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    【内容提要】“三农问题”是世界性、长期性问题，其核心是农民问题，而农民问题的核心又是收入问题。面对加入WTO的挑战，如何切实有效地增加农民收入，已是摆在我国政府和社会各界面前现实而又紧迫的课题。对此，政府和有关人士提出了许多有见地的观点。但我国的农民收入问题依然没有得到很好地解决。这是否说明我们以前的思路和做法有问题？笔者认为，在解决农民收入问题上，应当向发达国家学习，大力增加国家投入，同时进行相关配套改革，只有在农民收入水平显著提高的基础上，才能形成国民经济的良性循环和发展。
 
    【关 键 词】农业收入/税费改革/结构调整/国家投入

    如何切实有效地增加农民收入，近年已成为社会各界共同关注的重大课题。再加上我国加入WTO，如果不采取切实有效措施，农民收入增加速度将进一步放缓，农民的不满情绪将进一步增强。
    如何增加农民收入，目前占主导地位的有两种思路，一是价格税费改革思路，二是结构调整思路。但笔者认为，每一种思路和做法都不可能完全解决农民收入问题，必须从战略的高度摆正“三农问题”的地位，不断增加国家的投入，同时进行相关的配套改革。
    　　　　
    一、价格税费改革思路

    经济学原理告诉我们，增加收入的途径不外乎这几个方面，一是增加产出，二是提高售价，三是降低成本（费用），或兼而有之。我国实行统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制，极大地解放了农业生产力，各种农产品供给迅速增加，农民收入开始稳步增长。随后，由于舆论等方面的宣传作用，夸大了农民的实际富裕程度，加上由于农业生产资料和日用消费品价格的上涨，造成工农产品“比价复归”现象；同时，由于乡村组织改革所带来的行政管理人员的迅速增加，农民税费负担开始直线上升。由此，农民收入的增加开始处于停止甚至下降状态。在不可能进一步提高收购价格的情况下，各界开始认为，农民收入下降与税费负担过重有直接关系。于是，中央三令五申提出农民各种税费负担坚决不能超过其年收入的5％的规定，并推行农村税费改革试点。从总体上看，近年来农民平均税费负担确有下降，根据国家统计局农村住户抽样调查资料，1997年农村居民人均税费负担额为109元，占纯收入的5.12％。1999年两项指标分别为100元和4.43％。2000年负担水平也没超过上年同期水平（盛来运，2001）。从安徽省农村税费改革试点情况来看，在2000年全省共减轻农民负担16.9亿元，减幅达31％，农民人均负担由109.4元减少到75.5元，减少了33.9元，大大低于全国平均水平99.80元。
    但是，农民收入为什么还是连年下降呢？除了农产品价格连续下降以外，据分析还由于农民收入差距扩大，农村居民税费负担不平衡加剧，突出表现在中低收入农户、以农为主的农户和中西部地区的农民负担较重（盛来运，2001）。为了规范农村税费征收，切实减轻农民负担，2001年中央出台了有关税制改革的7号文件，以指导各地试点工作。但是，7号文件规定的农业税及其附加征收方式并没有从根本上改变农民税费负担分摊不合理、不公平问题，即并没有改变以前税费负担中种地的有负担、不种地没负担；种地多的负担重、种地少的负担轻的老问题。并且，以农业为主的纯农户或一兼户负担额竟然比非农户或二兼户高出50％—80％。而纯农户或一兼户作为中低收入户又占我国总农户的大多数却是不争的事实，从全国农村来看，大多数农民还是纯农户，除了种地没有别的可干（杨雍哲，2001；刘保军，2001）。从试点地区的情况看，有些乡村为了保现有利益，虚报计税土地面积和常年产量，人为加大了农业生产户税收和税外附加的负担（盛来运，2001）。
    此外，农民的其他负担也十分沉重，如教育费用。据笔者家乡调查，农民子女上幼儿园和小学的学杂费一年平均1200多元。另据湖北省调查，现在要供养一个孩子上中学，一年起码要2000元。前两年种20亩地勉强可供一个孩子上学，如果家中田少，还得从其他方面挣点钱补贴才行，现在即使种几十亩地连娃娃上学都供不起（黄其正，2000）。
    目前，大多数乡镇机关里开工资的干部都有一百多号人，不断增大的这些干部的工资和行政经费是导致农民负担过重的基本因素，一些乡村组织甚至债台高筑。
    　　　　
    二、结构调整思路

    许多人意识到农民收入增长缓慢是由于近几年农业对农民收入贡献减少，农产品主要是粮食出现阶段性过剩，市场价格低落造成的（杨雍哲，2001）。于是，鉴于粮食过剩所带来的价格下降和城市消费水平的提高，人们自然想到农业结构调整。而且，中央已决定对农业结构实行战略性调整，即改劣质农产品为优质农产品，减少普通产品增加专用产品，减少过剩产品增加短缺产品，以及发展转化、加工产品，发展区域特色产品，发展出口创汇产品等等，并在全国范围内按三大版块调整农业结构（杨雍哲，2001）。这样就可以发挥不同地区各自的比较优势，优势互补，进而提高农业整体效益，增加农民收入。
    笔者认为，这项战略性调整规划不是推行成本太大，就是不切合实际。首先，地区间农业比较优势的形成往往取决于自然条件和贸易条件。当然，我们看到了各地发展优质高效和出口创汇农业所带来的示范效应，但我们也应该看到，发展优质高效农业是需要相关条件的，如大额的投资、灵敏的信息、必要的技术、畅通的流通渠道和广阔的市场等等，这不是一般农民所具有或者能够从事得了的。即使按公司加农户模式，干具体农活的农户也仅仅是挣一点小钱。如果也像西部地区那样由国家出资保证优质高效农业的价格、市场和收入，我想农民还是很欢迎的。而这有没有可能呢？其次，即使按此规划各地发展相关农业，随之而来就是产销之间的衔接。那如何协调地区之间的农产品贸易条件呢？如何有效防止地区间的贸易壁垒？随着我国加入WTO，农产品关税将由目前的平均关税为27％降至17％，而且对美国的某些农产品关税下降的幅度更大；农产品进口配额将进一步加大。这将大大增加农民所面临的进口农产品的竞争强度。随着国外廉价农产品的大量进入，某个地区就一定会购进另一地区质次价高的农产品吗？否则谁来保护农民的利益？
    笔者并不反对我国农业结构调整，而且认为必须尽快调整。问题的关键在于必须要有切实可行的实施机制，否则，只能是纸上谈兵。
    　　　　
    三、增加国家投入与增加农民收入

    在如何对待农民这个问题上，发达国家在处理工农、城乡关系方面的经验值得我国学习和借鉴。
    战后日本开始进行土改，政府买进地主的土地分给农民，使其变成为自耕农，农产品供给迅速增长，农民收入迅速提高。1955年之前农民收入基本上高于城市职工（见表1）。由于大米消费持续减退，而单产还在增加，于是在1960—1970年间，日本大米过剩日趋明显，转产政策应运而生，1970年开始实施水田利用再调整，转产面积1970年是33.7万公顷，现在已达到77万公顷，按国家→县→市町村→个别农户的顺序予以均摊转产面积，100％完成转产面积，而“当然这要靠转产奖励金支持的”（?井功，1997）。
 

    表1　日本各类产业得到财政补贴的数额及比例关系（10亿日元）
年份　补贴金总额　　农林水产　　海运　　煤炭中小企　　中小企　　 尖端技术
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　业、纤维　　业、纤维
1960　　96.1　　　　 86.1　　　 1.7　　　　5.8　　　　1.6　　　　0.5
　　　（100％）　　（89.0％） （1.7％）　（6.0％）　 （2.6％）　（0.5％）
1965　 246.9　　　　190.1　　　 13.6　　　 20.1　　　 21.8　　　 0.8
　　　（100％）　　（76.9％） （5.5％）　（8.1％）　 （8.8％）　（0.3％）
1970　 665.2　　　　510.7　　　 15.4　　　 78.8　　　 51.6　　　 7.7
　　　（100％）　　（76.7％） （2.3％）　（11.8％）　（7.7％）　（1.1％）
1975　 1352.2　　　 1102.3　　　15.0　　　 61.1　　　 129.4　　　43.3
　　　（100％）　　（81.5％） （1.1％）　（4.5％）　 （9.5％）　（3.2％）
1980　 2811.2　　　 2473.8　　　 9.5　　　 48.8　　　 243.7　　　34.6
　　　（100％）　　（87.9％） （0.3％）　（1.7％）　 （8.6％）　（1.2％）
1982　 3034.7　　　 2695.1　　　 11.0　　　48.1　　　 251.0　　　37.2
　　　（100％）　　（88.5％） （0.3％）　（1.5％）　 （8.2％）　（1.2％）

 
    注：括号中数据为各类产业的财政补助在补助总额中所占比重
    资料来源：[日]小宫隆太郎等.日本的产业政策.国际文化出版社，1988年版，第123页
    根据徐祥临的研究，日本政府从1900年起一直在向农民撒票子，即实行农业补助金政策。第一次世界大战以后的20年代，为了对付经济萧条，日本开始对农村进行大规模的补贴，战后补贴规模不断提高，而比例相对稳定（见表1）。到1974年，日本农民的收入水平又超过了城市的勤劳者（工人）。
    日本为什么要向农民提供大量的补贴呢？如果认为日本政府因为有钱才向农民提供大量的补贴那就错了。这与日本的以农为本的治国理念直接有关。这种理念在日本叫农本主义。
    为什么我们不能像日本等国家那样向农民提供大量补助呢？表面的理由可能是我国目前还比较穷，国家要办的事很多。深层原因是与我国经济发展战略和经济体制有直接的关系。其实，历史上我国一直是以“重农”而著称于世，但解放以后我们却走上了一条主要由农民和农业为国家的工业化提供资金的道路，利用“剪刀差”来完成原始积累（杨雍哲，2001）。由农民、农业提供建设资金，各国都实行过或正在实行，但我国农民、农业为工业化提供的资金积累，无论是资金之巨还是时间之长，都是世界上其他国家所没有的。改革开放以后，虽然国家数次大幅度提高农产品收购价格，但用国际最先进的计量经济模型测算证实生产者补贴等值（PSE）仍是负值（1986年日本的PSE已达75％，欧共体为50％，美国为42％，而1994年我国为-10.89％）①。改革开放以来国家对农业的投入，虽然数字是逐年增加，但相对于庞大的财政预算以及实际投入到农业中的却是“九牛一毛”。如果按时期比较，财政支农支出相对规模的变化特点就更加清晰。1978—1980年，财政支农支出占财政支出的比例为13.07％，“六五”时期降到8.8％，“七五”、“八五”分别为9.08％和9.32％，而“九五”时期又降到8.2％，为财政支农支出相对规模最小的时期。但是，我们应该注意到国家对农业投入的结构，如20世纪80年代以来财政支农支出结构未发生重大变化，但与改革初期相比，结构调整幅度较大，主要表现在基本建设支出比例大幅度下降，而农林水利气象等部门事业费支出比例大幅度提高。基本建设支出占支农支出的比例由1978年的33.94％下降到20.85％，下降了13个百分点；同期农林水利气象等部门事业费支出比例由22.3％提高到37.69％，提高了15个百分点。同时，后者一般占财政支农支出的60％以上。这样，扣除60％以后，纯粹农业所获得的国家支持就少得可怜。
    另一方面，从我国行政、经济体制来看，把有限的资金投入到见效慢、效益低（农业对国民经济的贡献较低）的农业上，既看不到“政绩”，也解决不了“吃饭财政”，更不用说地方和全国财政收入的增加了。因此，部门利益、地方利益都把农业当作“口号农业”，必要的时候拿出来喊一喊，不解决多少实际问题。
    因此，有没有开发与发展中西部生态农业的勇气和魄力来解决我国的农民收入问题，是我们能不能解决“三农问题”的关键。现在，中央多次表明了解决“三农问题”的态度和决心，关键就取决于部门和地方的贯彻落实。这依然绕不开部门和地方利益，所以，改革和理顺部门和地方利益是发展我国农业和农村经济、增加农民收入的前提之一。
    增加国家投入并不是直接分钱给农民，这里也有分配机制问题。正如上文所述，日本是通过“村”组织来实施的，即通过代表农民利益的基层农协来实施国家农业政策。在我国农村，必须切实贯彻落实村民自治法，精简乡镇、村干部，彻底改革政社合一的旧体制，把设立小政府、大社会——即社区型合作经济组织作为改革目标。结合村民自治，建立政经分离下的社区型合作经济组织，在我国农村建立起保护农民利益的制度和组织基础。
    增加国家投入还表现在增加国家对农村基础教育的投入上。现在农民子女上学不仅要交纳与其收入极不相称的学杂费，还要缴纳教育集资，实际上农民出了双份的钱，这在城市中是不可想象的。因此，提高农民素质，实行九年义务教育，光靠希望工程是不行的。
    增加国家投入还表现在有条件的地区在发展小城镇建设、提高城市化水平上国家不仅要提供优惠政策，还应该援引城市中实行的经济适用房的优惠政策措施。现在农民要想取得“市民”资格，必须花几万元，再购买商品房，与现在的城市居民相比又出了双份的钱。我们都知道提高城市化水平的经济社会意义，但让农民付出如此沉重代价的城市化之路却成了问题。
    增加国家投入还进一步表现在农业结构调整中增加财政补贴。调整纺织业结构，国家的援助政策是财政补贴、核销银行呆坏帐、提高出口退税率、妥善安置下岗职工等。如何从经济利益上来引导和保证农业结构调整，笔者认为必须借鉴日本农业和我国纺织业结构调整的经验。
    总之，增加农民收入必须要有新思路，必须从战略的高度充分认识到，大力增加国家投入才是解决当前我国农民收入问题的钥匙。而且国家目前的经济实力不是不能做到，关键就看我们的态度和决心。