反思与批判：广州离国际商贸中心有多远
——基于政府政策目标与实际绩效偏离的深层思考

王先庆  教授
商务部经贸政策咨询委员会专家
广东省商业经济学会会长
广东财经大学流通经济研究所所长
广州市现代物流与电子商务发展研究基地主任

    三、目标与选择：广州建设国际商贸中心政策目标的确立

    广州既然拥有如此多的建设世界一流的国际商贸中心优势因素和有利条件，那么确立建设国际商贸中心的政策目标应该是必然选择，它不仅是广州城市经济发展道路和战略选择的必然，更是国家宏观经济布局和整体统筹发展的必然。然而，改革开放近四十年来，尤其是最近十多年来，如此多的“必然”是否催生了广州国际商贸中心发展战略政策目标的完全确立呢？具体的政策目标如何呢？！实际上，广州建设国际商贸中心的政策目标的确立，是国家及省市级政府、企业界、学术界、行业协会长期研讨、交流和博弈的结果。

    （一）国家厚爱：国家对广州国际商贸中心的战略定位

    广州建设国家商贸中心城市，并不是广州主动的战略选择，它一直国家宏观经济战略布局的一种选择，它凝结了国家对广州的期待、厚爱和定位。无论是改革开放前，还是改革开放后，国家对广州的这种期盼，无论“你喜欢，还是不喜欢；愿意，还是不愿意，它就在哪里”。

    中国这么大，为什么是广州？理由有很多，足可以写一本书，最关键的有三点：一是中国作为一个大国，从来就不可能脱离国际贸易，必须一个城市代表国家最高商贸水平参与全球国际贸易体系布局。就如同中国可以有若干个足球队参与国际竞争，但国家足球队却只有一个。基于国家战略考量，无论北京、上海，还是武汉、成都等都不合适，只有广州，才初步具备这个基础和条件；二是由商贸流通业的特性所决定的。中国需要一个世界一流的国际商贸中心，但并不是随便一个城市就可以凭借主观努力或政策优势就可以成为国际商贸中心城市，它对商流、客流、物流的形成和汇集有特殊的要求，也就是前述提到的必要条件很难同时具备；三是广州这座城市在全国的特殊地理区位以及它在亚洲和全球商贸通路节点中的特殊地位，决定着它“天生”的城市地位。可以说，广州之所以被定位为国际商贸中心城市，是“天时、地利、人和”的结果。

    如同“某些家族企业中的小孩，可能他自己并不喜欢，或者不愿意继承家族企业，而是喜欢当律师或医生，但家族却对他寄予期盼，期望他担当责任”一样，广州就一直被国家这样期盼着，并对他给予特殊的厚爱和关怀。改革开放前，把“中国出口商品交易会”放在广州而不是上海，就是这种厚爱的表现。同样，广州能够成为改革开放的前沿和试点城市，也是这种厚爱的反映。

    近十年来，国家先是确认广州为五大中心城市之一，从而掀起了广州建设国际商贸中心城市的大讨论和大行动。2016年2月，据中国政府网消息，国务院批复《广州市城市总体规划（2011—2020年）》，明确指出：广州是广东省省会、国家历史文化名城，我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽，需要不断增强城市综合功能，提高区域辐射带动能力和国际影响力。这一批复已经十分清晰地指出，就经济而言，广州的战略定位就是“我国重要的国际商贸中心”这一选项，至于“综合交通枢纽”，则是由航空枢纽、航运枢纽、铁路枢纽、公路枢纽等组成的综合交通中心，它的定位则是与国际商贸中心产生的强大客流、人流、商流、物流的需求相匹配的。逻辑上讲，没有人流（客流）、商流、物流，所谓的“交通枢纽”就成了无源之水，不可能真正得到发展。

    更主要的是，在同样的批复中，国家给上海的战略定位是“我国重要的国际金融中心、国际航运中心” ，而给北京的战略定位则是“我国重要的政治、文化中心”。虽然在新一轮的国家规划中，天津、重庆、武汉等城市也被定位为“国际商贸中心城市”，但他们都主要是面向各自区域（如北方、西南等）的国际商贸中心。进一步说，国务院从国家层面，明确将一个城市定位为“我国重要的国际商贸中心”的，仅广州一个，是“国家唯一”。

    （二）广东期盼：广东各地对广州国际商贸中心的期待

    广州是广东省的省会，是广东的政治、经济、文化中心，而且是千年商都，因此，广东人都引以为自豪，并积极主动地围绕广州中心城市的定位而参与配套、分工，从而有意无意间为广州建设国际商贸中心提供了商流、客流和物流支持和拓展空间。广东各地，尤其是珠三角各城市，都十分期盼广州建成国际商贸中心，从而为各自城市的经济与产业发展提供更宽广的商贸物流服务空间。

    首先，几十年来，广东省委省政府一直期待广州建设好国际商贸中心城市。尽管提法不一样，但道理和目标大同小异。1996年，广东省委省政府提出建设“珠江三角洲经济区”，在相关的决策建议中，期待广州重点发展商贸、金融等服务业，尽量不要发展汽车、钢铁等制造业，为珠江三角洲其他城市的工业化进程提供总部经济式的服务支持；2002年，广东省委省政府发布《关于大力发展现代流通业的若干意见》（粤发〔2002〕1号），提出广东要大力发展现代物流、电子商务、连锁经营等现代流通方式，并发展一批流通龙头企业，带动广东全省现代流通业的发展。这份文件的出台，实际上是为广州城市发展定位指明了方向。

    2008年12月，国务院正式批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》。这是党中央、国务院在我国改革开放30周年的重要历史节点和珠三角改革发展的关键时期，批准实施的非常重要的规划文件。纲要明确规定，广州市要强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心地位。这是国家第一次明确赋予珠三角地区的龙头广州市以“国家中心城市”地位，它不仅明确要求广州将承担更多的国家责任，同时也要更多地为广东及珠三角其他城市提供服务。正是在此背景下，广州提出在“十二五”期间建设国际商贸中心城市的战略目标。

    事实表明，在相当长一段时期内，珠三角各城市都主要采取与广州差异化发展的策略，利用广州商贸服务业发达、科技和教育发达等优势，发展各种制造业，同时也期待着广州能在商贸服务业上有更大的发展，以满足各城市制造业在采购、分销、会展、物流、国际贸易等各方面的需要。实际上，这也是佛山市长期第三产业比重极低的主要原因。

   （三）民间呼唤：广州应尽早发挥千年商都优势以免错失机会

    从改革开放初期起，在珠江三角洲强大的工业化浪潮冲击下，相当长时期内，广州没有从战略上重视发展商贸流通业，除了迷恋汽车、石化、钢铁等制造业外，对整个第三产业都不太重视，尤其是整个20年世纪90年代，广州批发、零售、酒店、旅游、餐饮等各种服务业都处于野蛮生长状态，政府不仅没有重视和规划发展，而且存在着不同程度的冷落和挤压，进而导致广州商贸流通业的主要业态（百货、超市等）停滞不前，得不到健康的发育成长 。在此背景下，2003年广州市人民代表大会期间，有一批广州商贸流通企业的人大代表联名提案，提出“发挥千年商都优势，做大做强广州商贸流通业”。开启了广州商贸企业界对政府喊话的先河。

    与此同时，广州高校有一批参加了2001年底在深圳召开的“广东省第一次流通工作会议”的专家学者，开始关注和重视广州商贸流通业的发展问题，并对此展开调研。2005年，广东商学院流通经济研究所发起成立了“广州市商贸流通现代化重点研究基地”，并用了近一年时间对“广州流通业生存环境与现代化程度”进行大规模调研，在此基础上，对“广州提升流通领域竞争力”等问题进行专题研究。经过近五年的不断研究，产生了一大批研究成果，后来，这些成果融入到了《广州流通发展报告（2007～2008）》这本“流通蓝皮书”中。在这本著作中，笔者以主编的身份发布了“发挥千年商都优势，打造广州国际一流商业大都市”的主报告，并系统地阐述了广州在发展商贸流通业存在的系列问题以及发展战略和对策。

    此外，在相当长时期内，广州商业总会、广州连锁经营协会、广州专业市场商会等行业协会，都在为广州如何发展商贸流通业以及重视本地商贸企业的生存与发展问题奔走呼号，向政府各部门提交了一系列的决策建议，对推动广州国际商贸中心的战略定位起到了相当大的促进作用。

    （四）艰难选择：广州初步确立国际商贸中心的战略目标

    2010年之前，广州市政府决策和规划中，一直没有承认广州国际商贸中心或国际商都之类的战略定位，也没有将商贸流通业列入国民经济的支柱产业或战略性产业。可以说，在此之前，即将上海等城市提出要建设国际商贸中心，但广州从来没有主动提出要建设国际商贸中心，而是大力打造“制造中心”，甚至是故意回避了对商贸流通业的重视和关注。因此，在全国各地大力发展现代商贸流通业的浪潮中，广州商贸流通业的发展严重滞后了、落伍了。

    到目前为止，广州从初步重视商贸流通业到初步确立国际商贸中心城市定位的过程，大致可以分为三个阶段：

    第一阶段，2010年之前，轻视商贸流通业。在广州专业市场长期受到冷落的背景下，受到浙江义乌小商品城快速扩张的刺激，广州市人民政府相关主要部门负责人在集体考察的基础上，2007年4月20日颁发了《穗复函[2007]26号文件——批转市经贸委关于借鉴义乌市经验大力推进我市批发市场整合和发展工作方案》，以此推动全市专业市场的转型升级，而且拟在广州番禺化龙镇打造国际商品展贸城，要建成为世界顶级的展贸交易平台 和中心城区批发市场迁移再发展的提升平台 。可以说，这是十多年来，广州市政府第一次高度关注商贸流通业的发展问题。可惜的是，由于时机、模式以及发展环境等多种因素影响，至今这个项目还处于烂尾之中。

    第二阶段，2010年至2012年，高度重视商贸流通业，并确立国际商贸中心的城市定位。2010年11月8日，中共广州市委广州市人民政府印发《广州市实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)〉实现“四年大发展”工作方案》，首次提出“以建设国际商贸中心和世界文化名城为着力点”，并全力推进国际航运中心、区域金融中心、创新中心建设，打造国家先进制造业基地和战略性新兴产业基地，以及“不断增强广州作为国家中心城市的集聚、辐射和带动作用”和“服务全国、面向世界国际大都市的新格局”。

    2010年12月15日，广州市人民政府发布了《关于加快发展现代商贸流通业推进国际商贸中心城市建设的意见》（穗府〔2010〕37号，以下简称“意见”），这是广州国际商贸中心建设的第一份政府文件。“意见”指出，为充分发挥千年商都优势，加快发展现代商贸流通业，建设符合国家中心城市功能定位的国际商贸中心，广州市委九届九次会议明确提出要把建设商贸中心城市作为建设国家中心城市的战略支撑，并明确提出，“紧紧围绕建设国际商贸中心城市，以打造国际购物天堂、国际采购中心、现代产业物流中心、国际商务会展中心和国际美食之都为主线，以增强产业竞争力为核心，大力推行现代流通方式，改造提升传统商贸业，培育发展大型流通企业集团，完善现代商品流通体系”。

    在“意见”中，广州明确提出了一系列建设国际商贸中心的具体目标和行动方案，包括：打造10个上市商贸企业，培育2至3个千亿级、5至6个百亿级商贸企业；打造一批体现国家中心城市集聚和辐射功能的“广州价格”指数，推动广州成为国际和国内贸易的重要交易地、国际品牌和国际品牌旗舰店的主要集聚地，形成亚太地区商贸跨国公司地区总部的主要汇集地，初步建成国际重要商流及产业物流枢纽、亚太地区重要电子商务中心、美食之都和商务会展中心之一，促进商贸流通业成为我市经济社会发展的重要支柱产业。整个文件一共有十二个大的方面涉及五十四条具体内容。

    这份文件的最大特点是第一次将商贸流通业列为广州的支柱产业。但遗憾的是，计划编制的《广州国际商贸中心发展战略规划》一直没有出台并有效实施。“意见”提出将在2015年“基本建成”国际商贸中心城市，并力争到2015年培育发展一批千亿、百亿级商贸企业，培育2家商贸企业进入全国行业20强。

    以广州亚运会为契机，经过二年多的重视和推动，“广州国际商贸中心”建设在2012年达到了一个高潮。2012年8月31日，广州市委市政府结合《中共广州市委、广州市人民政府关于全面推进新型城市化发展的决定》发布了《关于建设国际商贸中心的实施意见》， 在这份文件中，进一步提出了更高的发展目标，即：到2015年，基本形成现代服务业发达、内外贸融合、货物贸易与服务贸易并重发展的商贸格局，国际商贸中心功能明显提升。到2020年，营商环境法治化、国际化程度不断提高，商贸发展效益与质量显著提升，基本建成市场开放度与贸易便利化程度高，国际国内两个市场资源配置功能强大，会展中心、购物天堂、贸易枢纽、采购中心和价格形成中心、物流航空航运中心、区域金融中心、电子商务中心、美食之都等主体功能完备的国际商贸中心，在全球商贸的枢纽地位进一步提升和强化。

    这份文件将“国际商贸中心”置于其他各类“中心”之上，将会展中心、购物天堂、贸易枢纽、采购中心和价格形成中心、物流航空航运中心、区域金融中心、电子商务中心、美食之都八个方面，看成是“国际商贸中心的功能支撑”，从而首次明确了“广州国际商贸中心”与其他各种定位之间的关系。

    第三阶段，2013年之后，广州国际商贸中心城市战略定位的新变化。自2012年之后，广州关于城市发展定位又在调整，并出现了新动向。尽管从“三中心一体系”到“三大战略枢纽” 的战略定位中，仍然有“国际商贸中心”的定位或位置，但在不同的战略规划体系中，“国际商贸中心”的最高城市定位却实际上被“调整”了。一方面，“国际商贸中心”与“国际航运中心”、“国际物流中心”等的关系，变成了并列的关系；另一方面，“国际商贸中心”的位置降为“国际航运中心”之后了。不过，令人欣慰的是，国务院关于广州城市发展规划的批复仍然坚持广州的基本战略定位还是“国际商贸中心”，其次才是“综合交通枢纽”，从而在国家层面上维持着“广州国际商贸中心”的核心战略定位。

    （五）前行路上：广州要建成什么样的“国际商贸中心”

    自2010年开始，整个“十二五”期间，广州商贸流通业取得了长足的发展，从商圈建设到专业市场转型升级，从现代物流到电子商务发展，都取得了一定的成效。然而，无论是政府规划和实施方案，还是政府投资和扶持政策，都没有得到强有力的实施，因此，原来设定的2015年基本建成“国际商贸中心”的目标还遥遥无期。

    正因为如此，从学界到企业界，从行业协会到人大政协，仍然每年都有不少人在为“广州要进一步重视商贸流通业”而建言献策。2014年9月，广州政协召开十二届十二次常委会议，专题围绕“发展各类交易平台 增强国际商贸中心功能”开展讨论，并提出要进一步增强商贸中心功能，将广州这个“千年商都”打造成为现代国际商都。

    2016年9月19日，在广州市政府常务会议上，《广州市商务发展第十三个五年规划》（简称《规划》）获得审议通过，该《规划》提出，广州在2020年基本建成国际商贸中心。这也是广州市政府出台的相关规划中，第二次提到“建成国际商贸中心”。

    《规划》提出“十三五”期间，广州发展商贸流通业的基本思路是：发展思路上提出：把握国家“一带一路”和自贸区重大战略机遇，主动适应和引领经济发展新常态，实施更加积极主动的开放型经济战略，以建设国际商贸中心为总目标，以提高质量和效益为中心，以深化改革和创新驱动为动力，积极转变商务发展方式，加快国际贸易中心、国际消费城市、国际会展中心、内外贸创新发展城市和国际资本集聚高地建设，推动我市从“贸易大市”向“贸易强市”转变。到2020年，基本建成内外贸一体化，“引进来”与“走出去”国际资源双向配置，新兴业态与传统业态双轮驱动，服务贸易与货物贸易协调发展，带动华南、服务全国、辐射“一带一路”和联结全球，具有较强集聚辐射力、竞争力和美誉度的国际商贸中心城市。

    其中，还提出了一系列具体的建设目标，包括：到2020年，全市实现社会消费品零售总额11500亿元，达到伦敦、纽约等世界级城市消费规模；提升广州在全球贸易网络中的枢纽地位，城市贸易流通的集聚和辐射枢纽功能日益突出；力争培育10家左右营业收入100亿元以上本地跨国公司，从而在全球价值链上整合配置资源的能力显著提升；新培育和引进优质专业品牌展会累计20个，重点展馆展览面积突破1000万平方米，打造国际会展中心城市；建设大宗商品交易中心达20个，部分大宗商品价格和价格指数成为行业重要风向标。等等。

    总的来看，广州建设国际商贸中心的政策目标尽管存在着某些不确定性，甚至在某些方面的认识还不是很清楚，对它与其他定位的逻辑关系还有待进一步探讨，但整体而言，它已经牢牢地嵌入到广州城市发展的战略定位和规划中，必将持续地存在下去。