一、中国经济正在进入一个重要的转折点

    我国经济保持年均9％以上增长率已经近30年了。从工业化历史上看，能够在40年的时间内持续保持平均7％以上增长率的经济体只有韩国、新加坡和中国香港地区。由于历史背景不同，发达国家和地区实现工业化所经历的时间是不同的。工业化先行国家所经历的时间长一些，但平均增长速度相对要低。二战以后，出现了一批增长速度较高、但时间相对缩短的经济体。能够在三四十年的时间内持续保持高速增长的经济体并不多。一些经济体在经历了一段时间的快速增长后，陷入停滞状态，如拉美的巴西、阿根廷等国。即便是被视为成功典型的东亚新兴工业化国家，也遭遇了1997年严重金融危机的冲击。再早一些，老牌工业化国家也都曾因经济危机和战乱，而使其发展进程中断或受到重创。

    上面提到的在40年时间内年保持快速增长的3个国家和地区，都是相对较小的经济体，大的经济体尚无先例。在中国经济保持了长时间的快速增长，总量规模迅速扩大的时候，国内外对中国经济发展前景出现一些正面或负面的议论，比如“中国机遇论”、“中国崩溃论”、“中国威胁论”等，是有其必然性的。就中国经济本身看，近几年来确实出现了一些值得关注的具有转折含义的重要变化。从2003年开始，中国经济的增长率已经连续4年达到10％以上。2006年，经济总量超过了20万亿人民币；人均收入在超过了1000美元后不久，又达到了2000美元；财政收入新增部分超过7000亿人民币，接近于10年全年的财政收入。在总量规模变化的同时，结构性的变化和矛盾也更为显著：

    能源和其他重要资源的生产和消耗增长迅速，例如过去曾认为中国的钢产量1亿多吨就够了，而2006年钢材产量则超过4.6亿吨；

    环境压力空前增大。如果说资源可以通过进口和替代有一定调节空间的话，环境容量由于其不可移动性，没有多少调节余地；

    过去构成中国经济增长低成本优势的诸多生产要素，特别是土地、劳动力等要素价格上升。据东南沿海一些地区调查，普通劳动力工资近年来年均增长15％－20％；土地价格涨幅更大，有些地区仅生产性用地涨幅也达一倍以上；

    在整个国民经济保持快速增长的同时，原有的地区发展差距并没有缩小，有些方面还在扩大。在地区发展差距的背后，主要是城乡发展差距；

    社会矛盾在某些方面有所增加，由拆迁、征地、职工下岗、社会保障、干部官僚主义和腐败等引发的群体事件时有出现，社会不稳定因素不容忽视；

    中国正在以日益增长的规模介入国际经济活动，“中国因素”受到越来越多的关注。外汇储备超过万亿美元，位居世界第一。近两年的贸易顺差超过千亿美元，国际贸易摩擦增加，贸易不平衡构成很大挑战。

    以上列举的当然不是新变化的全部。就这些现象而言，大部分以前也都存在，之所以称其为“新变化”，是因为它们在某种意义上进入了一个“转折点”。需要考虑两个相关的问题：一是我们是否正在或已经进入与以往有较大不同的新的发展阶段；二是如果是进入这样一个新阶段的话，现有的发展方式能否有效应对所面临的诸多矛盾和挑战，使中国经济保持可持续发展的势头。
    可以给出的判断是，我们已经或正在进入一个新的发展阶段，当然，对这一新阶段如何概括，还可以探讨，这一新阶段所出现的矛盾和挑战，在已有的发展方式空间内，是难以包容和应对的。发展方式的转型势在必行。本文就与发展方式转型相关的几个重要问题作一探讨。

    二、资源和环境压力的实质是什么

    经济发展中的资源和环境约束从来都存在。我国近年来资源和环境约束压力显著增大，是资源禀赋、发展阶段和体制条件共同作用的结果。我国虽然号称地大物博，但大多数资源的人均拥有量低于世界平均水平。在其他条件相同情况下，我们面对的资源约束要大于那些资源禀赋条件好于我国的国家和地区。在工业化的不同阶段，资源消耗强度是不同的，大体上呈倒U型分布，上升速度较快的是重化工业增长加快、比重提高的阶段。我国近几年的经济增长正处在这样一个阶段。虽然一些年来能耗技术指标是下降的，但由于高耗能产业比重增大，总的能耗水平还是上升了。如果说资源禀赋是无法改变的，发展阶段又难以超越，体制政策环境则是改进余地最大的。现实中可以看到很多例子，处在相同行业，面对大体相同的发展条件，企业的资源消耗和环境保护程度可以差别很大，主要原因就在于体制和政策环境有相当大的不同。

    关于资源和环境约束，有一个认识上的方法论问题。在开放经济条件下，自身的资源禀赋并不是能否发展、发展什么、以多快速度发展的先决条件。在国际国内，都不乏资源禀赋条件不好，但经济发展成就斐然的例子。例如，日本、韩国基本没有石油和铁矿石资源，煤炭资源也很少，但发展起了在国际上竞争力领先的钢铁和汽车工业。相反，一些资源丰富的地区，却缺少发展活力，不能把资源优势转化为经济上的竞争优势，“捧着金碗要饭吃”。经济学中的“资源诅咒”学说，讲的就是这种情况。开放条件下的资源流动，大大缓解了自身资源禀赋的约束。另一方面，资源的品种、质量、可利用程度等，与科技水平密切相关。以能源为例，煤炭、石油等的大规模开发和利用，是工业革命以后的事情，电力、核能的出现和使用，也只有一百多年和几十年的时间，还有一些新能源时间更短。一个时期以来，随着国际油价高企，多种新能源的开发进度加快了。今后几十年、上百年还会有哪些新能源出现呢？潜力应该是很大的，科学家在这方面已经有一些较为乐观的预测和估计。所以，在人类智慧面前，在科学技术迅速发展的条件下，从一个长时期的战略眼光观察，对资源和环境约束应有科学的认识，悲观是没有理由的。

    讲积极乐观态度与讲紧迫感不矛盾。在这个问题上强调紧迫感，首先是在其他条件不改变或改变不大的情况下，短期内资源消耗和环境污染量迅速上升，使我们不得不承受巨大压力。更紧要的是，这种压力是在大量该做、能做的事情未做的情况下出现的。如果我们把鼓励节约、环保的措施都采取了，把有利于节约、环保的技术都利用了，有一个资源节约、环境友好的发展模式，我们面临的压力就会小得多。相对于自然条件和技术的约束，我们面临的思想观念上的约束、体制和政策环境上的约束要大得多。这是当前资源和环境压力增大的实质所在。

    解决资源和环境约束压力的出路在于发展方式的转变和创新。要探索和逐步建立适应当代科技发展潮流和国际发展方式调整趋向，同时也符合中国现阶段实际的资源节约型、环境友好型发展方式。对此必须作出多方面的努力。要切实解决好发展理念的转变问题，把发展建立在节约资源、保护环境、可持续的基础之上；要从各自实际出发，制定并实施与经济社会发展相适应的资源节约、保护环境规划，重点是发展循环经济的规划；要充分发挥价格在解决资源和环境约束中的基础性作用，该放开的要放开，需要政府定价的也尽可能适应市场变化；要在政府职能转变的过程中，加强对资源有效利用和环境治理的社会性管制；要加强资源和环境领域的研发活动及其成果推广，在实施自主创新战略、加快科技进步过程中，优先发展那些有利于资源节约、环境保护的技术；要继续促进产业结构的优化和升级，积极发展有利于资源节约、环境保护的技术密集型制造业和现代服务业。

    三、以自主创新赢得新的竞争优势

    新形势下提出加强自主创新的一个重要背景，是当劳动力、土地等生产要素价格上升以后，持续了20多年的生产要素低成本优势正在逐步削弱，需要培育起技术进步为基础的新的竞争优势，实现竞争优势的转换。这是发展方式转变的重要内容。进入新世纪后，我国人均收入超过1000美元关口，现在又达到2000美元，当然是好事，同时也是“双刃剑”，因为这既是收入水平提高，也意味着要素成本上升。人民币升值也相应减弱了我国劳动力的国际比较优势。低成本优势的减弱在各地都逐步表现出来，在东南沿海经济发达地区最为明显。在这些地区，一些对低成本敏感的企业开始向外转移，留下来的企业则要通过研发、设计、品牌、营销渠道等环节的努力向产业链中高端升级。当然，低成本优势的减弱将是一个相当长的过程。我国幅员辽阔，地区间发展水平差异大，还会有一些地区继续呈现低成本优势，一个较长时期内我国将保持多种竞争优势并存的格局。但从中长期看，低成本优势削弱后的调整不可避免。通过创新形成新的竞争优势，是一个关系到我国产业中长期竞争力，因而也是关系到我国经济可持续发展的一个重大战略问题。

    我们把自主创新概括为原始创新、集成创新和引进吸收消化再创新。与过去关起门来搞研究不同，这几种类型的创新都是在日益扩大的开放条件下进行的。如何认识自主创新，近来也有一些讨论。有的行业围绕“合资企业进行的创新算不算自主创新”展开争论。对这个问题，还是要从全局和战略的眼光来观察和理解。随着对外开放的扩大，资金的“引进来”和“走出去”，纯粹内资的企业将越来越少。国有企业改革的基本方向，是实行多元化的股份制结构，其中包括引入外资。国有经济比重最高的基础行业，如电力、电信、金融等行业中的国有大企业，也越来越多地在境内外上市。所以，按照企业资本来源来界定，不符合开放经济的实际，也存在很大的技术上的困难。比如，某企业的直接投资者是内资，但再从这个投资者向上追溯，可能会找到外资踪迹。外资企业的研发活动到中国来，虽然会对内资企业形成竞争，同时也有技术信息扩散、人员培训、促进产业配套条件形成等积极作用，总体上说利大于弊。可借鉴的国际经验和我国多年来的经验也证明了这一点。从内外资企业的角度看，我们所说的自主创新可以有两个要点：一是内资企业创新能力的提高；二是外资企业研发能力向中国的转移。当然，前一个要点是重点，我们讲自主创新，立足点和重心都是内资企业。有一些东西，特别是那些关键性、基础性的技术，仅仅靠开放是拿不到的，必须靠自己来搞，对此我们必须要有清醒认识。但是，这与鼓励外资企业研发能力向中国转移不矛盾。这两件事情是互动的，一定程度上互补的。外资企业是在中国仅仅搞加工制造好呢，还是把研发能力也转移到中国来好呢？还是应该鼓励它们向中国转移。在这个问题上，能不能这样来认识：我们讲自主创新，这个“自主”的主体应该是中国经济的大局，全球化、市场化背景下中国经济的大局。在中国这块土地上合法注册、经营的企业所进行的有利于提高中国经济创新能力的活动，都应该得到鼓励，一定程度上也都可以划入“自主创新”的范围。这是一个宽松的、包容量很大的定义。这样看问题，对提高我国经济总体创新能力是有好处，也正是新时期提高吸收外资质量和水平的政策所要求的。

    对地方和企业来说，如何提高自主创新能力，增强技术进步在经济发展中的作用，有不少问题需要深入探讨和解决。比如，如何完善企业治理结构和组织结构，使企业领导人能有长远眼光和内在积极性，真正“自主”地、坚持不懈地开展创新活动；如何培育资本市场，特别是鼓励风险投资的发展，解决企业创新融资难的问题，支持企业“开放式创新”中的购并活动；如何加强知识产权保护，支持企业实施知识产权战略，为企业创新活动提供足够激励；如何促进外资企业研发活动向本地转移，使引进外资与提高创新能力有机结合起来；如何支持创新型企业发展，通过这些企业的带动形成创新型产业集群，或者推动劳动密集型产业集群向创新型产业集群的过渡；如何建立和完善技术创新的公共服务平台，支持新技术向中小企业的扩散，支持某些重要技术攻关项目的“竞争前”研发活动；如何完善政府支持创新的政策机制，特别是把重点转向需求激励政策，通过税收、价格、直接补贴、政府采购、设立标准、倾向性措施等，推动企业的自主创新。

    四、更加关注人均实际收入水平

    地区发展不平衡是一个国家工业化进程中具有必然性的现象。对此国际上也有倒U型的假说，即在发展初期不平衡现象尚不突出，随着发展速度加快，不平衡加剧，到某个较高发展水平后，不平衡将趋于缓解，逐步达到相对均衡发展的状态。我国目前仍处在这条曲线的上升期。这些年通过实施地区重点发展战略（西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起等战略），一定程度上缓解了地区发展不平衡问题，但尚不足以改变地区发展差距扩大的态势。

    近年来影响地区发展格局的有两个重要因素：一是城市化进程加快，一些大的城市带、城市圈的形成，如“珠三角”、“长三角”、环渤海湾城市圈，内地沿大的交通通道形成的城市带等；二是产业的区域集中加快，过去一个新产业出来，各地都要搞，遍地开花。一些年来通过市场竞争，产业的区域集中度显著提高，如彩电生产，过去一度20多个省都在生产，现在大部分集中到“珠三角”地区；汽车生产也正在逐步集中到为数不多的几个区域。城市带的形成与产业区域集中往往是重合的，产业集中为城市发展提供了支撑。这些变化总体上说符合工业化、城市化的发展规律，是积极的、可持续的，但必然影响到原有的地区发展格局，不仅表现在大的行政区划之间，也表现在这些行政区划内部。

    从2002年下半年开始的新一轮增长中，出现了某些有利于缓解地区发展不平衡的趋向或因素。例如，在重化工业增长加快、比重提高的背景下，对能源、原材料、装备工业产品等的需求迅速增长，拉动了具有资源优势和重工业基础较好的中西部与东北的部分地区经济的快速增长。又如，东南沿海地区要素成本上升后，一些企业开始向北部沿海地区和中部部分地区转移，部分国际转移产业也将承接地更多地转向要素成本较低地区。这些趋向或因素的稳定和增长，将会对促进地区平衡发展发挥更多的基础性作用。

    对地区平衡发展有一个正确理解和评价的方法问题。当一个国家进入工业化的快速增长阶段后，发展条件好的地区将率先发展，吸引各种资源向这些地区集中，其中包括人员流动。劳动力由落后地区流动到发展快的地区，找到了工作，增加了收入，也减少了落后地区的人口基数，落后地区人均收入水平相应有所提高。反之，发展快的地区人口基数增加，人均收入水平相应有所下降。我们讲地区发展差距，所关心的是这些地区居民收入水平的差距。所以，“人均实际收入水平”是一个适宜的比较性指标。这个指标除了关注货币收入外，还考虑到剔除不同地区物价水平差异后的实际购买力水平。在劳动力和其他人口合理流动的情况下，不同地区“人均实际收入水平”将逐步趋于缩小。我们要注意地区经济总量增长速度差距、不同地区户籍人口货币收入差距等指标，更需要关注不同地区实际生活和就业人口的“人均实际收入水平”指标的变化。从这一角度出发，将有助于正确观察和理解地区之间关系发展的动态过程。

    地区不平衡很大程度上反映的是城乡发展不平衡。改革开放以来，原有的城乡隔离状态被打破，大批农村劳动力进入城镇和非农产业，不仅显著增加了农民收入，而且改变了原有的生产和生活方式。这是改变城乡发展不平衡，解决“三农”问题的根本途径，是我国工业化、城市化进程中的一条主线。我们的各种政策，不论产生于何种背景，都应当促进而不是延缓这一进程。当然，这是一个相当长的历史过程，早期工业化国家曾经历上百年时间。我国目前的城市化率接近50％，大体完成农村劳动力的转移过程，至少还需要30年时间。在这一过程中，始终面临着两方面的任务，一方面要促进农村人口进入城市和非农产业，使之“出得去”、“留得住”，包括拓宽就业渠道，改善农村人口在城市生存、发展的制度和政策环境；另一方面，要通过多种途径，包括转移支付等方式，提高仍然居住在农村人口的收入水平，改善他们的生产和生活条件，使之与城市人口，包括已转移至城市的原农村人口的收入差距逐步缩小，至少要让他们“过得去”。近年来的社会主义新农村建设，就是在这一背景下展开的。

    五、发展中的问题和矛盾只能通过进一步的更好发展来解决

    这些年来，我们的经济建设取得很大成绩，社会问题和矛盾反而有所增加，在有些方面甚至激化。这种反差很值得深思。从国际经验看，一国经济进入快速增长阶段后，也同时进入经济和社会结构、重大利益关系剧烈调整的阶段，社会矛盾的类型和数量增加，有些领域的矛盾趋于尖锐，处理不好还可能引发社会动荡和危机。当发展到一个较高水平，社会上较大比例成员进入所谓“中产阶段”状态后，社会的稳定程度将会显著提高。现阶段我国总体上处在经济快速增长、经济体制转型、社会矛盾增加的时期，大量的社会问题和矛盾属于发展中的问题和矛盾。例如，工业化、城市化进程中征用农民土地、城市拆迁、水库移民等所引发的矛盾；国有企业改革中职工下岗和再就业、社会保障制度建设滞后等引发的问题；政府职能转变不到位、权力腐败、干部官僚主义等引发的问题等。

    在这种背景下，中央提出科学发展观，提出构建社会主义和谐社会，是立足国情和长远的重大战略决策。对发展中遇到的问题和矛盾，应当也只能通过进一步更好的发展来解决。倒退是没有出路的。历史已经证明，吃“大锅饭”既不利于效率，也不可能从根本上实现社会公平。当然，我们讲进一步的发展，不能是短期化、片面化、高代价的发展，而应当是全面协调可持续的发展；不仅要重视经济发展，同时要比过去更多的精力重视社会发展；要集中力量抓紧解决制约经济社会可持续发展的深层体制性、结构性矛盾，从源头上治理导致社会不稳定的因素；既要重视经济发展对社会发展的基础作用，也要重视通过社会发展为经济发展创造有利的环境条件。

    更加重视社会发展，努力构建社会主义和谐社会，面对的矛盾和问题不少，应该和能够有所作为的事情也不少。如何把好事办好，如何在解决一些问题时不至于引出更多的问题，如何在处理一些矛盾时既要照顾眼前，更要有利于长远，还需要把握好一些原则：

    一是既要治标，更要立足于治本。比如扶贫工作，通过转移支付等办法给贫困人口一些补贴，是必要的，但更重要的是拓宽就业渠道，加强就业培训，使他们获得通过就业增加收入的机会，这是解决贫困问题的治本之策；

    二是既要有承诺，又不能脱离现阶段国情，作不切实际的过高承诺。比如养老、医疗保障，城乡、地区之间差别很大，是全面保障，还是在农村先做到对困难者救助，即使全面保障，保到什么程度，这些都不能脱离现阶段的实际。承诺过高，兑现不了，老百姓还是不满意，还可能成为社会不稳定的因素。欧洲福利国家保得过多，也在寻求改革。这方面的经验教训需要研究和汲取；

    三是既要有短期措施，更要注重制度建设。对短期内的突出问题，如困难人口救助、群体事件调解，需要采取某些短期措施，以稳定局面。更重要的是制度建设。好的制度建设以稳定的可预期的程序处理问题，可以提高效率，不是针对个别事件和少数人，而是对所有人具有普适性，不仅要解决已经出现的矛盾，而且要治理产生矛盾的根源。

    六、改革开放仍很重要

    我国近30年的经济发展，是以改革开放的不断深化为背景的。改革开放为经济发展提供了强大的动力、活力和制度基础。毫无疑义，没有改革开放的持续推进，今天的经济社会发展成就是不可能出现的。与其他经济转轨国家相比，我国经济改革走出一条独特而富有成效的道路，形成了一些有意义的经验，例如，改革是对传统计划经济体制的根本性变革，而不是对旧体制的修修补补；在改革国有经济的同时，放开一块，鼓励发展多种类型的非国有经济；鼓励不同改革方式的试验和竞争，先试点，取得经验然后推广，所谓“摸着石头过河”；把改革与开放有机结合起来，通过开放引入新的体制要素而推动改革；保持党对改革过程的坚强领导，把改革、发展和稳定有机结合起来，为改革和发展创造稳定的社会环境，通过改革和发展进一步促进稳定，等等。经过不懈努力，我国的改革开放取得了重大成就，社会主义市场经济体制和开放型经济体制初步确立，市场开始在资源配置中发挥基础性作用。

    解决新阶段经济社会可持续发展所面临的诸多矛盾和问题，需要进一步深化改革。这些矛盾和问题的存在，原因是多方面的，但很大程度上还是体制上的。体制上的问题，部分属于传统计划经济体制遗留下来、至今尚未得到根本解决的，部分属于体制转轨过程中新出现的，还有的是由于体制建设滞后所引起的。这几种情况往往交织在一起，使问题相当复杂。比如，发展社会主义市场经济，要求政府职能由传统计划经济体制下的政企不分转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但在将工作重心转向经济建设以后，一些地方出现了片面追求GDP增长、片面强调经济增长指标而忽视社会发展等倾向。如何在政府职能转变和行政管理体制改革的过程中，形成一套能够体现科学发展观要求的考核指标和行为机制，是体制建设的重要任务。又如，深化收入分配领域改革，要求由传统体制下的平均主义“大锅饭”转向初次分配按劳动和生产要素贡献分配、再分配更加重视社会公平，但由于多方面体制性、结构性矛盾的影响，收入分配差距扩大的问题突出起来。如何从我国国情出发，将效率与公平有机结合起来，使收入分配差距保持在合理的、可承受的范围内，并逐步趋向共同富裕的目标，也是体制建设的一项重要任务。

    因此，改革开放仍然很重要。我们所面临的诸多深层矛盾的化解，发展方式的实质性转变，和谐社会的建设，都不可能离开深化改革（从一定意义上说，开放也是改革，讲深化改革也包含了进一步扩大和深化开放）。在这个问题上，必须要有清醒认识，不能松懈，更不能动摇。对改革中出现的问题和偏差，需要警觉和纠正，其目的是为了更好地推进改革，而不是走回头路。改革是为了发展，最终要由发展的成果来检验。科学发展观和构建社会主义和谐社会的提出，丰富了我们对发展内涵的理解和对改革与发展关系的认识。一项改革举措是否正确，实施以后是否成功，不仅要看一时一事的效果，重要的是要看是否有利于科学发展和和谐社会建设。

    新形势下深化改革，需要在关键领域改革和体制建设与创新两方面作出更大的努力。从前者来说，第一，加快生产要素价格改革，进一步推动资源价格的市场化，纠正被扭曲的资源价格。资源价格能够由市场决定的要尽可能地交给市场，对不能或不完全能由市场决定价格的某些垄断性、基础性资源产品，政府的价格管制要形成反映有关各方的利益，能够及时灵活调整、透明度高的机制；第二，以政府职能转变为重点，加快行政管理体制改革。改革和完善投资管理体制，加强信息服务，减少对微观主体不必要的行政干预。与此同时，加强在环保、节能降耗、安全、技术标准等方面的社会性管制；第三，深化国有企业和金融体制改革，完善科学发展的微观基础。继续推进国有经济结构和布局的战略性调整，推动国有大企业产权结构多元化和治理结构的改进。加大垄断性行业的改革力度，破除行政性垄断，在可竞争的环节引入新的投资者。积极稳妥地推进国有金融企业的股份制改造，通过重组、上市等途径，改善其产权结构和治理结构，改进资产质量。在按照加入世贸组织时的承诺扩大对外开放的同时，加大金融体系的对内开放，稳步发展多种所有制的中小金融企业，重点解决中小企业、高科技企业融资难的问题；改变过度倚重银行融资的状况，加快金融结构调整，提高证券市场融资的比重。此外，在收入分配、社会保障等领域也都需要采取得力措施，使改革取得实质性进展。

    不论是解决传统体制遗留下来的老问题，还是解决社会主义市场经济发育过程中的新问题，都迫切需要加强制度建设与创新。有效的制度建设与创新，可以为问题的解决提供可预期的、稳定的机制，使新体制真正替代旧体制，并使新体制的优势日益显现和发挥出来。这方面有许多需要深入研究的问题。例如，在政府职能转变和行政管理体制改革中，如何改进政绩考核指标体系和机制，使地方政府在GDP指标之外更多地关注社会发展和可持续发展的要求；如何与政绩考核方式的改进相适应，对财税体制进行必要的调整。举例来说，如果要求某个地区更多地关注生态保护，就应当在财税政策上形成必要的补偿机制。又如，当前和今后相当长一个时期，我国工业化进程面对着资源约束增强、要素成本上升、总量规模扩大等新特点，如何在立足于国内资源供给的同时，在互利共赢的基础上更好地利用国际资源；如何在开放条件下通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，提高经济增长的技术含量和附加价值，都要求我们在资源开发与利用、知识产权和技术进步、对外经济关系等方面进行卓有成效的制度建设和创新。再如，大量农民进入非农产业和城镇，分享工业化的成果，是解决“三农”问题的根本出路，也是一个相当长的历史过程。在这个过程中，如何从全局出发，积极推动产业结构、就业结构的调整与升级，为农民进入非农产业创造尽可能多的机会；如何平稳而有序地引导农民进入城镇，逐步融入城市的社会体系，避免国际上曾经出现过的城市两极分化现象；如何在工业化、城市化过程中保护而不是损害农民利益，形成以工促农、以城带乡的有效机制，逐步缩小城乡收入差距等，都需要我们在实践中努力探索，形成一系列立足我国国情的制度和政策。^