水库建设因为兴建和完工时间的不同区分为老库区与新库区两类。一般来说，改革开放以前兴建和完工的称为老库区；改革开放以后兴建和完工的称为新库区。新老库区由于建设所处时代经济体制的不同，对移民安置与补偿的政策也不完全一样。老库区的移民属于安置性移民，也称为政治性移民。当时，为了支援水电工程建设，政府采用强制性的行政手段，将库区淹没地段的居民迁往它乡，并给予很少的损失补偿。改革开放以后，水电工程建设实行新的运行机制，增加了对移民的损失补偿，并且不只是简单安置，而是十分注意移民的开发建设和脱贫致富，因此被称为开发性移民。由于老库区的移民带有强制性，一旦放松行政限制，移民就会在利益机制的驱动下，返回原籍，并且强烈要求政府提高补偿和进行再安置。因此，有必要对这部分回流移民存在的问题、形成的原因和相应的对策进行经济学思考。

    　　　　一　老库区移民回流存在的问题
    在水电工程建设时期，淹没地区的居民在政府的行政指令下迁居它乡，后因生活环境差，如吃水难、照明难、入学难、就医难等，移民的一部分或全部重新回到原籍，过着既无住房，又无土地的贫困生活，笔者将这部分移民称为老库区的回流移民，也称返迁移民。移民回流，上述原因固然是重要的方面，但有一点不能忽视，那就是改革开放以来，对移民的行政强制放松以及不同类别移民的利益差距拉大。老库区移民回流，除了给当地政府和居民的工作生活带来许多问题外，而且其自身也陷入极其困难的处境中。

    １、回流移民缺乏生产资料，或者根本没有生产资料，生存条件十分恶劣。回流移民在其被安置的地区享有同当地居民相差不多的生存资料，返迁后，由于原来的房屋土地被淹没，能够投靠亲友的，靠租借亲友的房屋和土地维持生活；无亲可投的，则只能在库区边沿无人地段搭个木棚，靠砍柴、捕鱼、捞虾糊口；还有的则在附近码头，靠背水泥、运沙石，每月挣来１００多元钱养活全家。丰水季节，船只能够靠岸，尚有水泥、肥料和木材等物资可背；到了枯水季节，船只不能靠岸，回流移民无活可干，只能靠移民局的少量补助维持生活。可见，取得土地生产资料，使回流移民耕者有其地，是解决和改善回流移民生存环境的重要途径。

    ２、改革开放以后，农村实行联产承包经营责任制，田土山林都已经承包到户。回流移民要想得到土地，必须要用货币交换。然而回流移民的生活一般都很困难，自身很少积累，有的甚至要靠移民局的补助才能生存下去。因此，靠回流移民自身积累购买土地不现实，也不可能，能够依靠的是政府通过提高移民的补偿额来改善回流移民的生存环境。实际上，政府出面解决问题也面临两大难题：一是移民局与当地政府的资金十分困难，难以解决好回流移民生产、生活中的各种问题。历年来，我们都是从发电价格总额中每元抽取１厘作为对移民的补偿，这种经费来源严重不足，一般移民的生活困难都难以解决，就更谈不上解决回流移民的具体困难了。再说老库区所在地都是财政十分困难的地区，干部职工有时连工资都发不出，没有财力来解决回流移民的生活困难。二是移民回流的示范效应也不允许政府对他们进行再安置。因为移民局和当地政府如果把回流移民的问题都解决了，就会吸引更多的已迁往它乡的移民重返故土，从而增加政府再安置工程的难度，同时也增加当地居民生产和生活上的困难。

    ３、回流移民既然不能单纯依靠政府，那么他们就得另想办法，如外出打工、经商，通过自身的努力，逐步进行积累，购买土地和其它生产资料，以取得生存的基本条件。从理论上讲，在改革开放的条件下，回流移民完全可以按照上述思路去实现自我奋斗，但是受主客观条件的限制，他们中很少有人能够通过外出打工、经商而脱贫致富。究其原因：一是老库区一般都在老、少、边、穷地区，经济信息闭塞，回流移民致富无门；二是大部分回流移民生活极其困难，衣、食、住、行都得靠移民局补助，没有资本去从事工商业生产和经营；三是回流移民的素质一般较差，既无多少文化，又无技术特长，不能适应沿海地区经济对劳动力的需要。在现有条件下，靠回流移民输出劳动力摆脱生活困境，甚至发家致富是一件很不容易、也不现实的事情。

    ４、还有一个更为严重的问题，那就是回流移民没有自己的行政组织。当地政府因为回流移民工作难做，且没有经济力量管好而不愿意对他们进行组织和管理。这样一来，回流移民生产和生活上的困难，除了上访引起政府的一时重视之外，平时地方政府很少管理。改革开放以来，回流移民已不是少数，在一些县区已占迁移总人口的８０％以上，如果没有自己的行政村组织，或者没有隶属于地方的行政村组织，这部分移民有可能成为社会上的不稳定因素。事实上，回流移民中的少数人由于生活所迫已经沦为乞丐、小偷，给本来就很困难的老、少、边、穷地区再添一些不稳定因素。移民局作为专门管理移民的职能部门，既无权设置行政村，也没有条件和权利影响地方政府，只有听任这种无政府状态年复一年、月复一月地拖下去。笔者认为，在一个拥有回流移民数百人的地区，如果不设立行政村，选举自己的村干部，接受当地政府的行政领导和公检法等有关部门的监督检查；如果没有强有力的领导干部帮助他们脱贫致富，这部分移民乃至他们的后代则很难摆脱目前所处的生活困境，也很难保证这些勤劳朴实的移民不去干他们认为迫不得已的事情。

    　　　　二　老库区移民回流形成的原因
    老库区移民回流，原因十分复杂，涉及到经济体制、经济利益、生活习惯、宗族观念诸多方面，可以说是一个复杂的系统工程。
    １、经济体制方面的原因。老库区的建设都是在改革开放以前，那时我国实行高度集中的计划经济体制，一切经济活动，包括移民在内，都是在行政指令下进行的。当时移民的政治口号是：党员干部带头走，革命群众跟着走。为了支援国家的水电建设，不管损失补偿多少，库区人们都响应党和政府的号召迁移到行政规定的安置区域内。可以说，库区人民忍受一代人甚至几代人的损失，为了国家的利益，离开了他们祖祖辈辈生活过的家乡。之所以改革开放之后，移民才陆续返回自己的家乡，一方面是因为在传统的计划经济时期，移民受到严厉的行政管理，不能随便离开安置地区；另一方面，当时即使能够回到家乡，也无法找到生活之路。党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，移民管理的行政限制放宽了，户籍制度不再是束缚移民流动的障碍，尤其是农村承包经营责任制的推行和社会主义商品经济的发展，为移民回流提供了条件与可能。回流移民可以租种亲朋承包的土地和租借他们的房屋，也可以购置亲朋或者集体、他人的土地使用权，移民回流不再受到生存条件的限制。而这在传统的计划经济时期是不可能的。

    ２、经济利益方面的原因。移民回流除经济体制方面的原因外，由于经济利益的差别而引起的见异思迁也是一个不可忽视的因素。经济利益上的差别主要表现在以下两个方面：一是回流移民同家乡后靠移民的利益差别。在水库建设时期，一部分土地房屋被淹没的居民被动员到外乡、外县，这部分居民成为外迁移民；一部分居民就地安置，只不过将住址从山脚向山腰或者山顶移动，这部分居民被称为后靠移民。后靠移民占有天时、地利、人和的条件，在党和政府的领导下，开垦山地，种植果树，辅以养猪捕鱼，日子过得并不比搬迁前差。外迁移民处在一个人生地不熟的环境里，生活习惯、耕作技术都不熟悉，很难在一个短时间内富起来，从而形成同后靠移民之间的利益差别。二是回流移民同安置地区的居民之间的利益差别。外迁移民虽然享有同安置地区居民差不多的生产资料，但前者明显不如后者熟悉当地的生产生活环境，因而在同样投入的条件下，难以生产出后者那样多的农副产品，形成收入上的差别。尤其是改革开放以后，农村实行联产承包经营责任制，外迁移民与当地居民之间的利益矛盾加剧，山林纠纷、田土纠纷以及水利纠纷等时有发生，移民作为外来户尽管有理有据，但很难在争执中占有优势。这样就形成了外迁移民同当地居民之间的利益差别。在利益机制的作用下，那些摆脱了行政束缚（即严格的户籍管理）的移民就会从利益较低的安置地区返回到利益较高的原籍，尽管他们没有房屋和土地。

    ３、生活习惯方面的原因。人们的生活习惯一旦养成，就不是一件容易改掉的事情。回流移民在搬迁前祖祖辈辈居住在库区的河边山脚，养成了上山打柴、下河捕鱼的劳动习惯。迁往丘岗平原地区后，以往的劳动习惯被打破了，靠砍柴、捕鱼维持生计已不可能，只有在田土上精耕细作才能取得一年的收成。这是移民迁出后遇到的生产上的难题。一些移民因为不适应丘岗平原地区的劳动习惯，尽管终年劳累，却得不到搬迁前一半的收成。再说，山区与平原生活习惯也有较大的差别，部分移民老人一到平原地区身体就老出毛病。更为严重的是，有些安置区的居民有一种排外的生活习俗，外来户在那里难以立足。据了解，有相当一部分移民就是因为生活上不习惯，或者受到排挤而回流到原籍的。

    ４、宗族观念方面的原因。宗族观念是封建社会遗留下来的东西，在解放后的一段时期内，具体讲，即在高度集中的计划经济时期，这种观念有所削弱，甚至消除。可是近年来，宗族观念重新抬头，有时还非常嚣张。上面提到的排外现象既有习俗的作用，也有宗族势力的影响。一些农户利用宗族势力企图在山林、田土、水利等纠纷中取胜。一些不法分子甚至利用宗族势力横行乡里、鱼肉村民，这就使在安置区内的分散移民有一种不稳定、不安全感。因为老库区属安置性移民，而且受当时移民经费不足的限制，很少集体搬迁。绝大部分外迁移民都是散居在不同的安置区内，没有亲朋好友的帮助，势单力薄，容易受到宗族势力的侵害。正因为正当的权益时常得不到保护，部分移民干脆迁回原籍。

    移民回流，从自身利益来讲应是一种趋利避害的理性行为，但其行为后果，一方面增加移民局对移民再安置的难度；另一方面也增加了当地政府和居民在生产、生活和管理上的困难。基于回流移民数量之多，困难之大，趋势难以逆转的特征，因而不仅必要，而且也很迫切地需要对移民存在的问题进行对策研究。

    　　　　三　对回流移民存在问题的对策思考
    在回流移民存在的诸多问题中，一个值得研究、而且也很重要的问题就是移民回流的行为是否合理。如果认为回流行为不合理，那么回流移民就应该回到被安置的地区；否则，政府对其困难将不予理睬。回流移民中的许多问题得不到政府的同情、帮助和解决，主要原因就是移民回流的行为是否合理还没有得到政府和社会的普遍认可。笔者认为，移民回流行为存在二重性，从行政管理的角度讲，政府已经对移民作了妥善安置，他们就不应该回原籍要求重新安置，从这种意义上说，移民回流行为是不合理的；从移民自身的利益讲，回流是一种趋利避害的行为，能够增进他们的福利，从而是合理的。所以评价移民回流行为的合理性，不能从单方面考虑，而应该从这种行为是否增进整个社会的福利，即是否符合帕累托最优原则来考虑。如果从行政管理的角度硬说移民回流行为是不合理的，从而强迫他们搬回被安置的地区，而回流移民又不愿意搬回去，那么就会造成政府同移民的对立情绪，不利于社会的安定团结。下面，就以帕累托原则作为研究回流移民问题的评价标准，并从合理解决移民回流问题能够促进社会福利这个角度进行对策研究。

    移民回流既然成为事实，而且也不能通过强迫命令的方式把他们赶回安置地区，那么就应该把他们组织起来，设立行政村、组，置于当地党和政府的领导和管理之下，决不能让他们自由放任，成为社会的不稳定因素。回流移民有了自己的行政组织，选举自己的带头人，形成集体力量，在一定程度上能够群策群力，生产自救。这股力量只要引导得当，并且能够合理解决他们的问题，不但不会成为政府的对立因素，而且还是创造社会财富的力量，是推动社会经济进步的动力。

    回流移民生产自救，首先就得有土地生产资料，政府应考虑拿出一部分资金为回流移民购置土地。这种政府支出不是社会福利的损失，这是因为：一是回流移民为当时老库区的建设承受巨大的损失，而他们得到的补偿却很少。按当时价格，淹没一亩稻田补助１５７元，一亩旱地补助１００元，迁移一人补助３３０元，这显然远远补偿不了移民所受的损失。政府拿出部分资金为回流移民购置土地是这种损失的回报，而不是社会福利的净损失。二是回流移民购买当地居民土地的使用权，这是一种平等的交易，既不增加、也不损害社会福利。相反，回流移民有了自己的土地，不仅能够解决自己的温饱问题，而且为社会创造了财富。当地居民得到一笔货币收入后，可以把它投入工副业生产，取得更高的收益，所以政府出资为回流移民购置土地是一种增进社会福利的行为。

    政府投入的资金，可以从提高水库发电价格总额用于补偿的份额中取得。该项举措虽然会抬高用电价格，增加消费者的损失，似乎违背帕累托最优原则，实际上并不如此。一般来说，工程建设的社会效益应该比它的社会成本大，其中社会效益主要不是移民所得，而是归广大消费者所享受。与此相反，社会成本主要是移民支付，他们的损失通过水库的发电、灌溉、航运转换为更大的外在效益。从这种外在效益中多拿出一部分来补偿移民，这是移民应得的利益，而不是消费者的损失，消费者仍是外在效益的受益者。再说，提高补偿份额，把资金从消费者那儿转移一部分给移民，按照边际原则，只会提高、而不会减少资金使用的社会效用，从而有利于社会福利的增加。

    当然回流移民购买生产资料不能单纯依靠政府，而主要靠自身的积累。一条可行的途径是劳务输出，通过劳务输出，取得一定的收入，积累再生产需要的生产资料。这就需要政府提供劳务信息，并组织培训，提高移民素质，为沿海地区提供比较合格的劳动力。从现有的情况来看，移民的素质低，信息不足；当地政府不愿管，也没有多少条件管，从而给移民的劳务输出带来了极大的困难。这就要求移民系统与当地政府相互协调，在行政组织、职业培训、信息服务等方面为移民劳务输出提供条件。笔者认为，回流移民的劳务输出，不仅可以提高移民的收入，积累生产资本，而且能够转变思想观念，接受沿海地区的新生事物。通过切身体验，将改革开放的思想带进山村，把脱贫致富的经验传给村民，从根本上提高回流移民的整体素质和致富能力。

    总之，对回流移民进行有计划、有组织的再安置，移民本身的福利能够增加，当地居民及相关联的消费者的利益也不一定受到损失，而社会福利的总体水平得以增加。因此可以说，移民回流从行政管理的角度来说，可能不是一件好事；但从社会福利的角度分析，也不一定是件坏事。