一、我国保税区功能定位与管理体制的现状分析
 
    保税区是国内继成功创办经济特区、经济技术开发区之后，借鉴国际上出口加工区、自由贸易区的经验，设立的以减免关税、放宽海关和外汇管制为主要优惠措施，以发展国际贸易、出口加工、仓储物流功能为目标的更加开放的特殊经济区域。在保税区的定位与管理方面，基于理论和实践的约束，目前国内所设立的15个保税区域均不同程度存在着定性定位模糊、体制不顺等问题，保税区这些问题的存在对于开放中的我国来说，客观上制约了国内保税区的成长及外向型经济的发展。
 
    1.在功能定位上，我国保税区是纳入海关监管范围内的海关型保税区。根据国务院1997年6月10日批准的《保税区海关监管办法》中规定，“保税区是海关监管的特定区域”，实质上是把保税区视为关境内特殊监管区域。目前，我国已设立的保税区均是按这一规定进行定位和管理的，这与1973年由国际海关合作理事会制订的《京都公约》中关于自由贸易区为境内关外区的规定不符，这一差距已成为制约我国保税区发展的主要政策障碍。从已掌握的资料来看，国外的保税区域(Bonded Area)是指保税仓库(Bonded Warehouse)和保税工厂(Bonded Factory)的融合体，国际上并没有“保税区”这一名词，保税区这一概念是我国独创的。我国保税区的基本内涵，既不是一般的开发区，也不是一般的保税仓库和保税工厂，而是以保税业务为基础的国境内、关境外的特殊经济区。因此，如果不在定位上进行政策上的突破，则我国保税区就只能是“保税仓库＋保税工厂”的集合区，按这一功能定位，我国保税区显然不能达到预期的效果。
 
    2.在管理体制上，我国保税区所推行的是政企合一的管理体制。目前，国内保税区所实行的大多是政府部门（管理局）与经济实体（开发公司）相结合的管理模式：凡涉及到政策制定、规划等的审批、区内协调等事项，采用行政管理程序；而涉及到业务性、经营性等活动，则采用企业运作方式。静态地来看，这种混合模式，在我国保税区设立的初期曾发挥过积极作用，但动态地加以分析，其弊端显而易见。从政府机构（管理局）方面来说，保税区作为一个特殊区域，应当实施以“块”为主的管理模式。而目前国内保税区的机构设置、运作模式却难以摆脱旧体制条块分割的纠缠，近几年工商、税务、金融等机构实行垂直管理，更使高效精干的“小政府、大社会”的管理格局被不断打破，存在着向旧行政体制复归的压力。从开发公司层面上说，以追求利润为目的的企业行为难以与政府目标一致。作为企业，其经营目标是追求利润和实现经济效益，保税区建设速度的快慢取决于企业利润实现与否，而不是保税区功能的能否实现。企业招商引资不可能按政府核定的保税区功能全面展开，出于经济效益的考虑，其招商的重点是土地出让和仓库招租，而对于转口贸易、加工工业和保税生产资料市场、构筑区域物流中心等关系到保税区战略发展的功能却被忽视。对于不直接产生或短期不能取得效益的项目，如保税区功能的完善，涉及经济社会全面发展至关重要的社区综合管理、公共配套基础设施建设、生态和环境保护等工作陷入管理盲区，相关经费也无法落实，如企业开发资金出现困难，问题显得更为突出。我国保税区发展中的这些问题已严重影响了保税区的发展进程。
 
    　　二、我国保税区功能定位的调整
 
    面对我国保税区目标定位中存在的一系列问题，我国保税区的下一步该如何走？从国内保税区的设区意图来看，我国保税区不是简单地只具有保税仓库和保税工厂的功能，而是以经济特区作为功能取向的。从国际性经济特区的基本类型出发，笔者认为，我国保税区的目标定位，应突破现行的国内海关监管模式，实行与国际惯例接轨，实施“境内关外”模式，走具有中国特色的自由贸易区发展道路，使之成为“一线放开，二线管住”的特殊开放经济区，按照国际上《京都公约》的基本精神简化海关监管手续，推行“管住卡口、区内自由、管出不管进”的统一监管方式。我国保税区定位为自由贸易区，并不是我们的主观想象，而是由一系列经济环境和条件所决定的。
 
    首先，世界经济一体化发展的要求。在全球经济一体化、国别经济国际化的宏观背景下，跨国公司的产品在研制、生产、销售等环节上均实现了高度的国际化，是各类生产要素跨国最优配置的结果。在这样的状态下，发展中国家有可能突破国际分工的传统格局，以其具有比较优势的资源与技术，去参与国际分工和国际竞争。我国保税区以“境内关外”的地域和功能优势，就有可能主动地融入世界经济一体化的格局中，到全球经济的大海中去搏击。正是在这一点上，有必要将我国保税区定位为能参与国际竞争的自由贸易区。
 
    其次，加大对外开放深度的客观要求。自1992年以来，我国的进出口关税税率已先后作了多次调整，平均关税已由1992年的43%降至目前的17%左右。我国入世后，关税水平还将继续下降。这就意味着保税区与关税区的关税水平差距正在缩小。将保税区建成中国特色的自由贸易区，使之在新一轮对外开放中先行一步，在发挥“政策效应”、“政策优势”的基础上向发挥“功能效应”、“功能优势”转变，从而成为我国深化改革、扩大开放的试验基地。
 
    再次，世界贸易组织基本原则的要求。扩大贸易是世贸组织的宗旨之一，最惠国待遇原则、国民待遇原则以及贸易自由化原则等是世贸组织的基本原则。而自由贸易区在特征上体现为贸易自由、汇兑自由、运输自由、人员进出自由等等。应该说，世贸组织的基本原则与自由贸易区的功能特征是一致的。把我国保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区，使我国经济与世界经济最先在自由贸易区内重合，这对入世后的我国经济运行必将起到示范作用。因此，有必要将保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区。
 
    将我国保税区定位为符合国际惯例的自由贸易区，必将会产生一系列冲击波，使我国保税区的发展方向发生根本性的变化。我国保税区的定位将和国内现行海关型保税区形成明显的区别，这些区别主要表现在：(1)海关保税区是国家海关的管辖区；而自由贸易区是在海关辖区以外。(2)海关保税区的货物存储有时间限定，一般为2～5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制。(3)由于海关保税区内的货物是“暂不征税”，处于“欠帐”状态，因而海关保税区对货物采用帐册管理方式；而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，因此自由贸易区采用简化了手续的门岗管理方式。海关保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”。自由贸易区是受海关之外法权保护的、无贸易限制的关税豁免地区。我国保税区定位为自由贸易区以后，还要求我国对保税区的海关监管制度进行相应调整。借鉴国际经验，我国新型保税区应实行“一线放开，二线管住，区内不干预”的海关监管模式，这将有利于避免因关税和繁琐的海关手续所造成的贸易障碍，从而增强保税区的国际竞争力。
 
    　　三、我国保税区管理体制的重新设计
 
    国际上自由贸易区的管理体制主要有两种类型，即管理公司主管型和政府部门主管型。一般来说，发达国家自由贸易区的管理模式是一种相对弱化的行政管理模式，发展中国家自由贸易区的管理模式是一种相对强化的行政管理模式。而无论何种模式，在自由贸易区的管理体制上，应当受国家控制，并执行部分政策职能。针对我国保税区体制不顺，设计不合理的状况，为了使国内现行保税区发展方向得到突破，并使我国保税区成为真正的自由贸易区，需要从自由贸易区的国际惯例出发，借鉴国际上自由贸易区的管理经验和做法，重新设计我国保税区的管理体制。显然，我国保税区管理体制的设计，不能脱离自由贸易区的基本特性。自由贸易区不是一个完整的行政区域，而是一个特殊的经济区域。其特殊性表现在：从功能上说，它从事的是土地开发转让、国际贸易等经济活动；从区位上说，它对内相对封闭，对外开放，这一特殊性决定了自由贸易区管理机构具有双重性质，即既有政府机构的权力和责任，又需要有经济实体的特性和灵活性。
 
    根据自由贸易区的特点，笔者认为，建立与我国保税区功能定位相适应的管理体制，需要走体制创新之路。借鉴国外自由贸易区管理体制的经验，结合我国的具体国情，我国保税区管理体制应突破现行国内保税区管理体制的束缚，推行公司化的管理体制。这一模式可设计为：(1)对保税区实施经营、管理的主体应是国有公司或国家控股公司。企业运作的管理模式比较有利于提高保税区管理体制的效率；(2)在公司管理体制下，公司应实行董事会领导下的总经理负责制。董事会成员应包括政府经济等部门的主要官员，以保证国家法律、政府法规在区内的贯彻实施，保证政府对保税区的宏观控制；(3)公司应推行权威性、高效性和非盈利性的目标取向，这一目标取向应当成为评价保税区推行公司型管理体制的价值尺度；(4)保税区内不设政府管理机构，由管理公司代行部分行政管理职能；(5)管理公司的主要职能是保税区内的基础设施建设、经营土地转让和提供投资服务等。
 
    需要指出的是，我国保税区新型管理体制要能正常运行，还应有一个良好的法律环境，先立法，后设区，这是国际自由贸易区的普遍做法。目前，我国政府对保税区的管理大多只是以政府规章的形式加以规范，还没有一部全国统一的保税区法规，这种立法滞后的状况，严重影响了保税区的生存和发展。加强保税区立法，使重新定位后的我国保税区从一开始就能步入有法可依的轨道。只有加强立法并在我国保税区的管理体制上推行创新机制，我国保税区才能真正成为我国开放型经济的新增长点和与国际经济运行规则的最佳对接点，成为我国外向型经济发展的示范带动区。

【参考文献】:
 
    [1]　冷熙亮：《国外城市管理体制的发展趋势及其启示》，《城市问题》2001年第1期。
 
    [2]　舒榕怀：《从保税区走向自由贸易区》，《世界经济文汇》2000年第3期。

    [3]　周运源：《我国保税区发展的世纪选择》，《亚太经济》2001年第1期。