富县强镇:释放基层科学发展活力

　话题缘起日前召开的全省深化体制改革工作会议,提出明年我省重点推进五方面的改革工作,位列第一的是富县强镇事权改革。富县强镇事权改革的内涵,汪洋书记概括为两句话,一是简政扩权增财力,二是服务发展转职能。具体说就是按照“权责一致、重心下移、减少层次”的原则,依法将部分经济社会管理权下放给县镇,使县镇权责统一,以提高效率,转换职能,进一步释放基层活力,激发社会活力,解放生产力,发展生产力,这一改革也必将有力地推进城镇化发展。这是继深圳大部制、顺德综合改革之后,广东在行政体制改革上又一创新之举。如何推进富县强镇改革,我们特约专家建言。

　　防止强化投资职能弱化服务职能、强化直接管理职能弱化间接管理职能、

　　强化“重制造”职能,弱化“强服务”职能

　基层政府职能转换须预防三种倾向

　　□王先庆

　　全省深化体制改革工作会议发布的《关于富县强镇事权改革的指导意见(征求意见稿)》,谋划了广东第二轮“简政放权”的体制改革,从而拉开了我省新一轮改革序幕。

　　新一轮“简政放权”体制改革三大特点

　　与上世纪八九十年代的第一轮“简政放权”浪潮相比,新一轮“简政放权”体制改革在大背景上与前一轮存在着三大差异:

　　首先,第一轮“简政放权”改革是在计划经济体制向处于初级阶段的市场经济体制转型时期。这一时期体制改革的重要使命是打破传统的计划经济体制,将过于集中的经济权力下放到基层地方政府,释放基层地方政府发展经济的积极性,增强其责任感和荣誉感。这一阶段的最大特点就是“放”,即放权和放开。而新一轮改革浪潮则是处于市场经济体制从初级阶段向完善阶段转型时期,改革的使命更多的是基层政权的规范治理和效率提升,不仅是经济体制的完善,而且是整个政府体制甚至党政体制的完善。因此,这一阶段的最大特点是“建”,即重在建设和治理。

　　其次,第一轮“简政放权”改革是在工业化初期,即原始积累时期,这一时期政府的最大使命就是加快推进工业化进程,突出发展工业制造业,政府职能的重点在于发展生产和招商引资,“一切以经济建设为中心”变成了某些基层政府的“一切以招商引资中心”,进而将基层政府从“计划型政府”变为“投资型政府”。而目前广东经济已经步入工业化中后期,各种经济主体已经基本壮大,尤其是民营经济已经在广东处于主体地位。因此,新一轮政府改革,应该促使基层政府的职能从“投资型”转为“服务型”,即从“前台”走向“后台”,从“主角”向“配角”转型。

　　最后,上一轮“简政放权”改革是在内源性经济动力不足,迫切需要外源性拉动的大背景下进行的,各地基层政府逐步形成了通过“三来一补”及出口导向实现经济增长的发展模式。这种模式导致基层政府在决策思维上具有典型的“重制造,轻流通；重出口,轻内需”等特征。相反,新一轮改革处在生产相对过剩、出口受阻和扩大内需的大背景下,国内市场已经成为世界上最具成长性的市场,因此,基层政府部门如何协助本地企业开拓国内市场、促进本地需求的扩大,成为新时期的新使命。

　　不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权

　　从公布的“征求意见稿”来看,即将启动的新一轮“简政放权”不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权,用省委书记汪洋的话说,就是“一是简政扩权增财力,二是服务发展转职能”。为此,将开展县镇政府机关改革,加快撤并职能相近、权责交叉的部门,形成职能有机统一的大部门体制。同时,推进县镇政府公共事务的社会化和市场化。这一改革思路和举措,无疑为新型基层政府的职能转变指明了大方向,从而将从根本上为富县强镇、富民强省以及实现经济大转型、产业大升级提供体制保障。为了更好地推进富县强镇事权改革,我认为,在实施过程中,基层政府职能改革及设置应特别注意三个问题,预防出现三种倾向。

　　一是防止强化了投资职能,弱化了服务职能。过去30年基层政府部门已经习惯将“招商引资”作为最大的使命,在新一轮改革中,一定要淡化这种职能,尤其要对令政府官员热衷于上项目、争投资的政绩评价体制进行根本性改革。就广东尤其是珠三角而言,政府的基本职能开始转向为所有的经济活动提供有效的公共服务和政策指引,而具体的投资活动应该逐步让位于市场化的投资主体,让其自主进行。

　　二是防止强化了直接管理职能,弱化了间接管理职能。与上述相对应,目前大多数基层政府部门及官员更习惯于对经济社会活动进行直接的参与和管理,亲自决策,而对于如何建立公共服务平台、制定公平公正的公共政策以及提供一视同仁的投资机会等,往往缺少激情和兴趣。显然,新一轮体制改革,应该强制性地要将政府职能转化到这方面来,提高间接管理社会公共事务的能力。

　　三是防止强化了“重制造”职能,弱化了“强服务”职能。从实际情况看,现行基层政府部门存在着普遍的“重制造、轻服务、轻流通”倾向,县镇政府部门设置及官员绩效评价,与目前“扩大内需,刺激消费”的国家战略不相适应,对如何协助企业建立流通渠道、开拓市场、完善供应链以及提升本土企业的对外竞争力等方面,都缺少体制保障。因此,新一轮县镇体制改革在这方面应有比较大的创新,才能有所突破。

　　作者系广东商学院流通经济研究所所长、教授