“流通政策”这一概念，是80年代从日本介绍到中国的，它与中国普遍使用的“商业政策”概念相比，含义更加广泛。中国商业概念，是指党和政府根据路线所制定的国家社会商业活动的行为准则，一般不包括强制性的商业法律，也不完全等同于具体的商业计划。日本的流通政策，是产业政策的一部分，是泛指政府公共权力对流通的介入或干预，它包括与流通相关的法律、法规、对策、规划、计划，以及政府对流通行为的直接指导等干预。本文为了研究的方便，在这里借用日本学术界对流通政策所采用的上述广泛的含义。
    政府为什么必须对社会流通进行干预？亦即流通政策产生和存在的根据是什么？这个问题，在西方市场经济的国家，经济学界一直是众说纷纭，其中比较流行的观点是“市场失败说”，即认为市场本身有其欠缺性，也会产生“失败”，因此，需要政府对流通进行干预，通过流通政策来弥补和纠正市场失败。
    在中国，过去在计划经济体制下，由于政企不分，排斥市场机制的作用，所以，流通政策的存在不仅是必要的，而且是流通活动基本的推动力。流通政策是必要的，其根据大体可归纳以下几点：
    （一）是社会主义制度决定的。中国是社会主义国家，要建立的流通体制是社会主义的市场经济流通体制，它的基础是社会主义公有制。对于国有流通企业来说，国家（政府）是企业资产的最终所有者。作为所有者，对国有流通企业的政府干预是必然的，尽管在干预的方式和范围上同计划经济体制下有所不同。
    （二）是中国的国情决定的。中国是人口众多，幅圆辽阔，而经济又很不平衡的发展中大国，资源不足，市场需求大，必须有政府的协调规划，才能更有效地组织流通，取得较理想的资源配置效果，避免市场盲目性造成的浪费，虽然这种政府规划协调要以市场为基础，从市场出发，通过市场来实现。
    （三）是经济发展决定的。中国正处于经济高速增长期，从中国和世界的经验来看，高速度往往伴随着高通货膨胀，带来市场的不稳定，市场不稳定，经济就难于持续健康地发展，社会也会不稳定。所以，政府必须对流通进行适当的干预，以促进物价稳定，抑制通货膨胀，保证经济持续、快速、健康地发展。
    （四）是体制改革决定的。从长远目标看，中国要建立的社会主义市场经济的流通体制，就是一个政府宏观调控（即干预）下的市场自由流通的体制，是计划与市场双重作用相结合的体制。从改革过程来看，在中国这样一个经济落后、市场极不发育的国家，不能依靠市场自由发展自然成长来造市场，而必须有政府来培育市场，即使将来新体制建立起来了，需要的也是一个健康有序的市场。所以，政府对市场的形成和有效运行的干预是必不可少的，这就离不开流通政策。
    当然，新体制下的流通政策，应该不同于计划经济的流通政策，它应该是一个以市场为基础的、科学有效的政策体系。经过15年改革探索，这样一个流通政策体系，正逐步形成雏型。

    二、中国流通政策的主要内容

    流通政策是为流通实践服务的，中国正进行着一场深刻的流通革命，一方面，是由计划经济的流通体制，向市场经济流通体制的转变；另一方面，是由传统商业，向现代化的流通产业的转变。中国的流通政策体系，正是在这场双重流通革命中产生，并为之服务的。所以，实现市场经济的改革和流通产业现代化，是中国流通政策的主要内容。两者的有机结合，相辅相成，构成了当前中国流通政策体系的重要特点。下面，就其主要内容做一介绍。
    　　（一）改革旧的计划经济的流通体制
    1.调整所有制结构的政策。单一的全民所有制商业结构，是计划经济体制的基础。新的流通政策，首先在所有制上进行突破。从1979年起，中央相继颁布了一系列文件，要求发展集体经济，1983年国务院颁布《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，1991年颁布《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，1992年商业部发布了该条例的《商业企业实施细则》，明确了集体商业企业的性质、地位和作用。同时，1980年以来，国家又颁布一系列法规政策，确定发展个体私营商业，1987年国务院颁布《城乡个体工商户管理暂行条例》，1988年《中华人民共和国宪法修正案》中，以国家根本大法的形式，明确了私营经济的合法地位和作用，1988年又颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，1993年国家工商局颁布了《关于促进个体私营经济发展的若干意见》。上述法律政策，从根本上改变了中国流通业的所有制结构，确立了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。
    2.改革流通方式的政策。按照国家的单一指令性计划组织商品流通，是旧的流通体制的主要特征，15年来，为这方面的改革，制定了大量的政策。改革从1979年开始，颁布一系列政策，逐步打破高度集中统一的指令性流通计划，缩小计划流通商品的品种、数量和范围，扩大市场自由流通商品的比重。1984年通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出建立指令性计划、指导性计划与市场调节相结合的经济运行方式，也就是商品流通的三种方式。1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中规定：“除了国家规定的少数重要农产品实行国家统一收购经营或部分统一收购经营外，其余全部放开，实行市场调节”。这里说的少数重要农产品，主要是指粮食、棉花、烟草、黄红麻等。至1991年底，商业部管的商品中指令性计划品种仅存9种。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，进一步明确：“国家计划要以市场为基础，总体上应是指导性的计划”，规定了计划工作的任务在宏观经济和中长期战略上。至此，确立了中国商品流通的市场经济方式原则。
    3.国有流通企业转换经营机制的政策。政企不分，国有流通企业成为政府的附属物，失去了自主经营权，这是旧的流通体制的最大弊端，所以，建立现代流通企业制度的政策，成为中国流通政策的关键性内容。1979年开始，在国有企业实行放权让利， 扩大企业经营自主权。 1984年开始推行经营承包制，并发展成为承包制、租赁经营、国有转为集体经营，试行股份制。1992年，经国务院批准，商业部等部门颁布了《全民所有制商业企业转换经营机制实施办法》，把国有商业企业实行政企分开，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的改革，更加明确化、具体化。1993年，前述《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把扩大企业自主权的改革，推进到建立现代企业制度的新阶段，从此，国有流通企业改革，向着“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的目标进行。1993年颁布了《公司法》，为企业现代化改革提供了法律依据。
    此外，还对商业行政改革、流通组织改革、市场管理改革、价格改革、专项商品流通改革、企业的用工、分配和财务等改革，都颁布了一系列政策。
    　　（二）推进流通现代化
    实现流通现代化，是中国流通产业发展的战略目标，内容十分广泛，这里从几个方面介绍一下有关的流通政策。
    1.流通科学技术政策。用现代科学技术，改造装备流通产业，提高流通效率，是流通科学技术政策的目的和出发点。为此，首先是推行标准化。1988年，颁了《中华人民共和国标准化法》。1990年颁布《中华人民共和国标准化法实施条例》、《国家标准管理办法》、《行业标准化管理办法》、《企业标准管理办法》等一整套标准化法规。这些法规对标准的分类、范围、制定、实施、责任、管理等内容，都做出了严格规定。商业部根据国家技术监督局的要求，制定商业行业标准系统，前一时期主要是与流通相关的生产加工、仓储服务方面的标准。目前着重制定商品流通过程的标准。同时，在此基础上编制流通系统商品编码和条型码工作，已收集编码商品2.8万多种。
    其次是推行信息化。1981年，商业部制定了《关于商业部门加强市场信息预测工作的意见》， 要求各地建立信息机构并开展信息工作。 1984年，商业部又发布了《市场信息预测工作条例》，具体规定了市场信息工作的机构设置、管理体制、业务内容和方式。1988年成立了商业部直属的商业信息中心。根据商业信息政策的要求，全国先后建立起全国商业统计系统、全国商情信息系统、消费品市场预警预报系统、粮油和饲料信息系统、蔬菜信息系统、肉食品信息系统、食糖信息系统、批发市场信息系统等覆盖全国消费品流通的商业信息网络。同时开发了信息工作的基础工作，包括编制商品分类和代码，建立了56个数据库。
    第三是推行计算机化。1994年，国内贸易部制定了《关于加强流通领域电子计算机及电子技术推广应用的实施意见》，对流通领域推广电子计算机信息技术做出了详细规定，包括：指导思想、信息管理系统开发、网点中的利用、重点项目的利用、资金来源、设备选用、信用卡应用、EDI技术应用和POS运用、条形码应用、电子计量设备应用、人才培养和领导工作等。
    2.流通基础设施建设政策。
    （1）城市商业网点建设。1981年，国务院发布第103号文件， 从8个方面规定商业网点发展建设的原则，其中规定“城市兴建居民住宅，应当坚持拨出7％左右的面积作为商业用房，或者拨出相应的投资、 材料，修建商业网点”。1991年，商业部发布《城市商业网点建设管理暂行规定》，对商业网点建设的原则、主管机关、规划编制、建设资金和方式、管理及法律责任，做出了明确规定。由于商业网点建设是地方政府的重要职责，所以各地政府又结合本地情况制定了具体的地方性法规。
    （2）商品市场建设。商品市场建设的政策，大体可分三个阶段，1979年——1984年是制定关于恢复农副产品集贸市场的政策；1985 年——1991年是发展城乡集贸市场和批发市场的政策；1992年至今是制定规划提高商品市场体系的政策。1994年国内贸易部发布的《全国商品市场规划纲要》规定了：发展商品市场的基本思路、原则和目标。指出：要在2000年前建成包括全国性商品批发市场、地方批发市场和集贸市场的三级市场体系；要建设合理分布在产区和销区的农副产品批发市场体系，其中包括蔬菜等7类专业市场；日用工业品批发市场体系， 其中包括综合批发市场和专业批发市场；生产资料市场体系。
    （3）储运设施建设。1992年， 商业部发布《关于加速商业物流发展建设的意见》、《关于建立健全商品配送中心的意见》和《关于加强物流科技工作的意见》。指出商业物流要实现“社会化、现代化、合理化”，要在“商品主产地、集散地和交通枢纽地，主要以现有的大中型储运企业为基础，进行改造、配套与完善，使之成为辐射全国的商品物流中心”。要求建设一个“高效、畅通、网络化的物流体系”。1993年，在全国开始了8家物流配送中心的试点工作。1990年， 国务院决定加强粮食储运设施建设，决定1991年——1995年间，新建250 亿公斤的粮仓， 其中包括：国家粮食储备库、 地方周转库和简易粮库，又决定从1992年起建设160亿公斤仓容的现代化水平粮库。1995 年内贸部发布《关于深化流通体制改革、促进流通产业发展的若干意见》，提出“逐步建立与生产和流通协调发展的，具有专业化、社会化、现代化水平的储运体制”，并制定了近期具体发展目标。
    （4）连锁店发展规划。1994年， 国务院把发展连锁店做为流通改革的一项重要内容。1995年，内贸部发布《全国连锁经营发展规划》。《规划》提出了中国当前发展连锁经营的原则、规划和任务、发展措施。提出，1995年——1996年，在35个大中城市试点，1996年——2000年，连锁公司发展到1500家，店铺60000个，销售达1200亿元， 占到社会商品零售总额5％。要把超级市场和便民店做为主要形式， 同时发展快餐、洗染等服务业。《规划》提出八项措施：加强规范化管理、发展配送中心、加快硬件和软件开发利用、加强人才培训、完善经营法规、转换企业经营机制和建立现代企业制度、给予政策扶持。同时，国家拨出专项资金，用于连锁店的发展。
    　　（三）规范流通行为，建立流通秩序
    1.流通行为政策。其中主要的有：1982 年发布的《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》，1987年《投机倒把行政处罚暂行条例》。1993年《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等打击经济犯罪的法规政策。另一类是规范交易行为，维护平等公正竞争的政策，主要有1993年颁布的《中华人民共和国经济合同法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》。尤其是《反不正当竞争法》是规范流通行为的基本法律，共5章33条，法律占用11个条款明确界定了“不正当竞争行为”， 规定了监督检查和处罚。1993年，国家工商局先后颁布了《关于禁止有奖销售中不正当竞争行为的若干规定》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。都是对不正当竞争行为的具体规范。此外，国家还先后颁布了：《商标法》（1982）、《计量法》（1985）、《专利法》（1992）、《烟草专卖法》（1991）、《产品质量法》（1993）、《广告法》（1994），以及其他相关法规，初步形成了流通行为的法律政策体系。
    2.保护消费者利益政策。1993年，颁布《中华人民共和国消费者权益保护法》，这是此类政策中最重要的法律。该法宣布：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”。法律包括8章55条。其中第2章消费者的权利中，明确规定了消费者应拥有的：安全权、商品和服务信息知情权、自主选择权、公平交易权、损害赔偿权、获得受保护知识权、受尊重权、监督权。
    与《消费者权益保护法》相呼应，1993年，全国人大常委会颂布了《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》，该《决定》做为刑法的补充颁布实行，更为严厉。《决定》严格规定了对生产、销售伪劣商品给消费者造成危害的处罚，从罚款到判处死刑。
    3.物价政策。1987年，国务院颁布《中华人民共和国价格管理条例》，规定了物价管理部门的职责、企业的价格权利和义务。1994年，国家计委颁布了《关于商品和服务实行明码标价的规定》，以及其《实施细则》。《规定》对标价的范围、内容、形式、检查监督、处罚等做了规定。规定使价格公开化，有利于公开、公平竞争，有利于保护消费者利益，也有利于政府的调控。同年，国务院发出了《关于加强对居民基本生活必需品和服务价格监审的通知》。规定对20种商品和服务价格进行监审，即生产、经营企业在对规定价格种类进行调价时，要提前向物价主管部门备案。《通知》还规定，要同时加强和完善对基本生活必需品和服务价格的调控手段，建立重要商品储备制度；对少数商品制定指导性进销差率、批零差率、加工费率及利润率，供企业定价参考，必要时执行；在价格出现大波动时，可采取临时限价措施；对蔬菜等鲜活商品，可定期发布销售参考价。1995年，国家计委颁布《制止牟取暴利的暂行规定》，对非法牟利行为作出界定和处罚规定。
    4.调节和储备政策。为对市场进行宏观调控，国家通过一系列政策，建立调节基金和重要商品的储备制度。1988年，商业部颁布《市场调节基金管理办法》，1990年国务院颁布《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，1991年商业部发布《国家储备糖管理试行办法》，1995年，内贸部发布文件，规定要继续建立和完善粮食、棉花、食油、猪肉、食糖、纸张、边销茶等重要消费品储备制度。其中战略储备由国家掌握；市场储备由流通部门管理，用以平抑价格、稳定市场。同时相应建立市场风险调节基金制度。商品储备和风险基金，都分为中央和地方两级，由中央和地方管理。
    　　（四）中国流通业的对外开放政策
    流通领域的对外开放，比起其他一些行业来起步较晚。在1991年商业部提出“发展外向型商业”以后，开放速度加快，规模扩大，领域拓宽，政策也有所突破。
    1.关于开放范围的政策。1995年， 国家计委发布《指导外商投资方向暂行规定》及其《指导目录》。根据这个文件规定，流通业开放领域分三类：（1）鼓励外商投资的产业，如蔬菜、水果、肉食品、 水产品贮藏、保鲜、加工新技术、新设备。（2）限制外商投资产业， 包括：商业零售、批发；物资供销；对外贸易；国家级旅游区建设、经营；高档宾馆、别墅、高级写字楼；旅行社；高尔夫球场；会计、审计、法律咨询服务，经纪人公司；代理业务（船舶、货运、期货、销售、广告等）；教育、翻译服务。（3）禁止外商投资的产业，如期货贸易。 此外，没有列入上述鼓励、限制和禁止类别的项目，为允许外商投资项目。这样，实际上一共有4类。
    对于鼓励外商投资的产业，除依照法律、法规的规定享有优惠待遇外，对投资大，回收期长的，还可以经批准扩大与项目相关的经营范围。投资和注册登记，要按规定程序和办法审批、备案。对于限制类项目，不准外商独资经营。对“属于国务院规定的审批限额以下的，项目建议书由国务院行业归口管理部门审批；项目可行性研究报告按照项目建设性质，分别由省、自治区、直辖市以及计划单列市的计划部门或主管企业技术的部门审批。并报国家计划委员会或者国家经济贸易委员会备案。”对其他审批有关事项，也各有明确规定。
    1994年，全国内贸部系统“三资”企业达4400家，协议外商投资约42亿美元。此外，从1992年起，还利用世界银行等国际金融组织的贷款，加强流通基本设施的建设，包括粮食收购库、中转库，专用码头，以及散装运输设施。利用此类资金的其他项目正在洽谈。
    2.零售业外商投资政策。1992年，国务院批准“先在北京、 上海、天津、广州、大连、青岛和五个经济特区各试办一至两个中外合资或合作经营的商业零售企业”。又规定“目前暂不举办外商独资经营的商业零售企业。”这是第一个正式准许开办中外合资商业零售企业的政策，是流通业对外开放的重大举措。
    外商投资商业企业的经营范围是百货零售业务、进出口商品业务、主要经营商品应为国产名优产品，也可经营一定数量的进口商品。政策同时规定，不得经营商业批发业务和代理进出口业务。
    外商投资企业享有进出口经营权。总的原则是出口大于进口，实现外汇自行平衡。进口商品品种限于本企业零售的百货类商品，年度进口总量不超过本企业当年零售总额的30％。进口额度由外经贸部核定，海关监督执行。其中规定，进口家电产品、烟、酒、饮料、化妆品要按国家有关规定输进口审批手续。出口商品种类也有所限制和规定。
    对外商投资商业企业的中、外双方合营者，需由国内贸易部首先进行资格审查，要求应是具有较强经营能力、有良好信誉和丰富管理经验的企业。资格审查通过后报国家计委审查立项，再报外经贸部进行进出口权审批，最后报国务院批准。
    外商投资商业企业税收按国家对其所在地外商投资企业税收政策执行。对其经营的商品采购，营销价格，除国家、地方的物价部门另有规定者外，可以自主定价，自主经营。
    到1993年底，国务院已经批准11家中外合资、合作经营的商业零售企业。
    除国家关于外商投资商业的政策外，一些地方政府，如上海、广州也制定了地方性政策，对外商到当地投资零售业做出进一步开放的规定，但地方政府批准的中外合资零售企业，不享有进出口权。
    另外，对于外商在华开办零售商业，还有一些其他形式为政策所允许：（1）在华开办的外资生产企业， 可以在华开办经营本企业产品的专业店；（2）可以通过特许经营方式，办特许连锁店， 由中方企业加盟经营；（3）可以在大型商场设商品专柜经营；（4）在中外合资、外商独资的物业项目内如宾馆饭店等，按一定建筑比例开办配套性商场；（5） 以外商承包中资商业企业方式经营零售业；（6 ）成立外商投资的物业管理公司，采取商业零售物业管理方式经营中资商业企业。（7 ）外商在华投资的生产企业，以中国法人身份，合资零售企业。上述方式，在国家政策上没有明确限制，经地方政府批准即可合法经营。目前，中国中外合资、合作的零售企业中，采取上述方式的数量远远超过国家正式批准试点企业的数量。
    目前，国家尚未批准中外合资的连锁公司，批准的试点企业，只能在注册地开一家店，但采取由地方政府批准方式合资的企业，在当地开办连锁店的已经有几家公司。国家正在考虑进一步放开零售业的中外合资范围，一是扩大试点地区和城市，二是增加试点数量，三是试办连锁合资公司。同时，也正在准备开放批发领域的中外合资经营，尤其是通过建立合资的物流、配送企业来开办批发业务。