摘 要：近几年发生的重大商品质量事件，暴露出我国流通领域商品质量监管体系亟需改进。文章从分析目前我国流通领域商品质量监管存在的主要问题入手，以商品质量形成的宏观分析模型为理论基础，论述了构建我国流通领域商品质量新监管体系的原则与思路，构建出了新的监管体系。
    关键词：流通领域；商品质量；监管；体系

    自 2001 年国务院对我国质量监管机构职能进行了调整，流通领域商品质量监管工作就由质监部门移交给工商行政管理部门。七年来，工商部门以相关法规为依据，充分利用了其在管理市场主体的经验，对流通领域的商品质量的监管和质量提高起到了一定作用。但由于流通领域范围广，流通渠道多，造成流通领域商品质量问题的原因错综复杂，如何“管得住”、“管得好”，并节约政府行政成本，仍是工商行政管理部门亟待解决的重大问题。近几年发生的“苏丹红”、“阜阳奶粉”、“致癌童装”、“三鹿奶粉”等重大商品质量事件，更是说明我国商品质量监管体系亟需改进。本文从分析目前我国流通领域商品质量监管存在的主要问题入手，以商品质量形成的宏观分析模型为理论基础，论述了构建我国流通领域商品质量新监管体系的原则与思路，构建出了新的监管体系。

    一、我国流通领域商品质量监管存在的主要问题

    1.以工商部门为主导力量的单一行政监管为主
    目前对流通监管基本是以工商局为主导力量，对众多的流通商品实施直接监管。但囿于政府的行政成本，在人、财、物有限的情况下政府不可能真正有效地对庞大的流通领域实施监管。如果仍继续不推动、不发挥、不依靠社会外部力量的作用，随着商品种类的增加、商品流通速度的提升、商品经营者的递增，此项工作将面临更大的压力。
    政府完全可以利用那些可以影响商品质量形成的主体，让其转变为发挥监管作用的主体。在市场经济发达的国家和地区，行业协会、消费者权益保护组织、检验检测认证机构、新闻媒体等社会公众对监督和约束企业的经营行为发挥着巨大的、不可替代的作用。充分发挥社会公众的监督作用，是顺应我国市场经济发展的客观要求，同时也是实现政府职能转变的必然选择。
    2.以成本较高的商品抽样监测为主要手段
    由于目前工商部门进行流通领域商品质量监管的唯一直接依据就是《流通领域商品质量监测办法》，从有法可依的角度出发，目前工商部门只能以商品抽样检测、消费者投诉案件处理的方式来实施监管活动。这两种方式本身就具有一定的滞后性，而这种滞后性由于检测技术的局限性（出具某些检测报告需要半个月时间）变得更为严重。而且，商品抽样检测成本比较高。如果寄希望于抽样检测真正达到反映整个流通领域商品质量状况的目的（或者说达到国家工商行政管理总局所预期的建立监测信息平台），需要进行比目前更广泛、更频繁的抽检。因为流通领域的商品质量监测本身只是生产领域的商品质量监测的补充，如果再花费大量的财政费用在流通领域很显然是重复劳动；并且频繁的检测势必干扰商品经营者的正常经营活动，造成商品经营者反感和抵抗，进一步增加了政府的行政成本。
    3.监管重点的不清晰致使监管目标难以实现
    从国家工商行政管理总局的思路出发，要求流通领域商品质量监测工作需要能达到以下两个既矛盾又统一的目标：一是监测结果必须能反映流通领域商品质量的基本面貌，也就是说监测结果具有普遍代表性，由抽样结果可以推断整体情况；二是监测结果同时要能反映主要问题尤其是比较严重的问题，能及时发现哪些商品品种、商品品牌蕴藏较大的质量问题并依据此结果进行处理，也就是说要具备风险预警功能。[1]所以，商品质量监测既要有比较广的覆盖率，又要有侧重点。要想达到这两个目标，就必须首先解决“监测商品品种选择”这一技术性难题。但从目前的情况看，各级工商部门基本依靠上级工商部门的部署安排和工作人员的经验来进行检测商品品种的选择，对于结合本地实际需要监管的重点环节、重点品种、重点区域，却不是很清楚。流通领域本身涉及面广，商品品种繁多，如果监管重点不清晰，就会导致监管工作变得相当没有效率。
    4. 质量信息共享机制的缺乏抑制了监管效率的提高
    国务院按照生产———流通———消费三个环节把商品质量监管职能依次分配给质监部门、工商部门和卫生部门。这样的分配方式有一定的合理性，充分考虑了这三个部门的特点和优势，但同时也带来相应问题。从本质上来看，商品质量监管是有机的整体：生产是源头，流通是过程，消费是终端。在把这三个领域人为地割裂给三个主管部门之后，在没有建立密切的信息互通渠道之前，不可避免地造成有关商品质量监管信息“部门内部封闭运行、部门之间无法共享”的局面。很显然，信息不能有效共享将导致三个部门之间的工作无法做到前后的有效衔接、相互配合，反而会造成大量的重复无效劳动。
    这样一个监管领域分割的格局尤其对工商部门不利。从定位来看，工商部门监管流通领域应该是对生产领域监管工作的补充，应该把重点放在质监部门监管工作的薄弱区和空白区上。在无法有效地了解质检部门工作状况的现实下，工商部门的监管工作就会因缺乏方向性、针对性而变得“领域广阔、任务繁重、效果一般”。即使工商部门发现流通领域商品出现的质量问题，限于职权也很难一查到底，找到有关生产企业并进行处罚。
    此外，诸如行业协会、检测机构、流通企业也在商品质量方面积累了大量对流通领域监管有用的信息。但碍于缺乏信息沟通和整合的渠道，这些信息没有能够传输到工商部门，因而并未能发挥其作用。
    5.执法成本高，违法成本低
    对于一些“不良商品”，工商行政管理部门“发现的成本”较高，但处罚方面限于“依据”、“时间”、“数量”等因素的影响，往往只能做停止销售处理，处罚的力度不够大，也就是企业“违法成本低”。以手机为例，对市场中手机商品进行质量抽查，样本费、检验费、时间都需花费很大的成本，而销售不良产品的企业可能只有几部产品在售卖，即使处罚也很难是大金额。

    二、商品质量形成的宏观分析模型

    导致商品质量问题的原因错综复杂，找到根本性、原因性、决定性的因素和关键过程，是构建我国流通领域商品质量新监管体系的基础。图1 所示的是我们构建的商品质量形成的宏观模型。从模型来看，微观影响商品质量结果的变量可以区分为三个方面：作为产品质量供给者的企业方面，作为产品质量接受者的消费者方面，作为产品质量供给和消费环境的规则供给者与执行者的行政管理职能方面，三者之间存在互动的博弈关系。在约束条件方面，则是国家整体的资源禀赋条件、国家整体的技术状态和发展水平、经济体制、法制环境、企业社会文化和政治状况等因素。
    作为产品质量供给者的企业影响商品质量水平是显而易见的。而作为商品质量接收者的消费者为什么也能影响到商品质量水平呢？原因在于生产者和消费者存在一个博弈互动的关系：生产者在产品投放市场后，会根据消费者的反应来决定是按照当前的质量标准继续生产还是设法去提高产品质量以达到消费者的质量标准。至于消费者的质量标准的形成，一是比较，通过使用不同品牌商品从而知获商品质量差别，而后建立期望。如果产品质量达不到期望，就产生不满意感，进而影响到其之后的消费选择；如果产品质量超过期望，就产生满意，并进而产生忠诚。二是政府设定的产品强制性标准，消费者会以强制性标准作为底线对产品质量做出要求。
    随着我国经济社会的发展，第三方监管力量也逐渐成长，包括消委会等非政府机构也发挥越来越大的作用。因此，对这一部分力量也要逐步重视起来。
    从源头抓质量，是我国质量主管部门的基本工作方针。基于多数商品质量问题产生的根源不在流通领域这一前提，目前工商行政管理机关在流通领域商品质量监管的思路上,“关口前移”已经成为一个比较普遍的共识。但其理解的质量源头是生产领域，因此，“监管前移”和“市场准入”成为关注的重点。[2]这一模型可以引发我们对“关口前移”的反思。从质量形成模型来看，从源头抓质量，实质上就是针对产品质量形成过程中的基本环境因素、企业和消费者行为的基本决定因素施加有效的影响，从而达到维护市场秩序、促进产品质量不断提高、增强国家经济竞争力的基本目的。
    从流通领域来看，商品质量的提供者包括商品批发商、商品零售商；商品质量的接受者为消费者；作为产品质量供给和消费环境的规则供给者与执行者的行政管理主体是各级工商部门及其他相关部门；环境因素包括第三方机构（商品质量检测机构、对商品质量进行宣传和监督的各个媒体、对商品质量有影响力的各个非政府组织机构）、技术禀赋和社会文化等。

    三、构建我国流通领域商品质量新监管体系的原则与思路

    1.体系构建的原则
    如何构建高效的流通领域商品质量监管体系是一个非常复杂的问题，它涉及到政府管理体制、社会诚信、法制建设、信息共享等方方面面的问题，是一个系统建设工程。我们认为，在构建这一体系的过程中应遵循以下基本原则： 
    （1）承认既定的现实约束条件，从我国现状出发。所谓的现实约束条件包括：政府关于商品监管的职能划分短期不会发现变化，尽管“生产———流通———消费”三分法并不是非常合理；整个大社会的诚信水准短期难以显著提高，商品经营者仍有对自身经营的商品质量控制责任逃避倾向，甚至为牟取暴利而通过非法渠道购进不合格商品的行为；居民的消费层次结构相对稳定，庞大的低端消费和低收入者长期存在。
    （2）充分洞察社会、经济的发展和政府职能的转变趋势。考虑到所构建的监管体系至少在十年之内有效，因此该体系在方向上不能有错误，必须是建立在清晰把握我国社会主义市场经济的发展方向，把握商品流通业的发展趋势，把握政府职能转变方向等基础之上。我们认为，市场经济发展的总趋势是通过市场竞争的优胜劣汰机制来保护经营规范的企业和质量合格的商品；商品流通速度将变得更为快速、流通商品种类将更加繁多、商品更新换代速度将加快、连锁形态的超市和便利店继续发展；政府职能将逐渐由单纯的监督者向“服务为主，监管为辅”的角色转变，服务型政府是发展趋势。
    （3）充分借鉴国内外商品质量监管的先进经验。国内的香港、上海、北京、广州和国外的日本、欧盟、美国在此领域都积累了大量值得学习的经验，我们可以充分吸收其合理成分。
    （4）充分利用现代信息技术。现代信息技术不仅仅可以帮助我们提高办事效率，而且可以实现此前不可能实施的方法方案。建立监管信息系统是构建监管体系的重要内容之一。
    （5）抓主要矛盾，建立预警机制，充分用好有限的政府资源。面对复杂而广阔的流通领域以及海量的商品，抓住主要矛盾、建立预警机制是流通领域质量监督管理工作的必然选择。

    2.体系构建的思路
    根据以上五原则，我们确定体系构建的整体思路为：
    （1）流通领域质量监管是整个政府监管体系的一个部分，需要与其上下游及平行行政部门之间进行协调和信息共享，共同成为一个具有预警功能的监管体系。其中，流通领域的商品质量监管应成为整个政府监管体系中质量问题发现机制和处理机制的重要组成部分。
    （2）监管思路要从政府主导向政府推动、相关利益群体参与的社会化立体监管体系方向转变。流通领域的监管体系应成为“政府监管、商品流通企业内部质量控制、消费者自我保护、社会组织结构积极参与”多方联动的社会化、立体化的监管体系。
    （3）在流通领域的商品质量监管逐步由“主管型”向“市场型”转变过程中，政府的行政监管重心应越来越主要集中在质量环境建设、交易规则制定、质量问题预警，以及重点商品监控、突发事件处理上。
    （4）就当前和短期内来看，政府的监管重点应从以监管商品为主向以监管商品经营者行为（督促其建立商品进货的检验制度）和商品质量本身并重的方向进行转变。
    （5）相关利益主体的参与和有关法制环境的建设需要有机结合，并逐步完善。
    （6） 现代信息技术应成为完善商品质量监管体系、诚信机制建立的可以倚重的重要手段。
    （7）优秀流通企业、行业组织、大众媒体作用的发挥是解决政府监管资源短缺、监管效率不高和监管效果不佳的有效力量。

     四、我国流通领域商品质量新监管体系的构成

     按照体系构建的整体思路，我们构建的新监管体系可概括为“实现一个转变；完善两个准入；政府为主导，发挥三大主体作用；搭建四大监管系统”。
    （1）一个转变：监管思路实现转变和调整，由“以行政部门为绝对的主导监管力量”向“建立立体化的社会监管系统”转变。
    （2）两个准入：建立和完善两个准入制度———商品经营者准入制度和商品准入制度。目前仅建立了商品准入制度，基本没有针对商品经营主体———商品经营者制定相应的准入制度。应通过法律法规强制性要求商品经营者具备一定的硬件和软件条件、严格执行进货验收制度和日常巡检制度等，可以有效地提高进入流通领域商品的质量，从而真正实现“关口前移”。通过商品经营者准入制度和商品准入制度的“双保险”，可以做到“拒绝不合格商品进入流通领域”。
    （3）三大主体：通过选定 A家居于主导地位的批发市场、B家具有代表性的大型零售企业，并将确定的 N类重点监管商品分配给这些企业，要求其按规定内容进行信息申报，以发挥优秀企业在商品质量监管中的作用；引导、培育和利用消委会、行业协会、检测认证机构和媒体等第三方社会机构在商品质量监督方面发挥更重要的作用；教育、引导消费者，通过消费者对消费权益的自我保护，发挥广大消费者的作用。
    （4）四个系统：建立重点商品的质量监测系统，定期根据居民消费重点商品类别、热点商品类别和消费者投诉多的商品类别，运用科学方法，确定重点监测商品；建立立体化的质量监管信息交换共享系统，实现工商部门与平行职能部门、商品经营者、检测机构、消委会、行业协会、媒体等机构间的相关信息的互通共享；建立部分重点商品的常态化质量情况监控及预警系统（A+B+N工程），即通过选择 A家主导性的批发市场、B家有代表性的大型零售企业和 N种（类）重点监管商品，建立信息化的监控网络，形成质量监控和预警系统，并使之常态化；建立人力充足的日常巡查及纠正、惩治系统。

    五、工商部门在新监管体系中的角色转换

    按照新的监管体系，工商部门在流通领域商品质量监管中的角色将有一个转变过程。[3]在目前阶段，代表政府的工商部门直接作用于流通领域商品质量，基本是完全依靠自身有限力量来实施监管；到过渡阶段，工商部门发挥行政直接监管作用与推动社会力量发挥非行政监管作用并重，构建立体化社会监管体系；到了理想阶段，应该尽量减少行政部门直接干预市场，工商部门只负责监控重点商品，而其他商品完全可以交给相关社会机构和力量，完成有效监管流通领域商品质量的责任，同时只有在问题得不到解决的时候，行政部门及司法部门才介入进行仲裁或依法处理。
    在新监管体系建立过程中，工商部门要逐渐从“以商品监管为主继而推动商品经营者提高意识和规范行为”的监管方式转变为“行为监管与商品监管并重，以推动商品经营者形成规范行为带动其对经营商品质量的监控”，从“以监督管理为主要手段”转变为“监督管理与服务并重”。在转变过程中，工商部门的工作重点可归纳为“常抓不懈，培育建立立体化的监管体系；推进关口前移，制定严格的流通市场准入制度；方法得当，建立科学的商品质量监测制度；奖罚分明，建立有效的后处理制度。

    参考文献

[1] 彭曙曦,窦志铭.流通领域商品质量监管研究[M].北京：中国工商出版社，2006.31.
[2] 吴臻,江林.推进关口前移，加强流通领域商品质量监管[J].工商行政管理，2004,(11).
[3] 邓志旺,窦志铭,杨叶飞.论不同阶段工商部门质量监管的角色与社会化质量监管体系的建立[J].商业研究,2007,(5).