个集中”的方针。在这三个集中的前提下,一定要对农业劳动力就业有保障,不能发生农民失地又不能就业的情况。培育一批有活力、有效益的农垦型、森工型和工矿型小城镇。
4.在劳动力富余较多的地方,发展劳务输出,不仅要向国内输出,还要向国外输出,特别是要向俄罗斯远东地区输出。
参考文献:
[1] 吴殿廷.区域城乡协调发展的综合评价——以宁波为例[J].北京师范大学学报(自然科学版),2007,43(5):572-577.
[2] 吴殿廷.我国各地区城乡协调发展的初步评价及预测[J].中国软科学,2007(10):111-117.
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