我国政府主导的市场经济在过去三十多年改革开放实践中已取得巨大成就，然而在经济全球化和国际化过程中，特别是在2008年爆发世界经济危机后，我国外向型经济受到来自贸易保护主义的冲击，沿海经济发达地区存在着区域产业转移的压力和动力。基于此，区域产业转移在各地区兴盛发展，内地省份在经济发达地区大力招商引资，以期承接沿海发达地区的区域产业转移。然而，我国并没有出现大规模跨区域梯度转移的现象，这一现象不仅是要重新审视经典的产业转移理论，更需要分析我国区域产业转移的背后推手——地方政府的经济行为。

    政府与市场在配置资源的优劣往往是在特定价值标准下的主观判断，并非存在可以量化并能比较大小的法则，政府与市场在配置资源中均有典型的成功案例。尽管如此，无论是理论层面还是实践层面均不能把两者完全隔离开来，因为在实践中很难把政府与市场的作用严格区分开来，也就是说两者往往是纠结在一起发挥作用。因此，如何在现有的产业转移研究成果基础之上，来分析区域产业转移中的地方政府行为，并基于其宏观效应探讨对欠发达地区经济起飞的推动作用，已成为一个迫在眉睫的问题。基于此，本文将以广东“双转移”为典型案例，实证在区域产业转移中政府行为特征及其效率。

    区域产业转移中政府行为分析

    区域产业转移过程中，企业通过产业转移跨区域的配置资源，对承接地而言，一方面是承接资本和生产技术，另一方面还需要有土地和劳动力，甚至资本与承接资本和生产技术相配套。在完善市场经济条件下，这一过程是通过市场经济自发实现的，政府作用相对较小；而在市场经济不完善条件下，政府则需要动员土地和资金，以弥补市场经济不完善造成的配置资源效率低下问题。即使在市场经济完善的条件下，市场失灵也要求政府干预经济。在产业转移中，由于转移地与承接地文化、法律和社会环境存在差距，产业转移存在着许多不确定风险，为了保证产业转移效率，政府的介入某种意义上说是起到了规避风险的作用。

    (一)区域产业转移中地方政府行为行政化分析

    改革开放30多年来，珠三角地区(尤其是珠三角六市，包括广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山)利用率先开放的政策和毗邻港澳的地域优势，抓住发展机遇，取得了经济的飞速发展，一度成为广东省乃至全国经济的增长极。但珠三角其他的三个市(江门、惠州和肇庆)和东西两翼以及北部山区，与珠三角地区却存在较大差距，属于环珠三角的欠发达区域。珠三角与环珠三角地区存在的产业梯度是产业转移的前提条件，同时珠三角地区的要素成本已难以支撑庞大的劳动密集型产业，这也使得企业有迁移动机。为了使区域产业转移能够科学有序地进行，广东省自2003年就开始采取了一系列措施推动珠三角产业向环珠三角地区转移，安排“双转移”专项资金400多亿元对珠三角企业转移、扶持示范性产业转移园区建设等进行补助。产业转移园区成为环珠三角地区承接珠三角产业转移的重要载体。

    1.转出地政府的行政化行为特征

    (1)建立推进产业转移的工作架构与合作机制。广州以“六个率先”探新路，即率先出台有关产业转移的政策文件，明确工作思路及推进措施；率先由市主要领导带队，赴承接地考察，协调解决园区开发建设中的困难和问题；率先落实园区扶持资金，确保投入保障到位；率先派干部挂职，参与园区管理。率先共创“强华模式”，推动产业优势互补；率先组织“联合招商”，搭建产业对接平台。

    (2)构建促进产业转移的政策体系。如：佛山市制订出台了《关于推进产业转移和劳动力转移的实施意见》、《佛山市产业转移规划(2008-2012)》、《佛山市产业转移实施方案》等7个政策配套文件，对全市产业转移工作进行了全面部署。与对口地区共同制定印发了《佛山(清远)产业转移工业园建设方案》、《佛山(云浮)产业转移工业园建设方案》，明确了共建产业转移园区的具体内容和工作思路。深圳市制订了《深圳市促进产业有序转移行动方案(2009-2012年)》，从宏观层面明确了产业有序转移的目标，提出加强对工业企业分类引导、搭建产业转移平台、加大对产业转移园和转移企业的指导服务等促进措施，对全市产业转移工作做出统筹安排。

    2.转入地政府的行政化行为

    (1)建立了有效的领导机制。如韶关市把提升“双转移”工作质量纳入经济社会发展年度计划，建立了党委、政府统一领导，党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓的领导机制，以及“横向到边、纵向到底”的责任机制，形成了“双转移”工作的强大合力。清远市成立了由市长担任组长的“双转移”领导小组。

    (2)建立完善的配套政策体系。如惠州市出台了《关于推进产业转移和劳动力转移的实施意见》、《关于加快我市产业转移园区开发建设的意见》、《惠州市2009年扶持省级产业转移工业园开发建设工作方案》等一系列文件，加强对产业转移的政策引导。湛江市制定了《湛江市承接产业转移规划》和实施方案及扶持省级产业转移园区的工作方案，制定了省财政产业转移扶持资金使用规划，建立健全产业转移信息管理制度。

    (3)建立良好的投资“软环境”。韶关市大力优化投资环境为园区招商及企业发展提供服务创造条件。除加快园区基础设施建设，还着力完善配套服务设施，增强产业承载力。试行“一表制”、“一窗式”受理模式，大力推行联办代办机制，努力为投资者提供便捷、高效、优质的行政审批服务；加强信贷支持力度，通过财政贴息、政策引导、融资担保等手段，着力拓宽融资渠道，引导各类资本参与园区建设；在全省首创中小企业创业中心，为中小企业集聚创造条件。

    (二)区域产业转移中地方政府行为企业化分析

    1.转出地政府的企业化行为

    (1)以市场运作为基础，实现转出地和转入地的产业对接和优势互补。广州市将产业要素与转入地的自身优势的有机结合，延伸产业链，实现错位发展。如穗梅两地联手推动广汽集团与梅州强华公司合作的“强华模式”：充分利用梅州本地的产业基础与广州的市场、资金、技术、人才、管理等方面的优势，进行产业互补对接。

    (2)坚持产业转移和产业升级、布局优化相结合，实现产业竞争力和自主创新能力的提升。广州市坚持政府引导与市场运作、企业唱戏相结合，通过在遵循产业布局和产业转移客观规律的基础上，政府因势利导，创造条件，通过产业链集聚、异地改造、总部大厦、筑巢引凤四大模式，积极引导劳动密集型产业有序转移，腾出发展空间，聚合创新资源、聚集高端产业，大力发展现代服务业、高新技术产业和先进制造业，提升产业层次，优化产业布局，形成独具特色的现代产业发展集聚区。

    (3)明确了产业转移的方向与重点产业，推动产业有序转移。通过制定产业转移规划，重点引导和协助部分劳动密集型、资源依赖型、环境容量需求型产业以及在战略布局、“优二进三”、城市发展中需要调整的企业转移到合作共建的经省认定的产业转移园区。

    2.转入地政府企业化行为

    (1)重视园区的产业定位及特色产业发展。韶关市重点围绕打造珠三角先进制造业的重要配套基地，不断完善共建双方推进产业转移的合作机制，加强与东莞、广州、中山等市以及省直部门日常沟通和产业对接，促进关联发展、配套发展、集聚发展，努力融入珠三角的产业分工体系。

    (2)加强共建双方联手招商。莞惠两市出台《关于共同招商引资承接东莞产业转移的意见》，引导和鼓励东莞市每个中心镇在未来5年内向园区转移或协助招商引资2～3家企业。

    (3)创新园区合作共建模式。惠州市根据莞惠转移园布局在龙门县的情况，逐渐摸索出莞惠转移园“市县联手、以市主导、县为主体、东莞支持”的模式。在大力完善转移园路网、供水、供电、环保、通讯等基础设施的同时，积极做好科技、教育等配套设施。为转移园配套的技校正不断扩大办学规模，增强学校人才培训培养能力。为企业提供研发平台和共性技术服务的孵化器服务中心，以及再生金属铜材交易中心、资讯中心、检测中心已正式运营。

    广东区域产业转移地方政府行为绩效分析

    广东省政府为了加快珠三角劳动密集型产业向粤东西北地方转移，先后出台了一系列配套政策文件，包括产业转移区域布局、共建省重点产业转移园区对口合作、农村劳动力转移就业培训、劳动力转移对口帮扶等；同时采取竞争式扶持办法，加大财政投入力度。通过制订有关优惠政策，在产业转移园区形成成本洼地，运用市场机制推动企业向东西北地区迁移，引导资金和各项生产要素向产业转移承接地集聚，有力地推动了产业转出地和承接地的经济发展和产业结构优化升级。

    (一)地方政府行为对广东区域产业转移效应的定性分析

    从定性的角度而言，广东“双转移”战略中政府行为的效应主要包括：(1)劳动密集型产业从珠三角地区有序转出，为产业转型升级腾出空间。广东区域产业转移过程中，政府引导与遵循市场规律相结合，使得产业有序转移格局逐步形成。(2)珠三角加快布局新兴战略性产业，产业结构优化升级成效明显。广东“双转移”战略实施以来，珠三角地区各市都把推进产业转移作为实现产业结构优化升级、构建现代产业体系的重要手段，利用“腾龙换鸟”的契机和金融危机的倒逼机制，着力提升产业层次，加快引进、发展先进制造业和现代服务业，大力抢占高端产业发展的高地。(3)粤东西北地区经济发展步伐加快，区域协调发展雏形初步显现。“双转移”战略的实施以来，东西北地区通过承接珠三角的转出产业，加强了与珠三角的产业合作，促进上下游产业错位和配套发展，形成优势互补、互利共赢的产业协作体系；同时通过有针对性的招商引资，大力发展特色经济，加快形成新的产业集群，有力地带动了粤东西北地区的经济发展和产业结构升级。(4)粤东西北地区产业集约发展趋势明显，产业结构实现优化升级。粤东西北地区各地政府在承接产业转移过程中，通过有针对性的招商引资，大力发展特色经济，加快形成新的产业集群，有力地带动了粤东西北地区的产业的集约化发展和产业结构优化升级。(5)粤东西北地区产业发展和环境保护“比翼齐飞”，科学发展局面日益形成。在产业转移园区建设过程中，各地坚持紧凑布局，集约、节约利用土地，严格实行园区单位面积投资强度最低标准，推广多层标准厂房建设，提高土地使用效率，加快形成园区规模经济，实现区域工业集聚发展。

    (二)产业转移对承担地经济发展贡献的评估

    截至2010年底，广东共有34个省级产业转移园区已签订正式投资协议项目2044个，协议投资额4684.8亿元，同比分别增长29.4%和28.4%；2010年全年实现产值1953.6亿元、税收108.85亿元，同比增长115.35%和104.99%，具体数据如下表所示。

    从表1可以看出，广东省自2005年起，产业转移园区发展迅速，特别是在2008年之后更是呈现了跨越式增长。推动产业转移园区跨越式增长的主要因素之一就是从2008年开始的新一轮产业转移引导和扶持政策，在各项扶持政策的激励下，产业转移园区迅速壮大，正成为粤东西北地区经济增长的新动力和新亮点。数据显示，2007年产业转移园区工业增加值占粤东西北地区工业增加值比重不足1%，2008年这一比重上升为7.07%，到2009年产业转移园区实现工业增加值290亿元，占到粤东西北地区当年工业增加值的9.4%。在产业转移园区带动下，2010年粤东西北地区工业固定资产投资增长分别达到29.7%、35.4%和21.3%，分别高出珠三角地区11.5、17.2和3.1个百分点。2010年在工业生产总值方面，产业转移园区也呈现出逐年跨越式增长。2007年产业转移园区的工业产值占粤东西北地区规模以上工业总产值的比例不足1%，到2010年这一比例已经上升为15.7%，年均增长率达到173.19%，2011年达到17.9%，如图1所示。

    为进一步证明产业转移对承接地经济发展的贡献，本文采用了相关性分析。首先分析产业转移对承接地经济总量的影响。由于广东产业转移战略是从2005年开始实施的，因此相关的统计数据始于2006年，因此本文采用了2007-2010年的数据进行分析。

图1  产业转移园区产值占规模以上工业总产值的比重

    运用SPSS软件对以上数据进行相关性分析，结果如表3所示。从结果可以看出，产业转移园区相关数据与粤东西北GDP具有极强的正相关性，数值高达0.94以上。由此可以得出随着产业转移园区的不断发展壮大，粤东西北地区的生产总值也不断高速增长。其中，产业转移园区产生的税收与地区生产总值的相关性最强，这也意味着提高产业转移园区的税收将最有利于粤东西北地区生产总值的提高。

    在推动经济总量增长的同时，产业转移也促进了经济发展的社会效益。为此，本文采用粤东西北地区从业人员年人均劳动报酬数据和产业转移园区相关数据进行相关性分析。粤东西北地区从业人员人均劳动报酬在2006——2010年数据分别为16760元、19993元、22062元、24088元和28905元，数据来源于《广东统计年鉴2010》。同样运用SPSS软件进行相关性运算，得出如下结果。从结果来看，粤东西北地区从业人员年人均劳动报酬与产业转移园区同样具有极强的正相关性，数值达到0.9以上。这就意味着随着产业转移园区的发展壮大，粤东西北地区从业人员人均劳动报酬也得到了提升，经济发展带来的社会效益不断增强。

    (三)产业转移园对广东产业转型升级和布局优化的贡献评估

    在产业转移之前，粤东西北地区的产业基本上都是劳动密集型的低端产业。以产业转移园区为代表的政府干预政策在一定程度上改变这种面貌。在《广东省产业转移区域布局指导意见》中，政府对鼓励转移和禁止转移的产业进行了明确。

    从以上鼓励的产业目录可以看出，政府鼓励的产业转移旨在建立起一种科学的产业布局体系，旨在充分发挥各地区的比较优势，从而实现资源的最优配置。因此，在这种产业转移思维的指导下，产业转入地不再是简单的吸收低端、落后产业，而是从产业链末端逐步融入到现代产业体系。由于产业转移园区在设计之初就已经按照以上产业转移的思维明确了产业发展方向，因此产业转移园区的发展也就是未来粤东西北地区产业转移升级的方向之一。

    通过计算2004年和2009年的数据，本文得出了粤东西北地区各市工业区位商的变化情况，具体见附表1(限于篇幅本文仅给出了部分地区的计算结果)。从各市工业区位商的变化情况来看，产业转移园区的主导产业对区位商的变化，特别是高端产业的区位商变化起到了积极的作用。汕头的纺织业和文教体育用品制造业的区位商分别由2.45和3.31增加到4.04和5.55，而汕头市产业转移园区的主导产业就是包括了纺织服装和文教体育用品制造业；河源市在三个产业转移园区的主导产业都是电子及通讯设备制造业，在这些产业转移园区的带动下通信设备、计算机及其他电子设备制造业的区位商由2004年0.12上升至0.65；梅州产业转移园区的汽车及零部件主导产业带动梅州市的交通运输设备制造业的区位商由2004年的0.05上升至2009年的0.46；茂名、湛江产业转移园区的石化主导产业带动茂名、湛江化学原料及化学制品制造业的区位商分别由2004年的1.36、0.53上升至2009年的2.18/0.79。

    在产业布局方面，政府也加强了规划和引导。产业转移园区加快了广东整体产业布局的优化进程，使粤东西北地区形成与珠三角错位发展，分工合理的多层次产业群和优势互补的产业协作体系，形成了“一核、两带、三圈”的产业转移布局。“一核”即指珠三角核心区，是主要的产业转出地，具体指广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海六市。“两带”是指沿海经济带和山区经济带。重点发展沿海钢铁、石化和农产品深加工等产业，打造重化大工业项目的集聚带。“三圈”是指在产业转移过程中由梯度轨迹形成的转移产业在省内有层次的三个圈层分布。

    (四)产业转移园对广东区域协调发展的贡献评估

    虽然广东经济发展取得了令人瞩目的成果，但是区域发展不平衡问题一直困扰着广东经济发展。广东积极实施的产业转移战略在一定程度上抑制了区域差距的扩大。从发展历程来看，广东区域差距经历了四个阶段。第一阶段：改革开放初至1993年，地区发展差距迅速拉开；第二阶段：1993年—1998年，地区发展差距出现短暂的缩小态势；第三阶段：1998年—2005年，地区发展差距虽然重新拉开；第四阶段：2006年至今，地区发展差距开始缩少。由于目前我国和广东的区域经济并没有达到库兹涅茨曲线的拐点，因此从一般理论上讲，经济增长应该会带来区域差距的拉大。从实际情况来看，广东省的区域差距与人均GDP的相关性也非常高，经计算1995—2005年的数据发现两者的相关性系数高达0.9588。从两者的变化趋势来看，也基本呈现出相似的同向变动趋势。但从2005年起，两者之间的变化趋势开始了反向发展。这意味着广东已经达到区域经济的库兹涅茨曲线拐点，或者是其他因素导致区域差距的缩小。从国际实践和理论来看，2008年广东省的人均GDP还没有超过6000美元，进入拐点的可能性不大。另外，从国内一些发达地区的实践来看，在同样水平的人均GDP基本上没有达到区域经济库兹涅茨曲线拐点的城市。

    通过以上对产业转移园区对粤东西北地区经济发展的重要性分析，我们可以看出，产业转移在一定程度上将珠三角地区部分经济容量转移到了粤东西北地区，然而更为重要的是产业转移使粤东西北地区的经济发展水平和质量得到了大幅提升。根据广东省统计局对广东区域差距的实证分析，广东区域差距产生的主要原因就是新的经济增长点或者增长极的出现。2005年之前，随着珠三角区域高增长产生的极化效应不断增强，区域差距越来越大。而之后，随着政府产业转移战略的大力实施，涌现了一批以产业转移园区为载体的新经济增长点，在一定程度上抑制了珠三角地区的极化效应，并加强了梯度转移的扩散效应。因此，本文认为由政府干预的产业转移是目前广东区域差距缩少的重要原因。

    结论

    本文基于广东省“双转移”战略背景，以区域产业转移过程中政府行为为研究对象，在对政府行为分析的基础上，从定量的角度对政府行为的绩效进行了评估。研究得到的主要结果有：(1)广东在“双转移”中存在明显的经济行为行政化和政府行为企业化特征。从定性的角度来看，广东省“双转移”战略中的政府行为使得劳动密集型产业从珠三角地区有序转出，为产业转型升级腾出空间。(2)珠三角加快布局新兴战略性产业、产业结构优化升级成效明显、区域协调发展雏形初步显现。(3)随着产业转移园区的不断发展壮大，粤东西北地区的生产总值也不断高速增长。随着产业转移园区的发展壮大，粤东西北地区从业人员人均劳动报酬也得到了提升，经济发展带来的社会效益不断增强。(4)基于区位商的分析表明，产业转移园区加快了广东整体产业布局的优化进程，使粤东西北地区形成与珠三角错位发展，分工合理的多层次产业群和优势互补的产业协作体系。(5)产业转移在一定程度上将珠三角地区部分经济容量转移到了粤东西北地区，然而更为重要的是产业转移使粤东西北地区的经济发展水平和质量得到了大幅提升，一定程度上促进行了区域经济的平衡发展。

    虽然政府行为在区域产业转移领域起到了诸多积极效应，但并不意味着任何形式的政府行为在任何产业转移阶段均能起来促进作用，政府应把握其度及合适的干预时机，并积极探索新的模式。如在“政府+企业”管理运营模式中，政府专职机构负责管理产业转移园区行政社会事务，由双方政府或园区管委会设置“国有控股公司”，负责园区开发经营与运作。园区共建双方成立管理委员会履行行政职能，负责制定和落实产业转移园区的优惠政策、制定和实施产业转移园区的管理制度等。此外，还应根据产业转移园区的不同发展阶段，创新产业转移园区管理模式，探索建立“政府引导、国有控股、市场运作”的市场化运营模式。在管理体制方面，赋予管委会更多自主权，确立分级管理、结构优化、分工明确的管理体制；在运作机制方面，建立市场化的运营主体，加强政府投资和市场资源的引导作用，通过设立国有控股公司推动园区开发建设，形成“有为政府”+“有效市场”的双赢局面。

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（来源于《广东经济》2013年第6期）