横琴：一岛如何“两制”

　　■本刊记者  贺海峰

　　10月的珠三角，酷热开始消退，而国家级新区横琴则正式进入热火朝天的建设阶段。

　　横琴，这个拥有7585人、86平方公里的海岛，是珠三角核心地区最后一块“处女地”。2009年，对于沉寂多年的珠海横琴而言，来自北京的两项决策有着非凡的意义：一是6月24日，国务院常务会议审议和原则通过《横琴总体发展规划》，并于8月14日正式作出批复。这是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，第三个由国务院批准的国家级新区。二是6月27日，全国人大常委会授权澳门管辖横琴澳门大学新校区。

　　从此，横琴将告别荒芜，转身成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。

　　第三个国家级新区

　　位于珠海市南部的横琴，为珠海第一大岛，南濒南海，东与澳门仅一河之隔，最近处不足200米，距离香港也只有约45分钟船程。正如广东省发改委对横琴的表述：“一国两制”的交会点、“内外辐射”的接合部。

　　在披上这层新的光辉背后，则隐藏着横琴的冲动和无奈。从动开发的心思，到由国务院来确立这样一个规划，横琴整整用了18年。

　　1992年，原珠海市委书记梁广大口中的“黄金宝岛”，即被广东省确立为扩大对外开发的四个重点开发区之一，那时候“横琴经济开发区”的牌子就挂上了。1998年，该岛被确立为珠海市5大经济功能区之一。

　　但是，横琴开发一直步履沉重。本身基础设施不完善、受经济周期的影响，是其客观原因。不过，原广东省政府发展研究中心副主任王利文认为，横琴开发建设久议不决，珠海和澳门之间的恩怨和博弈也是一大因素。当时澳门经济实力不错，“便有些傲气”。

　　2004年，时任广东省委书记张德江看到横琴经过长期规划，但“老是搞不下去，引不进大企业”，才提出以“泛珠合作、粤澳为主力”开发横琴的“9+2”方针。但最终，在2005年广东省政府委托中投公司完成《泛珠三角横琴经济合作区的项目建议书》后，横琴开发的声音再次沉寂。

　　直到2005年9月10日，国务院总理温家宝视察横琴岛。他赞叹“这是一块宝地”，要求先谋而后动，慎重开发、科学开发、合理开发横琴。

　　广东省政府立即编制《横琴总体发展规划》，几易其稿后，于2008年底上报国务院。由于得天独厚的地理优势，横琴在开发定位上不断出现新的可能，产业选择再三调整，级别也从市、到省，最终进入中央视野，成为继上海浦东、天津滨海之后，国务院批准设立的第三个国家级新区。

　　此前，受困于土地容量，澳门一直有“整体租赁”横琴的想法。中央将横琴1.0926平方公里土地批予澳门大学兴建新校，澳门特首何厚铧兴奋不已：“这是中央送给澳门的一份厚礼。”

　　合力打造“西岸的月亮”

　　澳门大学进入横琴岛，是《横琴总体发展规划》对横琴岛“逐步建成探索粤港澳合作新模式示范区”的一个具体注解。

　　“此事落实后，横琴便成为‘一岛两制’。”曾担任澳门大学校长高级顾问、现任澳门“一国两制”研究中心主任、澳门基本法委员会委员杨允中表示，这次全国人大的决定具有多重意义：“首先，这是前所未有的制度创新；其次，这有助澳门特区人才开发和经济适度多元化；第三，这有助推动澳珠、澳粤合作进入新阶段。”

　　北京大学政府管理学院教授赵成根则认为：“国家在澳门回归10年之际采取‘租地’的形式将土地划分给澳门大学，是对澳门的扶植和特殊照顾，具有一定的示范价值。从政治角度看，即使未来整个横琴岛都‘澳门化’，也是无可厚非的事情。”

　　赵成根认为澳门大学率先入驻横琴岛，“可看作是‘探测阵地’——因为作为一个教育学园，其引起的反弹较小，也更加容易获得认同感。这就为澳门在横琴岛进一步拓展提供了先例和示范。”他认为，采取“租地”的形式其实在国际上早有先例，但这一次是租给澳门这个“自己兄弟”，这是我们国家不拘泥于形式、不受条条框框限制的大胆决定。

　　地缘优势无疑是至关重要的优势。澳门与横琴岛邻近得几乎合二为一，从两地走水路到香港也是近在咫尺。原珠海城市规划顾问、中山大学教授袁奇峰认为，澳门和珠海各自都成不了“月亮”，必须加速澳珠的同城化，让两座城市合力成为西岸的“月亮”。港珠澳大桥修通后，香港将有部分现代服务业转移至澳门，澳门要抓住这些机会，进行“拉斯维加斯化”，在****业之外，综合发展旅游、会展和现代商务服务业。

　　根据《横琴总体发展规划》，并结合横琴开发时序，珠海初步设想先期重点开发教学区、中央商务区、口岸服务区、休闲度假区(富祥湾)等区域，政府正在加紧制定这四个区域的市政基础设施建设方案。

　　在产业建设项目的引进和推动方面，横琴新区负责人更是信心十足，“规划出台后，横琴吸引了国内外大企业的注意力，我们不愁项目的引进。横琴现在的目标是面向世界500强企业，着力引进有实力的高端项目，给横琴开发一个高起点。”

　　其中，十字门中央商务区将在12月上旬举行奠基仪式，长隆项目目前一期土地已经提供给企业，企业正在推进填土工程；BP的基础设施建设项目，正在进行采购招标，招标完成后，将开始动工建设。

　　对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成认为，横琴新区的开发不仅仅对整个珠三角有着积极的战略意义，也必将对澳门产生深远和积极的影响。“无论从产业转型还是产业布局的多样化方面，都会给珠澳两地带来新的发展契机。”

　　“未来的横琴，有条件成为一个‘准自由港’。”中山大学港珠澳研究中心郑天祥教授甚至认为，横琴全岛均有望被划定为比保税区更优惠的特殊海关区，届时商家、人流均可在岛内享受保税区政策，这将使横琴成为内地流动最自由的地区之一。

　　引领下一个30年？

　　横琴的优势在于它是“一国两制”的交接点，示范意义重大。更关键的是，国务院规定横琴开发的基调是“制度创新”，以区别于上海浦东和天津滨海的金融创新。因此，横琴要实现它所承载的历史使命和基本功能，惟有制度创新一途。

　　珠海市政协横琴开发课题组认为，限制港澳与珠三角乃至内地经济融合的根本原因在于制度的差异。单纯的产业设置解决不了横琴开发的根本问题。因此，能否进行制度创新，以消除制度性障碍，是决定港澳经济能否与内地经济全面融合，港澳作用能否充分发挥的关键。

　　制度创新的突破口，就是要提前实现港澳与内地同为WTO成员双边自由贸易关系。但要突破这种关系，就要超越CEPA的框架。按照课题组的大胆设想，横琴需具备四方面的功能：其一，“接口”功能。要通过横琴，实现两大经济板块全面无障碍对接，而不是个别产业的延伸或转移。主要应表现为资源共享、产业互动、要素融通的经济格局。这是香港成为珠三角真正意义上经济中心的基础条件。其二，“转换区”功能，即通过特殊的制度安排，使两大经济体系能够衔接、转换、融合，这是横琴成为“接口”的前提。其三，“放大器”功能。横琴的产业项目要作为一种“通道”、“前台”，释放其境外母体的巨大能量。其四，“试验场”功能。包括与港澳对接的试验；与世界经济间接连通的试验；更高层次的改革开放试验。

　　例如，横琴的行政机构设置，突破了内地行政体制的窠臼，外界普遍认为这是最有意义的制度创新。赵振武原先在珠海市海关任职，是这次横琴新区公选的干部之一，他直言，横琴新区参照港澳行政机构，只设置10个部门。《规划》中规定，新区管委会组织机构的原则是“精简、统一、效能”，并特别指出，横琴外的行政机构一般不在横琴设立分支机构，杜绝外界行政干扰。

　　除了办公室和党群工作部，另设8个局(委员会)：统筹发展委员会、产业发展局、财金事务局、公共建设局、社会事业局、交流合作局、行政服务促进局、警务和综合管理局。赵振武称，他任职的党群工作部对应市政府的纪检、人事、宣传等16个局。财金事务局和产业发展局，港澳味道很浓，令人耳目一新。

　　“横琴只有几千个农业人口，创新行政机构设置阻力很小。”有专家表示，中国在政治和经济体制改革上进入深水区，横琴是“新区中的特区，特区中的新区”，外界将横琴看作“先行先试”的试验田，而“先行先试”又被看作中国第二轮改革开放的开端。在这个层面上，横琴在政治体制创新上的实验意义，可能远远大过这个海岛蕴藏的经济价值。

　　广东商学院流通经济研究所所长王先庆认为，横琴新区至少具备三重意义：站在全国的高度，横琴新区为珠三角未来30年的发展制定了一个新的方向、新的理念、新的增长点；横琴是开革开放第一个“30年”过后设立的第一个新区，这个新区是要引领下一个30年的，而且具有全国性格局；另外，原本珠海、澳门两个地区都有一定的自卑感，横琴新区的设立为它们提供了增强自信心的资本。横琴新区的发展会使珠三角得以平衡和壮大，必将成为珠三角以及珠江口西岸发展的动力。

　　关键看广东怎么做

　　但是王先庆也担心，横琴新区有可能会成为目前全国三个新区中唯一被冷落的特区。

　　比如，珠海和澳门自身的实力有限，其所能产生的带动力、影响力和号召力也相应有限。这就造成了横琴新区的产业吸引力和拉动力无法和滨海新区以及浦东新区相比，不能够上马很多大项目和高新技术项目，不能够形成覆盖整个区域发展的辐射力。

　　另外，横琴新区周边分布着很多开发区、试验区、特区，而且各自都有着自己的优惠政策和特殊角色定位，横琴没有类似滨海新区那样的在方圆几百公里范围内都没有经济特区的环境。作为一个新兴的国家级新区，横琴有着特殊的定位，但是难免会被“淹没”在众多的开发区、试验区、特区当中，所以也就难以摆脱尴尬地位。

　　相比滨海新区和浦东新区，横琴新区无论从规划规模、经济规模、辐射广度上都大幅降低。之所以将横琴新区上升到国家战略层面，就是因为中央已经看到，横琴新区的发展代表着未来泛珠三角地区一个最高的样板和典型。

　　王先庆说：“环渤海、长三角、珠三角分布三个国家级新区，这是高度上的统一。珠三角的下一个30年，增长极就是深圳的前海地区、广州的南沙地区和珠海的横琴新区，这是珠三角未来发展的金三角。现在的横琴新区就相当于30年前的深圳蛇口。从这样的高度来判断横琴新区的意义，才有价值。”

　　不过，珠海和澳门有个共同的缺陷就是在政策创新上缺少冲劲。而且他们的制度性突破和制度性开发试验，还存在人才制约和思维方式的制约，所以不能仅靠他们自己，还需要外部力量来突破。

　　“如果中央和广东省能把横琴定位到滨海新区那样的高度，以这种力度来开发，横琴就有希望，如果还是按原先的路子搞很难做成。”中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任陈广汉建议，中央可以考虑放一些高科技项目到横琴，或者让横琴做些重要的体制创新的东西，另外派一些高素质、有能力的干部。“横琴新区能不能建成，关键要看广东省政府怎么做。广东省要拿出东西来！”