这是三个一衣带水且极具历史渊源的城市。遥望距今857年的南宋绍兴二十一年当时珠海与中山仍同属于香山县,与它们同饮西江水的江门则为新会县属地。历史的车轮徐徐滚过827年,珠海县于1979年正式改为省辖市建制,随后,江门、中山被定为省辖地级市。

　　经过数百年的分分合合才逐渐清晰的区域边界,早已演变成各种阻碍珠中江三大城市实现一体化的行政壁垒。不断壮大的行政权力也已经超越市场机制,成为影响区域间协调互动的最大力量,“诸侯经济”由此产生。

　　时至今日,珠江口西岸各自为政的经济模式早已呈现出疲软态势,携手共赢的一体化经济逐渐走向历史舞台。从寸土必争的“诸侯经济”到合纵连横的“珠中江经济圈”,珠中江三市在行政体制上迎来了新一轮竞与合的考验。

    　诸侯经济”

    　利益角逐与行政藩篱

　　“一体化”已经成为珠中江三大城市当前最炙手可热的话题。但曾几何时,壁垒森严、各自为政的“诸侯经济”一度在三市唱响。时至今日,泾渭分明的行政边界仍构成了阻碍珠中江推进一体化的最大壁垒,也成为珠中江经济圈形成与快速发展的最大障碍。

　　中山大学政治与公共事务管理学院副教授张紧跟指出,珠中江之间的行政壁垒主要体现在三市之间的行政制度上。为了追求地方政府自身经济利益的最大化,地方政府的行政制度往往存在“各自为政”的特点,这最终导致区域资源要素不能顺畅流向优势区位,从而影响和制约了各个城市的发展。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位,导致城市之间缺乏整体规划与协调,由此出现了争资源、争项目、争中心的现象,在一定程度上造成重复建设与产业雷同。

　　“在重复建设方面,主要集中在一些潜力较大的产业领域,以及像港口、会展场馆这样的基础设施领域,不仅为数众多,利用率也不高；在产业结构雷同方面,包括珠中江在内的珠三角各城市从20世纪80年代开始均实行‘赶超战略’,即市场需要什么就生产什么,各地把投资的重点集中在投资少、见效快的少数几个行业上,致使区内产业结构雷同,减弱了经济区内分工和规模的双重效益。”　张紧跟分析道。

　　确实,行政壁垒所导致的产业结构雷同在珠中江经济圈中清晰可见。中山大学岭南学院经济学教授王□此前做了一项统计,珠中江城市之间产业同构系数的平均值为0.72,远高于广佛肇0.49的同构系数平均值。上述数据意味着珠中江经济圈同质化程度较高,需要调整。

　　在广东商学院流通经济研究所所长王先庆看来,行政区阻隔珠中江三市一体化进程的另一个重要体现是,行政权力和市场机制两者之间的此消彼长变化。当前珠中江三个城市的行政体制超越于市场机制之上,行政权力强有力地影响着区域间的协调和互动,市场机制难以发挥其应有的作用,更不能成为主导区域融合的根本因素。

　　“珠中江三个城市要加速推进一体化进程,必须尽早纠正完善那些不利于市场经济体制发展的旧体制。比如说,内贸与外贸分割管理的行政管理体制就不利于市场经济体制的完善。三个城市应以行政管理体制改革为突破口,首先突破制约建立城乡一体化、内外贸一体化这些流通体系的行政体制障碍。”王先庆说道。

    　“合纵连横”

    　竞合考验与体制突围

　　经过多年的发展,珠江口西岸壁垒森严、各自为政的经济发展模式早已呈现出疲软态势,合纵连横、携手共赢的一体化经济逐渐走向历史舞台。从寸土必争的“诸侯经济”到合纵连横的“珠中江经济圈”,珠中江三市迎来新一轮竞与合的考验。

　　4月17日,珠中江三市在珠海正式签订紧密合作框架协议,三市一体化的重要步骤——酝酿多年的联席会议机制也在这个早春破土发芽。仅隔半个多月,5月8日下午,珠中江旅游合作协议签署仪式在珠海举行。三地旅游局负责人在《珠中江旅游合作协议书》上签字,标志着三地旅游一体化正式启动。随后,在打通断头路、年票互认、保护西江水源等方面,三市的合作均拉开序幕。

　　短短一个多月的时间就联手推出多项重要措施,这一速度背后所折射出的正是三个城市携手合作的决心及体制突围的成效。确实,如果在体制上没有突破,三地如何能携手签署旅游合作协议书,提出六大举措繁荣区域旅游市场?如果遵循原有的行政体制,三市未来在年票互认、取消收费站等方面又如何能快速寻求到合作点?

　　然而,体制的突围战才刚开始,前路依然任重道远。在专家看来,打造“珠中江经济圈”所必须进行的体制突围,其难点集中在“竞”上,而非“合”。

　　电子科技大学中山学院中小企业研究所所长梁士伦就指出,当前三个城市在旅游、交通、环境等方面的合作均是建立在共赢的基础上,在这样的合作中三个城市均能找到较好的利益平衡点,也较易突破行政壁垒。“但当三个城市的产业发展或其他方面出现利益冲突时,此时要想突破行政体制,实现合作就显得比较困难。”梁士伦分析道。

　　此外也有专家指出,要想加速推进三个城市经济社会的全面融合,珠中江三市必须改变“行政体制超越于市场机制之上”这一现状,这样才能从根本上实现生产要素的自由流动及合理配置。这就要求三地政府从根本上改革当前地方政府关于市场的各种政策规定,还原市场的基础作用,让市场中的文化流、资金流、技术流、人员流、产品流等以市场规律和市场规则自由地选择和运作,以市场和社会的多元化互动来促进经济社会的全方面融合。

　　“这无疑是个艰难而漫长的过程,其中又需要三市政府不断进行制度创新。”该专家说道。

    　■声音

　　广东省发改委副主任余云州:

　　要谋发展,讲合作,就要把三个“脑袋”统一起来,这需要领导高度重视,在机制上有充分的保障。三市要切实落实好成立领导机构、建立联席会议制度和成立专责小组的工作,因为这三个机制是珠中江三市实现合作的有力保障。
　　
    　中山大学岭南学院财政税务系主任林江:

　　西岸的一体化不一定要像东岸城市一样在签订合作协议的前提下进行深入合作。三大城市可以采取由不同城市相邻镇区之间先行合作的方式,慢慢辐射到城市的其他地区,到最后发展成为三市之间的合作。

    　广东商学院流通经济研究所所长王先庆:

　　行政区阻隔珠中江三市一体化进程的另一个重要体现是,行政权力和市场机制两者之间的此消彼长变化。当前珠中江三个城市的行政体制超越于市场机制之上,行政权力强有力地影响着区域间的协调和互动,市场机制难以发挥其应有的作用。必须尽早纠正完善那些不利于市场经济体制发展的旧体制。

   　 中山大学政治与公共事务管理学院副教授张紧跟:

　　地方政府的行政制度往往存在“各自为政”的特点,最终导致区域资源要素不能顺畅流向优势区位。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位,导致城市之间缺乏整体规划与协调,在一定程度上造成重复建设与产业雷同。要想实行体制的突破,珠中江三大城市所需要的不仅是更长远的眼光与坚定的决心,还应该建立具有效力的协商机制,最终实现区域内多元主体在公共事务治理上的协作共治,即走向区域公共管理。

  　  电子科技大学中山学院中小企业研究所所长梁士伦:

　　建议未来三个城市继续加强在共赢领域的合作,进而才扩大到有利益冲突的领域。如在民生领域,跟老百姓生活密切相关但又不会对本地造成太大经济损害的都可以先尝试合作。

    　■专家支招

    　自上而下,充分发挥联席会议制度功能

　　在众多专家看来,区域内多元主体在公共事务治理上的协作共治,往往面临利益冲突问题。因此,区域公共管理的基本要求就是,要建立健全多元主体间的利益协调与平衡的治理机制。对于珠中江来说,其在4月17日就已经确定的联系会议制度至关重要。

　　张紧跟表示,在珠三角一体化的大背景下,要想实行体制的突破,珠中江三大城市所需要的不仅是更长远的眼光与坚定的决心,还应该建立具有效力的协商机制。珠中江将建立的联系会议制度就是这样一种协商机制,未来三个城市应该充分发挥这种制度的功能,最终实现区域内多元主体在公共事务治理上的协作共治,即走向区域公共管理。

　　广东省发改委副主任余云州也指出,三市的合作与城市内部的合作不同,存在体制、决策上的一些障碍。“要谋发展,讲合作,就要把三个脑袋统一起来,这需要领导高度重视,在机制上有充分的保障。三市要切实落实好‘成立领导机构’、‘建立联席会议制度’和‘成立专责小组’的工作,因为三个机制是珠中江三市实现合作的有力保障。”　余云州说道。

    　自下而上,不同城市相邻区域先试先行

　　由于珠中江三市多年来一直遵循着“行政体制超越于市场机制之上”的模式发展,行政力量相对较强。若以政府为主导层面去推动一体化发展,或对市场形成一定挤出压力,最终产生相反效果。为此,有专家建议,珠中江可以以不同城市相邻区域为试点先行合作,尝试从小切口打破行政壁垒,再逐渐加以扩大。

　　“结合西岸城市的实际情况,西岸的一体化不一定要像东岸城市一样在签订合作协议的前提下进行深入合作。三大城市可以采取由不同城市相邻镇区之间先行合作的方式,慢慢辐射到城市的其他地区,到最后发展成为三市之间的合作。到时三大城市再签协议的话,效果就更加明显。”中山大学岭南学院财政税务系主任林江建议道。

　　林江认为,几个月前中山黄圃与顺德容桂两个相邻区域之间签署了合作框架协议,主动提出建立党政主要领导联席会议制度,通报两地经济社会发展重要情况,对两地重大合作事宜进行协商和决策。这是一种创新的做法,值得推广。

　　“推动区域一体化,既离不开政府的引导,也不能缺少企业与民间的参与。先由区镇一级合作,进而推广到其他镇区,最后再提升到政府层面,就能把政府和市场较好地结合起来。这种‘农村包围城市’的做法,就是区域一体化的创新模式。”林江说。

    　寻找突破点,有共同利益的领域先行合作

　　除了上述两种方式外,也有专家建议,在珠中江三市合作的初期可以先从有共同利益的领域着手,待合作及协调机制成熟后,再逐步扩大到有利益冲突的领域。

　　梁士伦指出,当前珠中江三市进行区域合作最有效的还是有共同利益的领域,如三个城市都提出解决断头路,加强彼此间的交通衔接,这些做法实际上对三个城市都是有利的；在旅游方面,三个城市缺乏龙头型、非常具有吸引力的景点,而它们在人文历史各个方面都有很多相似的地方,所以三个城市的旅游合作很早就已经开始。

　　“在一体化背景的推动下,这些领域三个城市都比较容易找到共同利益点,所以比较好突破。建议未来三个城市继续加强在共赢领域的合作,进而才扩大到有利益冲突的领域。如在民生领域,跟老百姓生活密切相关但又不会对本地造成太大经济损害的都可以先尝试进行合作。”梁士伦说道。

  　  ■政通遐想

　　交通设施、产业发展以及社会管理,是城市之间利益冲突最为激烈的三大领域,也最能体现城市间的行政壁垒。对于珠中江三市而言,能否在这三大领域实现体制突破,是其推进一体化进程的关键所在。

   　 交通设施:

   　 如何处理好利益分配?

　　推进交通一体化已经成为当前珠中江的共识。目前三市也将打通断头路作为交通体制实行跨行政区域合作的重要突破口。然而,在许多专家看来,珠中江三市在交通领域要实现“政通”,其难点并不是断头路的打通,而是集中在撤并收费站及增加城际公交这两个牵涉到利益分配的方面。这两方面也恰恰是当前许多市民关注的焦点。

　　以跨市公交为例,当前珠中江三市相邻镇区的居民均期望能多开通几条跨市公交,方便他们出行。但由于跨市公交涉及到审批权、各市交通机制及利益分配等问题,开通难度较高。据透露,中山与顺德之间的跨市公交历经两年才正式开通。而珠海往返中山之间的42路车只是珠海单独经营线路,中山的公车目前还未被允许开进珠海境内。

　　在撤并收费站这一问题上,同样因为牵涉到各市的利益分配而无法得以顺利解决。如一河之隔的古镇与外海两镇,古镇的车辆通过外海大桥去江门,在外海镇一边要交10元的过桥费,而古镇方面一直是不收费的,这无形当中增加了市民经常往返于两地间的生活成本,也阻碍了两地生产要素的有效配置。

    　产业发展:

    　政府能否向市场放权?

　　珠中江三市长期以来各自为政的行政分割机制,不可避免地对三市的经济一体化带来负面效应:同构化较高、争市场、大而不强……近日,王珺对珠三角九大城市的产业同构度进行分析,结果显示,珠中江经济圈的产业同构系数的平均值为0.72,远高于广佛肇0.49的同构系数平均值。

　　在专家看来,珠中江要降低产业同构系数,当前有两种路径可选择:一是打破各种行政限制,促使资源要素实现最优配置,这也意味着三市必须打破“行政体制超越于市场机制之上”的发展模式,政府向市场完全放权；二是加快构建现代产业体系,尤其是发展先进制造业和现代服务业,从而形成层次鲜明的分工。

　　上述两种路径,前者是根本,也是“政通”在产业发展方面最直接的体现。然而,这样一种变革直接牵涉到各个城市及地方政府的利益根源,属于制度变革,虽最为彻底,但在当前的形势下却不可能在短时间内实现。当前珠中江三市选择的是后一种路径,即根据纲要及自身的需求和优势,加快构建现代产业体系。

　　这也意味着,在未来一段时期内,珠中江三市中的文化流、资金流、技术流、人员流、产品流等仍无法以市场规律自由地选择和运作,而只能是在政府主导和引导下进行流动配置。

  　  社会管理:

    　能否突破行政区域限制?

　　包括户籍、入学在内的社会管理制度与行政区域密不可分。随着一体化进程的加快,当前坦洲与珠海前山、古镇与江门江海区、黄圃与佛山容桂之间在上演双城生活的居民们,多数都期待着珠中江三市通过在社会管理制度上的突破,帮助解决他们当前存在的入户、入学问题。

　　以入户问题为例,能否入户已经成为习惯双城生活的外地人一块心病。新坦洲人小林奔波于珠海与坦洲之间已经有5个年头,如今他在坦洲买了房,生了小孩,但始终找不到归宿感。

　　“当初觉得坦洲房子便宜,就来这里买房。没过几年珠海的购房入户政策就取消了,而我们至今无法在坦洲入户。在这里没有户口,生活了这么久,始终觉得自己不是这两座城市的市民,无法享受到许多应该享受到的待遇。如今我们最大的心愿就是政府能够放宽购房入户政策,让我们能成为真正的中山人。”小林说道。