中国粮食收购体制的基本情况是：1985年以前基本继承历史形成的统购统销制度：1985-1992年实行“双轨制”，即社会商品粮的70％-80％由政府采用行政手段直接购销，20％-30％的商品粮由农户、流通组织、消费者之间自主交换；1993年实行自由流通；1994年至今，又实行“双轨制”。1998年6月国务院颁布《粮食收购条例》，开始了新一轮的粮食流通体制改革。此次粮改的主要内容是“三项政策，一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行和加快粮食企业自身的改革。实施粮改的目的是希望兼顾生产者和消费者的利益，并推动粮食企业扭亏为赢的市场化运作。从“条例”出台的本意来看，无疑是希望这一改革能够兼顾各方的利益，但是从“条例”的实际运行效果来看，它无法实现预期目标，不仅压抑了农户的生产积极性，纵容了国有粮食系统的机构膨胀和低效率，而且致使财政背上了沉重的负担。究其原因，笔者认为上述弊端产生的根源在于粮食收购中的买方垄断。

    　　　　一、国有粮食收购企业的买方垄断力分析
    买方垄断市场中，买方有着影响商品价格的垄断力量，能以低于完全竞争市场的价格购进商品。因此，粮食收购企业的压级压价行为实际上是垄断收购的必然产物。然而，也许有人会问，在数次粮改之后，国家政策已经要求以保护价敞开收购，难道目前的粮食收购政策还会损害农民的利益？要回答这一问题，就要从数次粮改和经济体制改革前后粮食收储企业买方垄断力量的变化程度来寻找答案。买方垄断力取决于以下三个因素：卖方的供给弹性，买方数量，买方的行动目标（由于数次粮改和经济体制改革均未触动垄断收购这一根本性质，本文的比较分析亦不进行详细区分，只采用“改革前”和“改革后”两个分析期间，这不影响分析结果）。

    　　（一）首先让我们来看看卖方的供给弹性
    在竞争性市场上，价格和边际价值是相等的，但一个有买方垄断力的买方能以低于边际价值的价格购进商品。价格低于边际价值的程度取决于买方所面临的供给曲线的弹性。如果市场上仅有一个买方——纯粹的买方垄断者——他的买方垄断力将完全取决于市场供给的弹性，供给线弹性越小，买方垄断力越强。

    经济体制改革之前，农民们种什么、怎么种、种多少，相关部门能有指令性计划，农民难以通过调整播种面积来改变粮食供给量，粮食供给弹性接近于零。
    体制改革之后，政策有所松动，例如从2001年春播开始，浙江省放弃稻米种植的指令性计划，种还是不种全凭农户个人意愿。这种做法将对粮食供给弹性产生一定的影响。但是我们应该考虑到，土地的机会成本也是影响粮食供给弹性的重要因素。农村土地流转工作进展缓慢，而且收益较高的经济作物种植对气候、土壤、技术等条件要求严格，农民不愿贸然尝试，所以多数农民从土地上获取其他收益的机会微乎其微。尽管粮食种植的管制政策有所松动，但农地撂荒面积占总播种面积的比例并不大。另一方面，随着农业科技的兴起、灌溉设施的完善、复种技术的推广，在种植面积略有下降的情况下，粮食产量有增无减的趋势十分明显。

    总之，从卖方的供给弹性来看，粮食生产一直存在着供给刚性，卖方供给弹性小且基本不变的现状使得农民处于不利地位，买方垄断力在改革后并没有受到削弱。

    　　（二）许多市场中不止一买方，买方数量也是决定买方垄断力的重要因素
    当存在几个寡头买方时，没有一个单一买方能够完全控制价格。这样，每个买方面对的将是一条有相当弹性的供给曲线，买方垄断力受到削弱。然而当买方数量受到限制时，买方垄断力的潜力也在增长。

    改革之前，国有粮食收储企业获得独家垄断收购权，当时规定，只有经县级人民政府粮食行政管理部门批准的国有粮食收储企业，方可按照国家有关规定从事粮食收购活动；未经批准，任何单位和个人不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮食。此外，粮食收购以县级行政区域为单位，不得到外地向农民和其他粮食生产者直接收购粮食。这些规定取消了县级以上国有粮食收购企业之间的竞争，形成了地方封锁和垄断。

    改革后，虽然1999年的秋粮收购时“加工用粮食必须到国有粮食企业购买”的政策有所调整，即“经省政府批准的有资格的产业化龙头企业和用粮大户，可以直接入市收购自用的粮食，或与农民直接签订供销合同”。但是，该项政策对于保护农民利益、打破买方垄断并无实质性的进展。原因在于：其一，该项政策的直接目的是为了降低农业产业化经营的生产成本，而并非在农产品收购环节中培养出几个寡头竞争者。其二，产业化龙头企业毕竟是少数，它们收购的仅限于“自用的粮食”占粮食总产量的比重还不足以动摇国有粮食收储企业的垄断地位。其三，即便是符合政策规定的“产业化龙头企业”欲参与收购，还须经省级政府批准，行政管制政策仍然给收购企业设置了不小的市场进入壁垒。其四，获得收购资格的企业往往与国有粮食收储企业有着千丝万缕的微妙联系，有的甚至是同属一个部门，而且当地的产业化龙头企业原先就是国有粮食收储企业的大客户，双方关系熟稔，在市场参与者极少、串谋成本较低的情况下，双方通过串谋来压级压价的可能性很大，从而使市场结构仍然类似于独家垄断。

    可见，改革后，买方数量方面的微小变化对国有收储企业的买方垄断力影响不大。

    　　（三）在买方垄断的市场结构中，买方的行为目标是影响价格的一个关键因素
    在计划经济时代，粮食收储企业的行为目标是多重的，并不以“利润最大化”为惟一目标，当时的企业既不能自主经营，也无须自负盈亏，国有粮食收储企业虽是垄断买方，但控制价格的买方垄断力并不强。

    然而改革后，在市场经济时期，粮改的重点之一是政企分开，使所有国有粮食企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不再承担粮食行政管理的职能，同时规定了各地偿还粮食挂账的期限。然而现有政策要求国有粮食企业以保护价敞开收购，既以社会利益为重，又让其实现利润，承担偿还债务的任务，这在理论上是难以做到的。这种“高”要求的结果，迫使企业只能选择其中一个目标去实现。由于在规定时间内偿还债务是硬性指标，大多数国有粮食收储企业都以盈利作为首选目标。在供过于求的粮食市场上，拥有垄断经营权的粮食企业在交易中具有绝对优势，为了多盈利必然出现压级压价现象。

    总之，改革后，垄断买方的行为目标由原先的“多元化”转变“利润最大化”，这一关键性变化使粮食收储企业开始充分利用自己的买方垄断力来控制价格。
    综合上述三个方面的因素，改革后，国有粮食收储企业的买方垄断力在加强，在市场经济的大潮中，它对农产品价格的真实影响程度和对农民利益的损害程度也必然加强。1998年—2000年，农民人均销售农产品的收入已经连续三年负增长。可见政府欲保护农民利益，取消垄断收购政策已势在必行。

    　　　　二、打破粮食收购中买方垄断的必要性与可能性

    　　（一）从粮食安全角度来看，国家没有必要继续通过垄断收购来控制粮源
    粮食是重要的战略物资，保障国家粮食安全是实行垄断收购的一个重要原因。因此，欲探讨解决垄断之法，有必要先澄清当前一些关于“国家粮食安全”问题的误解。
    根据国际粮农组织的定义，“粮食安全”就是要确保任何人在任何时候都能买得起保障其生活的基本食品，而且这个食品必须是有营养的和有益于健康的。这个概括包括三个要点，首先总量是最基本的，就是保障所有人都吃饱的总需求是否能满足；其次是价格，能不能保证任何人都买得起；第三是食品的营养性和安全性。

    中国粮食安全问题的核心不在总量，首先，目前国内的粮食产量和储备量足以应付饥荒和封锁。从国内粮食产量来看，1996年政府发表粮食问题白皮书，当时提出要保持粮食95％的自给率，2000年我国粮食的自给率已达到93.2％。而从国际经济来看，90％就已是非常高的粮食自给率。从国内粮食储备量来看，截至2001年3月底，国家粮食库存为2.3亿吨左右，扣除10％的陈化粮，实际可用库存约为2亿多吨，在弥补年度产需缺口后，库存下降至1.65亿吨左右，仍高于我国正常年份1.25亿吨的国家粮食储备和商业库存量，也高于国际粮农组织的粮食安全储备标准。

    其次，发生粮食禁运的可能性比较小。一方面一些主要的粮食出口国早已承诺再也不搞粮食封销。另一方面，如果说1978年的改革开放是中国经济领域的对外开放，那么去年的入世实际上表明中国决心在经济、文化、社会等多领域的全方位开放。中国有一个潜力巨大的消费市场，并有良好的条件发展成为全世界的加工制造基地。目前的情况是，可以说，中国离不开世界，世界也离不开中国。正在一步步融入国际社会的中国，又有什么理由招致全世界的粮食封销呢？另外，经济学家们也常说，“让对方有钱赚的供给是最可靠的供给”。目前世界主要的粮食出口国实行的都是企业具有完全自主权的市场经济体制，在这种经济体制下，政府对于受利益驱动的私人农场未必有绝对的控制力。

    可见，中国的粮食安全问题并不应该是总量问题，而应该是价格问题，即能不能保证所有人都买得起粮的问题。根据农业问题专家陈锡文先生的统计，目前我国没有解决温饱和不能稳定解决温饱的农村人口和城市低收入者大约有9000万人，因此，放开收购权后会不会引起粮价上涨、政府如何保障社会弱势群体的粮食消费才是粮食安全问题的核心。笔者认为，放开收购权不会引起粮价上涨，原因在于：1.根据国家粮食局公布的2001年数据，国内粮食市场的产量和进口量之和仍然高于需求，市场价格持续低于保护收购价格，今后粮食价格更大的可能是在失去财政支撑后下行。2.粮食市场上存在着三大潜在的供给压力：巨量库存，陈化粮的处理，中国政府承诺的到过渡期末将达到2380万吨的谷物进口配额。当国内粮食市场价格上涨时，上述供给方对各自供给量的调整将使市场价格迅速回落。因此，在大多数粮食品种的国内价格高于国际市场价格的情况下，国家如果放弃垄断粮源的收购政策，市场粮价的走势将是逐步下行并与国际接轨。国家粮食安全政策的重心逐步由严密控制粮源转向建立粮食储备体系与风险基金制度，提高低收入者的社会保障，帮助贫困地区农民增收，这才是解决问题的根本途径。

    　　（二）从垄断收购的政策成本和政策效果来看，垄断收购弊大于利
    该政策的执行成本包括：1.政府支付的各种名目的财政补贴，有粮食加价补贴、粮食提价补贴、国家储备粮费用和超储费用补贴，粮食的财政补贴金额在财政正常性支出中占有相当份额，最高的1984年粮油补贴竟占当年财政补贴的15.6％，以后才逐年下降。更为不合理的是，这部分补贴往往成为压价收购的国有收储企业的不当收入。2.粮食难以顺价销售所造成的额外的仓储费用、损耗、贷款利息和陈化粮处理费用。据报道，浙江省的一些粮站甚至还储备有20世纪80年代的稻谷，这些已经不能使用的粮食最终结果还是报亏，成为财政负担。3.国有粮食企业的亏损挂账。1998年，经国家审计部门检查，国有粮食部门亏损累计达2000多亿元，如果把隐性亏损（陈化粮处理）加上，还要大大超过此数。现行粮食垄断收购体制纵容了国有粮食部门的过度膨胀和低效率，目前国有粮食部门已成为全国亏损最严重的行业，而这些亏损虽挂在农业发展银行的账上，最终都是财政的包袱。4.政策被利用造成的成本增加。例如国有粮食部门中的一些不法分子按市价收购粮食后，再倒卖给国家粮库，从中骗取财政价格补贴，这早已不是什么新鲜事。5.因为上一项代价存在所造成的监督成本的增加，1998年，国家审计部门共有500多人参与国有粮食部门的查账工作，对账验库、明查暗访，查出违规事件1000多起，监督成本的上升也不容忽视。

    然而这种高成本政策的执行情况并不理想，以保护价购进的粮食要实现顺价销售，要以绝对的垄断收购为前提，但当前市场上大量私人粮商以低于保护价的价格在那里购进、销出，致使国有粮食企业无法实现顺价销售，最终使真正执行“保护价敞开收购”政策的企业越来越少。粮食收储企业没有认真执行政策的主要表现是压级压价、拒购限购，一些收储企业甚至将按保护价收购的粮食堆在仓库里，同时以低于保护价的价格在市场上大量地购进、销出，大大增加了库存粮食顺价销售的难度。

    当然，任何政策在执行过程中，都会发生执行者背离政策设计者预期的行为，但这种较普遍的不执行政策现象，实际上与政策本身的缺陷有关，值得深思。

    　　　　三、搞活粮食流通的政策建议
    　　（一）取消价格保护，实行生产保护
    1.保护价是导致垄断收购的根源。政府制定的保护价政策是导致垄断的根源，既然以保护价敞开收购，就必然会增加粮食储备，会相应地增加各种费用、补贴和利息负担，如果销价上不去，那么收得越多，亏损也就越多，所以在要求粮食收储企业自负盈亏的前提下，必然要求顺价销售；既然要顺价销售，那么在目前国有粮食企业问题丛生、不具备竞争优势的情况下，就需要把其他经营主体暂时屏蔽在市场之外。也就是说，保护价敞开收购要求顺价销售，顺价销售反过来又要求垄断收购。

    从此也可以看出，如果国有粮食企业的经营效益好，就没有必要实行存在很大争议的垄断收购政策，或者说顺价销售并不一定要以垄断收购作为必要的前提条件。但是，问题恰恰是，国有粮食企业的改革一直进展缓慢，累积的问题越来越多，在财政负担沉重和粮价大幅下跌的形势下，政府只好利用在博弈中的优势，通过强制性措施把其他市场主体清退出场，为国有粮食企业的顺价销售创造制度条件。

    2.保护价容易造成对生产的误导。在市场经济条件下，政府规定高于市场价格的保护价，实际上是对农民生产的一种误导，公布的保护价诱导农民多种粮食。但是粮食收获后，在供过于求的粮食市场上，垄断买方普遍存在的压级压价和拒购限购又导致“卖粮难”，农民们很无奈：“不让私人，国家粮库又不收，把粮食卖给谁？”

    3.入世后，保护价政策将逐步丧失其政策空间。从2002年起，中国逐步取消非关税壁垒，加之有些粮食品种的质量和价格与国外同类产品相比不具优势，粮食进口量的增加不可避免。而中国目前的粮食进口配额数量又远远大于实际进口量，例如1999年我国进口的小麦、大米总量分别是45万吨、17万吨，小麦和大米的配额已经分别达到730万吨、260万吨，分别是1999年全年进口量的16.22倍和15.29倍，这意味着中国将失去通过对配额外的粮食进口征收同关税以提高国产粮食价格优势的可能。大量进口的低价粮食加剧粮食市场供过于求的状况，必然会造成国内粮食市场价格的回落，增加粮食收储企业顺价销售的难度，也容易给收储企业中的不法分子收购进口低价粮食骗取国家价格补贴制造机会。因此，今后继续实行价格保护的政策空间会逐步缩小。

    4.生产保护政策优于价格保护政策。鉴于上述原因，不如干脆放弃价格保护，将这一部分资金用于更具长远效力的生产保护，包括用于农业科技研究，促进农业技术推广，加强对农民的职业技术培训，农村基础设施的建设、农业结构性调整的援助、农业金融支持、各种销售中介机构的建立（如帮助实现农产品网上销售）等保护生产的措施。

    一个关键性的问题是：生产保护政策与现行的以价格保护为主的政策相比，是否会造成实际保护程度的下降？我们先来看看改革开放后中国农业的保护现状：20世纪80年代，我国政府通过定购政策、工农业“剪刀差”、农村储蓄、利息倒挂等措施，平均每年从农业部门净转移出财政性资金大约1400多亿元。90年代以来，尽管政府提高了农产品的收购价，但由于农产品处于产业链的上游，农产品涨价最终必然引起农业生产资料和农民生活消费资料等工业制成品价格的上涨，这又部分抵消了政府提高农产品收购价格给农民带来的收益。1993年，一种常用的表明农业保护程度的生产者补贴等值为-24.07％，政府利用负保护政策从农业部门净转出资金高达2194.5亿元。而到了90年代中期，农产品价格绝大部分完全放开，政府制定的保护价要么低于市场价，农民不愿出售；要么略高于或接近于市场价，但受到粮食收储企业压级压价和拒收限收行为的影响，政策效果大打折扣。政府对农业部门长期实行负保护政策的后果是：社会投资过度向工业倾斜，农业现代化进程和农村经济的发展受到极大阻碍，农业生产效益低下。

    如果今后的政策重心能够逐步转向生产保护，等额资金就能实现更高的效益，这是由于生产保护政策具有很高的外部经济性和社会效益，是一种良性和持久的保护。生产保护有助于增加农产品的附加价值，延长产业链条，推动农业生产方式的转变。生产保护通过降低农业的综合生产成本，提高中国农业的整体素质，其实际保护程度与当前实行困难而又效果不佳的价格保护政策不可同日而语。例如实行农业产品结构的调整政策，就有助于走出价格保护政策下农民增产不增收的怪圈。

    　　（二）打破垄断，构建买方竞争市场
    1.取消垄断收购权。取消国有粮食收储企业的垄断收购权，将粮食的战略性储备与经营性业务分离。目前国有粮食收购企业主要是农村粮管所、粮站，也包括一部分从事粮食收购工作的粮库。粮管所和粮站的国有性质应该保持，它们作为独立的行政系统，将承担国家的政策性任务，建立全国战略性储备体系，要专司粮食储备之职，独立运转，放弃取利行为，科学安排储备粮的吞吐转换，以保障国家粮食安全。

    由于粮管所和粮站担负起政策性任务，不宜再直接参与经营性业务，因此可以委托可靠的企业从事具体收购任务。这些企业受到委托，担负国家专储粮食的收购、救灾济贫粮食的发放等任务。由于这项工作已由行政性任务变为代理业务，成为企业经营行为，粮管所须支付代收的手续费、代保的仓储保管费，而且除抵补费用外，该代理费用还要保证代理企业有合理的利润空间。

    2.引入竞争性买方。在粮食收购环节实现公平竞争，允许任何企业和个人参与收购。严格禁止地区封锁，保障农产品流通渠道的畅通，加速全国统一大市场的形成；放开经营领域，允许合法企业或个人在全国各地从事经营业务。这样一来，农民作为一个独立的市场主体，就有权按利益最大化原则选择交易对象。作为政府来说，给农民选择交易对象的自由，才是对农民最好的保护。

    3.增强卖方的讨价还价能力。粮食收购市场上，买卖双方力量悬殊的问题长期存在，以前农民们面对的买方是垄断性的国有粮食收储企业，在今后面对的可能是当地的大型粮食加工企业或资本雄厚的用粮大户，而作为卖方的农民，每年人均交售粮食仅130公斤，并且交售的粮食又分散为小麦、稻谷、玉米等不同的粮食品种，由于销售量小而且分散，成千上万个独立经营的个体农户，在粮食销售中基本上都是价格接受者，农民处于不利的交易地位。如果通过一些适当措施，能够将农户的力量联合起来组建成联合体，那么这些联合体提供的巨额的供给量将使它具有一定的市场垄断力和寻价能力，这对于现存的买方垄断力将是一种遏制。微观经济学原理中关于“双边垄断的市场结构将产生类似与自由竞争的市场绩效”这一论断，为该种方法提供了理论依据。

    提高卖方讨价还价能力的途径有两种：建立专业销售组织或发展农业产业化经营。短期内，农民们自发建立的专业销售组织有助于提高农民的交易地位。但从长远来说，更好的办法是通过土地集中实现农业规模化运营。土地集中必然要求先满足“土地具备商品性质”的前提，如果承认农民拥有土地产权，允许土地自由流转，农民会对市场机会做出自发的响应，机会成本高者以土地流转收入作为本钱，离开农村，离开土地，其余农民可以以地权入股，进行公司化运作。土地的流转问题解决之后，土地集中的对象将有两种：一是少数得到政府扶持的种田大户；二是携工商资本进入的农业开发商。二者均能在提高农民交易地位的同时，实现农地资源、劳动力资源的优化配置。

    　　（三）建立战略性粮食储备体系
    粮食的季节性差价可以驱使商业机构保持盈利性的周转储备，但却不能吸引其保持战略性储备。尽管荒年粮价一定上涨，但储备时间与价格水平属未知之数，而储备费用及仓储损失却与日俱增，很难保证将来一定能够获利，因此建立和维持战略性储备是政府的责任。这种责任首先在于保证粮食供应的安全，即在丰收年景收购部分余粮至歉收时售出以满足国民基本的消费需要。储备粮的运行增加了丰收年景的有效需求和歉收年景的有效供给，客观上又具有缓和丰歉年度间价格波动的作用。每年的推陈储新必然选择低价时进高价时出，这又起到了平抑季节差价的作用。同时，当投机或其他偶发因素引发较大价格波动时，国家又可动用战略性储备粮稳定市场。