一、特区政府宏观管理体制的改革及问题

    特区政府宏观管理体制改革的基本目标，是由直接管理经济为主，转变为间接调控经济为主，也就是特区政府由直接组织企业转变为主要综合运用经济手段和法律手段调控和组织市场，间接地通过市场信号和市场参数，引导特区企业的生产经营决策。由此出发，特区政府在宏观管理体制改革的过程中，通过正确处理改革、发展和稳定三者之间的关系，大力推行简政放权、转变职能的改革策略，在走向建立与市场经济相适应的宏观调控体系的道路上迈出了重要的步伐，为我国改革政府的宏观调控体制积累了经验。特区政府宏观管理体制改革的主要内容有：
 
    １、改革了特区政府的计划管理体制，加强了宏观的计划指导。特区政府的计划部门在改变过去制定无所不包计划的同时，加强了对特区经济和社会发展运行的监测、研究以及对特区发展规划、特区产业政策的制定，各特区政府都先后制定了特区发展的中期规划和长远发展规划及战略，这对特区社会经济发展起到了重要的指导作用。
 
    ２、改革了财政税收体制，在推行分税制的道路上迈出了重要步伐。特区政府根据中央关于把地分财政包干制改为在合理划分中央与地分事权基础上的分税制的精神，组建相应的管理机构，促进了新旧体制的转换。
 
    ３、改革了金融管理体制。特区金融体制在国家中央银行金融改革的统一部署下，逐步把靠行政手段为主改为靠经济手段为主来调节金融及货币，按照市场金融的基本要求改革宏观金融管理，组建和完善了政策性银行，对外融资及筹资的渠道在特区中央银行的管理和协调下得到拓宽。

    ４、改革了国有资产管理体制，理顺了国有企业的产权关系。特区政府推行了建立国有资产管理机构、委托国有资产经营公司进行经营、企业拥有企业法人财产权等三个层次的新型管理体制，取得了明显效果。如深圳特区于１９８７年就在全国率先成立了第一家投资管理公司，将源于国有资产产权的部分行政职能从政府部门移交给投资管理公司承担，从而明确了政府与企业的关系是一种资产关系，而非行政隶属关系，以减少政府对企业的行政干预。
 
    然而，特区政府的宏观管理体制改革，与我国经济体制改革的目标模式还相距甚远，这突出表现在特区政府的决策管理权限及与中央政府关系的协调上。经济特区自成立以来，随着国家行政性分权体制的逐步推行与实施，我国宏观经济管理体制正经历着一场深刻的变革，经济特区的地位与作用得到了充分的肯定，打破了原有的经济秩序，为我国区域经济的分工和结构性重组提供了机会。但是，由于特区政府和中央政府的权限不明，责任不清，虽然分税制的财政体制相对明确划分中央与特区政府的财政，而相应的事权划分迄今没有明确化。另外，在市场还没有完全形成，市场秩序紊乱的情形下，随着经济特区独立经济利益的逐步确立，经济特区与其它地区之间的矛盾与冲突逐渐暴露出来，且有激化的趋势。这无形中给国家统一的宏观调控增加了阻力。因此，应根据市场经济的根本要求，探讨市场经济条件下特区政府宏观管理体制改革的方向与出路。
 
    当前，随着中国经济改革经验的积累，中国的对外开放已从经济特区波及到了全国，形成了沿海、沿边、沿江、沿路等点、线、面的多层次、全方位的对外开放新格局。在这种立体型的对外开放格局中，经济特区在中国改革开放中战略地位受到了极大挑战，区位、政策优势相对有所削弱，中国经济特区的发展正面临着严峻的考验。在特区经济向市场经济转换的过程中，政府、企业、市场三者之间，政府始终处于矛盾的主导地位。因此，确立经济特区在中国经济布局和对外开放中的战略地位，应把特区政府宏观管理体制的改革放在首位，快步先行，以此促进企业的改革和市场的发育，建立与市场经济相适应的特区宏观调控体制。从而实现经济特区经济体制的重大突破和彻底转轨，使之肩负起为中国市场经济及政府宏观管理改革探路的使命，我们认为这是加快特区经济发展的关键，如果没有这一条，经济特区要想超常规发展并进入中国及世界经济发展的前列则是不可能的。
 
            二、特区政府宏观管理体制改革的依据
 
    特区政府宏观管理体制的改革，应从中国的国情和经济特区的情况出发，中国是一个大国，社会供给和社会需求总量的基本平衡和基本结构的协调，是国民经济长期稳定发展的必要条件。因此，特区政府的宏观管理体制，应坚持中央宏观调控的统一性，亦即宏观调控的大权应集中在中央。同时，中国是一个区位条件差异很大、生产力和商品经济发展不平衡的国家，经济特区具有地理条件优越、市场经济发育程度高的优点，特区政府的宏观调控也就具有一定的独立性，是中国宏观管理层次中的一个相对独立的层次。经济特区政府宏观管理体制改革的基本依据是：
 
    １、经济地域的差异性。我国地域大、人口众多，不同的经济地带和同一经济地带的不同地区，在地理条件、资源状况、经济技术发展水平和商品经济发达程度等方面都有很大的差异，经济特区具有区位条件优越，商品经济发展程度高，社会公众的市场经济意识浓厚等特点。因此，不同经济地带和不同地区的经济发展目标和任务不同，经济特区的特殊情况不同，宏观调控的政策和具体措施也应有所区别。

    ２、经济结构的特殊性。经济地域的差异性决定了不同地区经济结构的特殊性。在我国实现工业化和生产的商品化、社会化、现代化的过程中，不同的区域必然会形成各具特色、甚至有较大差异的产业结构和经济结构。特区产业结构中，新兴产业比较多，夕阳产业比较少。国家的宏观经济政府，应当在统筹全局的条件下，促进经济特区内在特性和优势的充分发挥，在特区经济优先发展的基础上，求得国民经济宏观效益的综合平衡和协调发展。
 
    ３、经济运行的层次性。中国的经济是商品经济。商品经济的运行要求形成全国统一的开放的大市场。但中，在中国这样一个大国，统一市场必然是分层次的，不同品种的生产资料和消费资料的需求和供给，供、产、销的衔接，生产的专业化协作和联合，生产力的布局等，都是在一定的空间进行，是有区域性的，有的是全国性的即在全国范围内实现供求的平衡和布局，有的是在跨省区的大区域内，有的是在一个省区的较小区域内实现平衡和布局。在商品经济从不发达向发达阶段的发展过程中，这种层次性就更加明显和突出。而经济特区的市场则是全国市场运行的一个层次。适应商品经济运行的层次性，宏观调控的政策和措施在经济特区也应当有一定的差别性和灵活性。

    ４、发挥特区积极性。对于宏观经济管理的决策、调控和监督，在中央和特区之间适当的划分责、权、利，使特区在维护国家法制、政令的统一，服从全国宏观经济管理目标的前提下，承担一定的责任，拥有一定的限度灵活的权限和相应的经济利益，就能够把国家的宏观经济政策、调控措施和方式同特区的实际结合起来，做到因地制宜，避免“一刀切”就可以增强特区的责任感和主动性，发挥特区这个层次在宏观经济管理目标和微观经济具体活动之间决策传导，信息反馈的作用，提高宏观调控的时效性，减少宏观调控的“时空差”，发挥特区的积极性。
 
            三、特区政府宏观管理职能的划分
 
    在我国，在进行政治体制改革时，中央政府与特区政府之间的政府职能划分，具有十分重要的意义。中国通过经济改革所要建立的经济体制的基本模式，是计划与市场、宏观管理与微观搞活、集中与分散等有机结合的统一。政治体制改革必须同经济体制改革和经济发展的要求相适应，因此，政治体制改革中的政府体制改革，应坚持集中与分散相结合的原则，搞好政府职能的横向和纵向划分，使政府体制高效化。横向划分，就是政府的立法、司法和行政机构等的关系问题。“纵向分权”的意义是上级政府可以指导和否决下级政府的决策，但不能代替下级政府行使其政府的职能。正是政府职能在各级政府间的划分，确立了各级政府的经济责任，产生了各级政府的经济权力和经济利益，从而才有处理各级政府之间的经济分配关系的经济管理体制问题。中央政府和特区政府之间的宏观管理职能应作怎样的划分？或者说它们各自的责任及权限又是什么？这是一个在理论上十分困难和复杂而又存在诸多分歧的问题。我们认为，中央政府和特区政府的宏观管理权限可作如下划分。
        
            １、中央政府的宏观管理权限

    国家宏观经济调控的主体应是中央政府管理。宏观调控的经济目标，应当是通过实现总供给和总需求总量的基本平衡和结构协调，以促进和保证国民经济长期稳定的发展。为此，有关国民经济全局的重大问题都应当由中央作出决策，并尽可能制定必要的法规。具体地说，应由中央管理层承担的职责是：（１）制定全国的经济和社会发展战略及中长期发展规划，作为实施宏观调控的主要依据；

（２）根据国力的可能安排固定资产投资规模、消费需求的增长幅度、货币发行量和信用总规模，确定经济适当的增长速度，以实现经济总量的平衡；（３）制定实现总量平衡和结构协调的相关政策，包括财政政策、货币政策和产业政策等重大的经济技术政策；（４）从全国宏观经济的全局出以，安排地区（含特区）的经济布局、资源配置和产业结构，使地区（包括经济特区）的产业发展符合全国经济总体发展的要求。

            ２、特区政府的宏观管理权限 
           
    国家对特区的各种宏观调控政策、措施的落实，不断变化的微观经济活动信息的反馈，都需要有特区管理层。同时，由于我国地区的差异性很大，任何一项统一的调控措施，都不可能适合于千差万别的不同地区的具体情况和特区的情况，更需要有特区政府管理层把它同各个特区实际结合起来，从而逐步作到宏观调控的科学性、合理性和及时性。因为特区既有一个相对独立的较大的经济活动空间，又拥有较完整的经济调节手段和相应决策的权力。特区管理层的主要职责应是：（１）根据国家的总体战略和长期规划，制定特区经济发展战略及发展方向；（２）根据国家产业总体配置的要求，区域经济专业化分工协作和比较利益原则，从发挥特区的资源优势、产业配置优势出发，拟定产业政策的特区实施细则，规划和部署特区产业结构的发展方向；（３）结合特区的实际情况灵活运用税率、利率、价格、工资等经济参数，引导和干预特区的产业发展过程，使特区的资源配置和经济结构合理化；（４）具有相应的立法权，完善特区监督检查体系，对各个经济主体贯彻执行中央和特区的各种经济调控政策措施，以监督保证国家宏观经济调控目标的实现。
 
            四、特区政府宏观管理政策
 
    特区政府宏观管理政策，主要是通过对经济杠杆的运用来发挥作用。具体内容主要包括以下几个方面：
 
            １、特区政府的财政支出政策

    为了与我国分税制的财政体制相适应，特区政府应实行财政分权体制，以提高特区政府财政支出的时效性。显然，要合理勾画出特区政府的财政支出政策，有必要对财政支出的全国性政策作一分析。总的说来，那些涉及到整个国家的全局性利益，需要采取全国性的行动去实现的政府职能，属于中央财政的职能。这些职能包括：（１）具有以国家为整体考虑的集体性质的公共劳务，这些是对全国所有个人共同提供的，如国防、外交、对外援助和中央政府行政管理等。（２）有些公共劳务，或者在一定的程度上涉及到整个国家的利益，或是具有规模经济特点的事业，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险和公共防疫等。另外，全国性的交通运输、通讯和能源发展亦属此例。（３）跨地方政府管辖范围的不同行政区或经济区之间的收入调整与再分配。

（４）主要税收的课征。这主要是出于征税效率和公平方面的考虑，以避免效率低和地域间税负不一而造成的高税区的纳税人往低税区逃避，同时还可以减少地方政府间竟相用减免税甚至补助来吸收投资的税收竞争。（５）进出口调节。（６）其他属于稳定经济和促进经济发展方面的重要职能。

    对特区政府而言，那些不涉及全局的事业，需要发挥特区的主动性，符合特区的特点，从而能提高特区政府活动效率方面的职能，则属于特区政府的职能，其中特区政府财政支出政策的最基本部分，是维持特区政府的存在和发展的基本需要。特区政府的财政职能包括特区行政管理、管理维护与建设、特区交通运输、地方基础设施、特区公用设施和就业训练等。特区政府财政支出政策确立的一般原则是，根据中央政府职能相应确定中央政府的财政责任，再根据中央政府应当承担的财政责任确定其财政权力和财政利益。同样，根据特区政府职能确定特区政府的财政责任，再依此确定特区政府的财政权力和财政利益。这样就可以使中央和特区政府各明其职（政府职能）、各司其责（财政责任）、各存其权（财政权力）、各得其利（财政利益），避免在改革中央与特区政府财政体制时，在权力和利益上不易协调的状况。

            ２、特区差别税率政策

    税收是经济杠杆调节系统的一个子系统，是财政收入的主要来源，而税收调节主要依靠税率来完成的。国家的宏观控制可规定税率的上下限，不必强行实行统一的税率。特区政府在参照中央税率的前提下，应实行局部性的差别税率。我国经济体制改革的一个重要内容就是搞活企业，放宽限制。企业的活力发挥在很大程度上取决于税率的制定。原则上说，税率都带有宏观性质，只是包括的范围有广狭之分，因此不可能给一个企业制定一个税率。特区税收作为一个调节系统，可推行差别税率调节经济。可按企业性质分成门类，如交通运输、能源、机械、食品、服务业等等，有区别地推行不同的税率，在这些门类中还可细分为若干小的门类，再使税率有细微差别。特区差别税率的确定取决于多种因素，其中比较重要的是供求因素。在需求大于供给的情况下，为了促进企业增加供给，可以适当减税；在需求小于供给的情况下，为了紧缩供给，可以适当增税。税率作为调节生产和流通的手段，具有相当的灵活性和弹性。特区可以利用税率的变化调节生产规模，促进资金定向合理流动。税率还取决于资源因素和财产因素。鉴于资源状况对企业利润影响很大，应根据其资源情况增税和减税，以促进平均利润率的形成。财产税和遗产税应实行累进制，税率过低，不利于增加收入，税率过高，又会造成资金外流。目前特区在这方面的税制还不健全，在条件具备的情况下，特区可率先制定此类税制，税率可根据具体情况而定。如果要实现平等目标，就要适当提高税率，如果要促进效率，鼓励积累，就要适当降低税率。
 
            ３、特区金融调控政策

    特区金融调控政策是适应经济特区社会经济发展而制定的，它的目标在于通过对特区金融的调控，使特区经济保持一个比较合理的增长速度，使特区的产业结构得到调整，提高特区发展的科技水平上。即通过对特区银行贷款增长率的适时调节，使特区经济增长速度保持在合理的增长水平上，按照国家产业结构调整的要求，调整特区的产业结构，重点发展特区急需发展的行业，如基础产业等，建立具有特区特点的主导产业，提高特区工业化的档次。

    特区金融调控是国家宏观金融调控的一个层次，它的实施能有效地加强特区中央银行的调控职能，并有利于宏观利益的要求加以细化和扩展，具体贯彻并灵活运用到特区金融活动之中，发挥特区中央银行的积极性、能力性，从而增强特区金融活力。因此，在特区金融管理权限上，应给特区中央银行一定的决策自主权，拥有对再贷款利率、再贴现利率、存款准备金率及利率的制定权，形成特区区域性金融运行特点。同时，特区中央银行应在特区内实行公开市场业务操作，并依据特区经济发展的客观要求，决定特区金融机构的设置，推行利率的市场化。
 
            ４、特区利率政策

    经济特区利率政策的目标，在于推行利率的市场化。经济特区经济市场化程度高，融资效益的双重目标即金融自身效益与社会效益基本一致，资金的市场配置与产业发展方向一致的金融投资诱导功能较强。因此，推行利率市场化在经济特区具有一定的前提条件，特区利率市场化是除少数保护产业实行政策性贴息外，放开利率管制，使之成为根据资金利润率和供求规律决定存贷利率。一般说来，金融业除投机行为外，对利率最大化的追求与产业政策导向应该是一致的。在国家价格管制放弃的情况下，效益好的产业部门自然会吸引更多的资金，而效益差的部门的资金需求会萎缩，产业政策应按市场走向进行调整。市场需要的产品效益自然好，市场不需要的产品效益不可能高，商品的市场供需情况必然会反映到资金的供求上来。投资需求过旺，利率就会上升，反之，利率就会下降。特区中央银行通过推行利率市场化，运用利率杠杆，调节融资成本及效益，引导资金向低成本，高效益产业和部门流动，从而使得融资效益最大化，推动经济发展。