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    随着中国加入WTO之后保护期的即将结束，外资大举进入中国流通产业已是大势所趋，跨国流通集团的进入对本土流通企业的冲击是不言而喻的。外资企业大多采取大型综合超市业态在中国快速扩张，这对国内刚刚成长起来的新兴超市和众多中小零售店而言是一个巨大威胁。国内前一阶段大商场的无序发展和纷纷倒闭造成了资源的巨大浪费，而目前大型综合超市也步入了类似窘境，“圈地”活动在全国各大城市展开，出现了中外零售商互相争抢地盘的纷乱局面。对于大型零售店铺这种无序扩张行为是否应加以规制，对于保护期后跨国零售集团的进入是否应该通过法律手段延缓其步伐，已成为目前国内企业界和学术界争论的热门话题。

     一、政府对流通产业实行进入规制的必要性

    政府规制产业进入是政府实行微观管理职能的重要部分，它是指在一些市场失效的产业中，为了防止资源配置的低效率或过度竞争，确保规模经济和提高经济效率，政府对企业进入的数量、质量、期限以及经营范围进行规制。经济学家贝恩田(Bain，1956）曾提出产业进入通常的四种壁垒，即规模经济、产品差异、相对费用和特有资源。其中政府的特许权就包含在特有资源之中。

    根据贝恩所提出的四个方面，可以看出流通产业尤其是零售业的进入壁垒相当低，前三个方面几乎起不到壁垒作用。从规模经济来看，流通产业由于经营业态、经营地点、经营方式等不同，其规模弹性较大，数万平方米的大型综合超市与数十平方米的小型便利店同时共存，并都能获得生存的空间和相应的利润；从产品差异性来看，流通企业主要从事产品的经营，在今天买方市场条件下，各个企业都能采购到不同质量、档次、性能的商品，各种业态的商店经营的商品品牌相差无几，即使一些企业开发出了一定数量的自有品牌，其竞争对手也很容易从制造商手中采购到完全可以替代的商品，因此，要以产品差异作为进入壁垒也不太可能；从相对费用来看，新进入企业在寻找供应商方面发生的交易费用与原有企业相比差额并不大，员工培训也较简单，专业设备的投资相对不高，这些都表明新企业进入流通产业的相对费用壁垒并不高。因此，特有资源作为企业进入流通领域的最后屏障，要防止流通产业的过度进入，政府规制成了一种必然选择。

    然而，对于流通这样一个具有高度竞争性的行业，是否需要政府制定专门法规实施产业进入规制，不同人有不同看法。有的认为实施进入规制违背自由竞争原则，不符合世贸组织的游戏规则；有的认为对流通产业进入规制过于超前，我国流通产业刚步入快速发展轨道，流通组织化程度不高，企业规模普遍偏小，实施进入规制尚为时过早，不利于我国大型流通组织的成长。

    其实，流通产业是否需要政府进行进入规制，主要看其在国民经济中所处的地位以及是否存在过度进入所导致的低效竞争。流通产业在国民经济中的重要性毋庸置疑，经过20多年的改革开放和经济发展，作为连接生产与消费的商品流通产业，从计划经济体制下的末端产业上升为市场经济体制下的先导产业，在引导生产、促进消费、启动内需、拉动经济增长、加快经济节奏、提高人民生活质量等方面发挥着越来越重要的作用。但是，目前流通产业在发展过程中产生的问题也越来越突出，主要表现为大量的低效、无序竞争，尤其是在零售行业，由于进入成本相对较低，流通秩序混乱以及获利相对容易所导致的“拥挤现象”（各行各业一齐进入流通领域）和重复建设，使得过度进入的低效竞争表现更为明显。例如，2002年下半年，广州两家大型超市（百佳和万佳）几乎比邻而设，进行价格竞争，最后降到了烤鸡8毛钱一只，鸡蛋1毛钱一斤，引得顾客疯狂抢购，不仅扰乱了商业秩序，而且扰乱了交通秩序。而两家大型超市开在一起在国外是绝不允许的。这种过度进入导致的低效竞争，客观上要求政府进行适度规制。另外，目前国内一些地方政府在对外开放上表现得十分积极，与对内开放的力度形成了鲜明对比，外商超国民待遇使外资零售企业享受了很多国内企业享受不到的政策，因而造成了不公平竞争。而外资零售企业的长驱直入，迫使大量的中小商业企业关闭，因此，应该通过进入规制尽快结束这种无序竞争和不公平竞争。

    事实上，流通产业进入规制并不单是我国面临的一个特殊问题，它已经成为一个国际惯例，许多发达国家.~~~~~~~~早就开始采取各种手段对流通产业进入实施管制，尤以日本和法国的《大店法》最引人关注，这些国家的成功经验对我们是一个很好的借鉴。

     二、国外“大店法”的由来及其争议

    目前在国外所有对流通领域的规制措施中，对大型零售店铺的进入规制最让人争议。国外政府对大型零售店铺进入规制的目的主要是照顾消费者利益，同时适当保护中小零售企业活动的机会。由于零售业是劳动密集型行业，对劳动力具有极强的吸纳力，因此许多政府将发展零售业作为扩大就业机会的一条有效途径给予高度重视，而大型店铺的过度进入会夺去周围中小零售店发展的机会，不利于发挥零售业“就业机器”的职能，因此要对其加以限制。另外，大型零售店铺有可能造成某一地区零售业的垄断，不利于保障消费者的利益。但是，各国对大型零售店铺的规制程度有很大不同，其中，日本对大型零售店铺的规制最为严格和精细。

    早在1937年日本就制定了《百货商店法》，也就是后来《大店法》的前身。19世纪初，随着百货商店在日本的蓬勃兴起，零售业竞争十分激烈，为了防止百货商店之间的“自相残杀”和“以大欺小”，日本政府在1937年制定了首部《百货商店法》。然而，二次大战后，《百货商店法》因与新制定的《反垄断法》有所抵触而一度被废除。但在百货商店从恢复期走向成长期的过程中，日本国内出现了反对百货商店的运动，导致了1956年新的《百货商店法》的出台，百货商店的设店再度被置于许可制之下。

    《百货商店法》以百货商店为对象，对其设店加以限制，但其后出现的超级市场因业态不同而不在该法律的限制范围之内。20世纪60年代以后，超级市场作为新型业态迅速发展。对此，中小零售商和百货商店整个业界都感到了极大的不平等。在此背景下，日本政府于1973年废除了《百货商店法》，取而代之的是《大规模零售店铺零售事业活动调整法》，简称《大店法》。《大店法》规定，不论采取何种业态，只要是店铺面积超过1500平方米以上的商店，一律采取“事先申报审查制度”，对其加以限制，并以大规模零售商店事业活动“是否对其周边中小零售商业的事业活动造成相当程度的影响”为标准，在开店日、店铺面积、闭店时间、歇业天数等四个方面进行调整。此后，政府又于1978年对该法进行了修改，将管制对象扩大到店铺面积超过500平方米的商店。

    日本《大店法》的实施，在规范流通秩序，限制过度竞争，增强零售商业的活力，保护中小零售商的正当权益等方面的确发挥了积极的作用。但是，学术界对《大店法》的实施仍有不同看法，不少学者认为《大店法》存在如下弊端：一是根据《大店法》规定，大型店开设需要层层报批，反复调整，短则四五年，长则七八年，这中间产生的开店成本必然最终转嫁到消费者头上；二是《大店法》调整的实质上是企业之间的利害关系，而不是企业与消费者之间的利害关系，消费者从中没有获得好处；三是《大店法》实质上也是一种垄断，是原有企业对新开企业的一种资源垄断，它保护原有企业获取超额利润或者使原有企业保持低效率，这在企业之间是不公平的，对消费者也是不利的。从《大店法》的实施情况来看，20世纪80年代以前，日本政府对大型零售商店的管制是十分严格的，进入90年代后，由于日本成为世贸组织成员，迫于来自各方面特别是欧美国家的压力，开始向松动管制的方向转变，并于1999年将法规改成《大型零售店铺立地法》。

    除了日本以外，法国于1973年也设立了专门的法律，对大型店的开设进行严格规制，这就是《商业手工业法》，其立法宗旨主要是保护生活环境和促进中小企业发展。该法以听证为主，规定建筑面积在3000平方米（4万人以下的城市为2000平方米）以上、营业面积在1500平方米（4万人以下城市为1000平方米）以上的店铺，或者现有属于规制范围的大型店增设200平方米以上的营业面积时，要向省级商业设施委员会提出申请并通过听证来作裁决。美国虽然没有专门的法规，但对大型店的开设仍有一定限制，主要是联邦政府授权州政府把商业网点规划纳入整体规划中，大型店的开设必须服从城市的整体开发计划，这种规制不是为了对店铺本身进行规制，而是出于有效、合理地利用土地的考虑。德国和英国没有专门的法律来规制大型店的开设，但在土地开发和城市建设等法律中对大型店的开设有所规制，只要大型店没有对城市的环境、交通、地区景观和传统风格及其他公共事业带来负面影响，原则上大型店的开设和经营是自由的，但购物中心只能在部分指定的区域开设。

     三、对我国流通产业进入规制的几点看法

    从上述可以看出，不同国家由于国情和具体经济体制的不同，政府对大型店的规制动机、规制方式和规制程度也不相同。从规制方式来看，目前国外政府对大型店的规制主要采取三种方式，一是制定专门的法律对大型店的开设进行严格规制；二是在其他法律如《城市建设法》中附加对大型店开设的限制条款；三是将大型店开设的规制纳入城市开发建设规划中，大型店开设必须符合城市建设规划，从而限制了大型店铺的自由开设。从规制动机来看，目前国外政府对大型店铺规制的出发点主要有三种，一是保护中小企业，限制过度竞争；二是保护生活环境和促进中小企业发展；三是有效合理地利用土地，减少资源浪费。

    从我国的实际情况来看，人们对大型零售店铺的开设进行规制已经基本达成共识，但对如何进行规制则有异议。根据国外《大店法》的运作情况和我国的实际，笔者认为政府对大型零售店铺的规制应注意以下几点：

    1.从规制的动机上，我国对大型零售店铺的规制应从防止过度进入和过度竞争入手，防止资源浪费。目前，国内本土流通企业普遍对大型零售店铺的进入规制期望过高，希望政府能借此延缓外资流通企业的扩张步伐，保护民族企业。这种想法是幼稚的。其实，进入规制的直接目的不是为了保护民族企业。根据WTO的规则，进入规制将使外资、内资以及国有、民营企业都适用一套市场准入规则，都置于同一许可制下。如果政府在，审批开店许可权过程中有意刁难外资企业而放纵内资企业，不仅会招致外国政府的责问，而且在客观上保护了落后企业，损害了消费者的利益。因此，本土流通企业只能通过自己做强做大，才能拥有立足之地。从当前流通领域存在的问题看，一些地区流通企业过度进入已经十分严重，这不仅包括外资企业，也包括内资企业，许多大城市中几家大型零售店铺在狭小的区域内密集开店，竞争十分激烈。由于市场竞争的盲目性，导致市场竞争效率低下，最终使本土企业很容易败下阵来。因此，政府对流通企业实施进入规制，直接目的是防止过度进入和过度竞争，间接上也达到了保护民族商业的目的。

    2.从规制的方式上，可以先制定管理条例和商业规划进行规制，然后推出专门的《大店法》。目前，制定专门的《大店法》进行规制在国内条件尚未成熟，即使现在着手《大店法》的立法工作，也需要几年时间。而在此期间，外资和内资流通企业将加快扩张步伐，使各地市场竞争提前进入白热化程度。因此，中央政府有必要先推出一个全国性指导意见，各地政府根据当地情况具体加以规范。事实上，目前一些地方政府正在进行这方面工作。如北京市、上海市、大连市都已经有了关于网点选址的规定，有些城市规定零售企业在选址时要有一个听证程序。但由于没有统一的指导，各地推出的政策五花八门，很不规范，造成流通企业进入条件不一样。因此，中央政府应先拿出一个总的规制指导意见，地方政府因地制宜，制定规划或管理办法，试行一段时间，将来再出台《大店法》就不会存在太大障碍。

    3.从规制的程度上，对不同业态类型的商店需要作不同程度的规制。零售商店由于业态类型不同，商店规模和选址也有很大区别。政府的进入规制需要区别对待，对于营业面积超过一万平方米的商场如大型综合超市、百货商店和购物中心的开设要重点规制，而对于生鲜超市、专业店和便利店等业态可以放松进入规制，尤其是生鲜超市和便利店，政府还应鼓励企业以连锁经营的形式进入，取代集贸市场和传统的小商店。目前，各地大型购物中心的建设出现了新一轮高潮，北京自从2001年第一个Mall动工建设后，现在又有五个大型Mall相继动工；广州市各城区的商业规划也纷纷将大型Mall的建设放在首位；东莞已经建成中国最大的华南Mall，广东其他地区也纷纷步其后尘。如何有效防止购物中心在全国城市的过度进入，减少资源浪费，是政府在流通产业进入规制上面临的一个紧迫问题。

    4.从规制的程序上，我国可以适当借鉴法国听证的做法。日本政府对大型零售店铺规制的一个重要组织是“商调协”，即大型店铺能否开设以及开设后的营业活动都要受“商调协”的“调整”，而“商调协”的主要成员是当地的商业者，这就是说原有企业拥有对新进入企业的否决权，这种规制常常被人们认为是不公正的，但它却符合日本政府保护中小企业的宗旨。“商调协”在我国是不适用的，它容易被少数企业操纵而破坏了规制的效力。法国《商业法》规定，凡超过一定规模的大型零售店铺的开设和扩建都要向省级商业设施委员会提交书面申请，经过听证，发给商业经营许可权证书，再向建设部门申请建设许可权证。我国对大型零售店铺的规制可以分为两种情况，一种是商业规划中不能开设的区域由政府严格控制不能进入，另一种是可以开设但不能过度进入的区域，可通过听证决定该区域所开设的数量和具体企业。听证会要有流通企业、当地居民或消费者委员会、专家学者、行业协会等社会各界人士参加并进行全面分析论证，使大型零售店铺规制在公开、公正、公平、科学的程序上进行。

【参考文献】:

    [1]Bain，Joe S.1956，Barriers to New Competition.Cambridge：Harvard University Press.
    [2]高铁生.中国流通产业政策研究[M].郑州：河南人民出版社，1998.
    [3]陈富良.政府对商业企业的规制研究[M].北京：经济管理出版社，1999.