建国以来我国的粮食产量多次出现了波动。这不仅制约了国民经济的发展，而且给粮食生产者和消费者都带来了极为不利的影响。研究表明，制约粮食增长、引致粮食产量剧烈波动的因素仍然存在，如果没有粮食系统的政策调整和制度创新，以及财政与信贷的大力支持，近期内我国的粮食产量将会出现一定程度的收缩，并进而影响到粮食系统自身以及农村经济直至国民经济的增长、发展及改革进程。为此，应采取下列措施：

    　　一、确定适合中国国情的粮食发展政策
    １．牢固树立优先发展粮食产业的思想。第一，粮食产业是国民经济最重要的基础产业，它不仅为社会提供无可替代的粮食商品，而且在要素、市场、外汇等方面对国民经济的发展具有重大贡献。第二，粮食产业是亿万农民就业的基本保证。第三，粮食产业的萎缩必然通过粮食产量的下滑而对农民、城镇居民及整个国民经济带来巨大冲击，从而影响到社会的安定和国民经济的健康、协调发展。第四，中国的粮食产业是国际粮食市场供给所无法替代的。中国的年粮食需求量接近于国际粮食市场的全年贸易量，现有的粮食进口规模相当于世界粮食贸易量的５～６％，如果中国粮食的自给率下降，将会导致进口量在世界粮食贸易量中的份额上升，其结果必然是导致富于弹性的国际市场粮价的迅速上涨，吃亏的最后还是中国本身。

    总之，中国的粮食产业既不是可有可无，也不是一般地位，而是特别重要的基础产业，如果不是优先发展粮食产业，那么其替代成本将是极其高昂的、也是中国经济所无力承受的。

    ２．确保农业生产要素的稳定供给。首先，土地的稳定供给是粮食产量持续平稳增长的基本前提。由于耕地是极其稀缺的生产资源，因而任何侵占农用耕地的行为如果不是具有非常可观的预期社会效益，那么无论是从经济的、还是社会的角度考虑，都是不可取的。为了确保粮食产量的增长，应当考虑四项并行的措施：（１）拓展新的耕地资源；（２）改造中低产田；（３）确保最基本的粮食播种面积不再下降；（４）严禁违法占用耕地。

    其次，确保农业生产资料的稳定供给，实现农业投入的正常增长。由于多方面的原因，农用生产资料在供给的数量、品种、质量上都存在诸多问题，为此应当做好以下几方面工作：（１）加强良种的繁育和推广；（２）在市场化改革的基础上，彻底取消化肥的统配制度；（３）对农用电力采取公平的成本定价法，并辅之以必要的财政补贴，扭转目前农用电力价格偏高的现象；（４）加强种籽、化肥、农药市场的销售管理，杜绝伪劣产品坑害农民的恶劣行径。

    农业资本是粮食生产的又一前提，它表现为一定的物质资本（如农机具）和货币资本。粮食的增长如果没有稳定的农业资本存量规模，就必然出现产量波动。农业资本增长的幅度取决于农民积累的构成，即农民对投资产业或项目的选择。在非农产业不发达地区，农业资本的增长取决于农业收入的增长及其积累与消费的比例，一般而言，农业收入越高，农业资本增长越快。在这一地区，唯有提高农民收入，才能带来农业资本的增长；在非农产业发达的地区，农业资本的增长并不取决于现期农业收入的增长状况，而是取决于农民对农业收入的预期，因而当农业收入增长前景黯淡或者说机会成本过高时，那么农业资本将不会增长，甚至其中的货币资本还会流向非农产业。总之，刺激农业资本增长的唯一途径是：通过提高价格或规模经营等各种手段来保证粮食及其他农业生产部门能够有较高的收入报酬。

    再次，要保证具有较高素质的劳动力投入粮食生产。中国的农业劳动力存在着数量过剩而质量过低的问题，要解决这一问题有两条关联措施：一是加强农村基础教育和职业教育；二是通过收入机制来吸引具有较高素质的劳动力从事粮食生产。教育作为人力资本投资的主要形式对农业和国民经济的发展都具有长远效应，因而必须由政府追加投资；而收入机制并不能由政府直接确立，但应由政府通过农业政策的调整而带来粮食和农业收入的提高。

    ３．引进新的生产要素，实现粮食生产的技术变革。粮食生产技术进步取决于供给和需求两个方面，技术的供给取决于农业科学的理论进展及其应用技术的突破，即农业科研水平的提高；技术的需求取决于农民接受技术的知识能力和经济能力；从供给到需求还有一个推广的过程，推广是联接技术供求的桥梁。科研、农业教育、农业推广都需要投资，而农民能否最后接受新技术，还取决于其支付能力，并与其投资偏好所决定的投资行为有关。为此，必须做好以下几方面工作：

    第一、进一步追加农业科研投资，合理确定基础研究和应用研究的投资比例，并特别强调重大基础项目和适用新技术的研究工作。
    第二、进一步追加农业技术推广体系，扭转目前“人多、钱少、网破”的现状。在技术市场化的基础上选择若干重大技术项目由政府资助推广。
    第三、进一步加强农村基础教育和职业技术教育，特别是要加强农村教育立法工作。应当将农业职业技术教育的投资列入财政全额预算。
    第四、通过粮食价格政策和其他对生产者的补贴政策来提高农民从事粮食生产的直接的经济收益，从而既增强他们对农业技术投资的兴趣，也增强其购进新的农业生产要素的货币支付能力。

    　　二、适应市场化的改革进程，实现粮食生产与流通领域的制度创新

    １．重建粮食生产经营的微观组织。第一、重新审视农业产权关系，确定农民有限个人所有制。现有的双层经营经济组织实质上是“两权”的倒分离，这一误区尽管有其旧体制的历史合理性，但是它的过渡性质是先天注定的。

    新型产权关系的基本思路是：建立农民的有限个人所有制，以此为基础，在农民逐渐建立起来的真正的合作经济组织内部形成有效的产权分离和产权约束关系。比较可行的解决办法是：以农民现有的“拥有经营权”的土地为参照，从法律上将这种权能作一次转换，使农民成为“有限所有权”主体。以便于土地资源的权能转移和重新配置，从而有利于规模经济的自然形成；同时也易于农民在新的经济组织内部真正作为土地的主人使经济组织产权明晰而富于活力，又确保农民真正认识土地的财富价值并得到应有的报偿。

    第二、正确认识合作制，建立农民自己的合法经济组织。合作制作为现代企业制度家族的重要一员，具有非盈利性（这一特性在合作化的发展过程中逐渐弱化）、为本社社员不以入股多少为依据的一人一票制、限制股金分红等特点，它符合弱小产业－－农业的要求，从而符合分散经营的农民的利益。因而今日中国农村的进一步改革面临的又一个重大任务必然是：以合作制建立农民在农产品流通领域的合作经济组织。

    目前在许多地区广泛采用了“股份合作制”这一股份制与合作制的“杂交制度”，并已取得初步成效。值得一提的是：股份合作制是一种不成熟的制度形式，股份制与合作制难以长期兼容，因而尽管目前具有一定活力，但其过渡性是显而易见的；股份合作制可以作为农民自由选择的制度形式，但不应当是唯一的制度形式。由于股份制、合作制都更为成熟，而且合作制更适合于农业和农民，因而应当更积极地推广合作制。

    ２．改革粮食流通体制。（１）继续培育粮食市场主体，造就公平的市场环境。首先，要进一步深化粮食系统的改革，将国有粮食部门实行政企分离，从而形成担负粮食市场宏观调控职能的粮食行政管理机关与独立经营的国有粮食企业并存的新格局。

    其次，大力培育农民进入市场的流通中介组织，鼓励农民的合作经济组织进入市场，增强农民在市场中的自我保护能力，规范农村粮食初级市场的秩序，从而有利于初级市场的发育和完善，也为区域粮食市场的形成打下良好的基础。

    再次，努力培育其他多种经济成份的市场经营主体，搞活经营，繁荣流通。要特别加强对这些粮食经营者的资格审核和管理工作。

    （２）继续推进粮食市场建设，形成规范的粮食市场体系。第一，正确认识粮食市场的性质，政府与粮食市场的关系。一般而言，在市场经济条件下，批发市场（如粮食交易所）是由粮食批发商根据粮食流通过程中的切实需要自行组建的一种交易服务机构；在我国市场经济尚未高度发达的情况下，政府在对粮食流通体制进行改革的同时设立一些批发市场是很有必要的，但是经过渡之后，政府应将建设和管理批发市场的工作让位于批发商的行业协会。

    第二，重点培育初级市场，形成初、中、高级相互配套的粮食市场体系。在今后一段时期内应坚持“由初级到高级、立足初级、初中高相结合”的原则，将主要精力集中在初级粮食市场的建设上，以此为基础，再在全国主要粮食集散地选建若干个区域性的粮食批发市场。

    第三，初级粮食市场的建设原则。初级粮食市场一般应选建在农村乡、镇及交易量大的集散地，原则上应以现有的粮食购销站、交易市场为基础，建成符合国家要求的基层粮食交易所。初级粮食市场可以考虑以合作制的原则建立，既能通过吸收农民股金调动农民积极性，也能使基层粮食部门的国有资产得到合理利用而避免闲置和流失。

    　　三、明确政府的责任，建立和完善粮食市场宏观调控体系

    １．政府承担粮食市场调控责任是社会主义市场经济的最基本原则。农业是国民经济的基础，粮食是农业最重要的组成部分，因此，重视农业首先必须重视粮食。由于粮食是风险最大的产业，并存在着外部经济性的特点，因此，政府只有对粮食生产实施强有力的保护措施，才能确保粮食产量的持续增长和市场供给的基本稳定。也只有这样，社会主义市场经济的改革与发展才能具有牢固的产业基础。

    政府承担粮食市场责任，就必须建立和完善粮食市场宏观调控体系，这一体系应当包括：生产者保护制度、消费者补贴制度的建立和储备调节系统、财政支持系统、信贷支持系统、进出口营运系统的进一步完善。

    ２．建立生产者补贴制度。这一制度应以完善粮食收购与保护价制度为基础，重建粮食收购与价格支持系统。可以考虑吸收美国的农产品收储公司的做法，将粮食收购与信贷相结合，农民可以将粮食抵押给收储公司取得贴息贷款，也可以直接将粮食出售给收储公司，这不仅使农民的生产资金有所保障，而且在满足了国家粮食收购要求的基础上规范了农业贷款的发放方式。同时，要在科学调查与测算的基础上确定粮食保护价格，以扭转保护价起不到保护作用的局面。

    ３．建立消费者目标补贴制度。不同收入层次的消费者群体对粮食的消费需求具有不同的支付能力，而市场经济的发展必然在一定时期内会使不同收入层次的差距拉大。低收入阶层应当得到政府的法定补贴，即实施对低收入阶层的“粮食消费目标补贴制度”。

    ４．改进粮食储备调节系统。在市场经济条件下，粮食储备系统对粮食生产的稳定增长及粮食市场的平稳供给具有特殊重要的意义，改革粮食储备系统关键在于重新构建粮食储备的管理与营运系统，使之能通过灵活的吞吐机制调节粮食市场供求。这需要从四个方面着手：①加强粮食储备的管理，堵塞国有储备库存流失的漏洞；②合理确定粮食储备的规模、结构、品种及区域分布，以确保储备调控功能的正常发挥；③重新制订粮食储备的管理制度与决策程序，确保粮食储备的安全性与灵活性；④在建立粮食市场风险基金的基础上，将粮权、财权统一集中到粮食行政部门。

    ５．重新建立粮食财政支持系统。在计划经济体制下，粮食财政补贴主要补贴在经营领域，其结果不仅带来了日益庞大的财政负担，而且滋养了低效率的粮食流通系统；粮食的市场化改革必然会增加粮食产量和市场波动的风险。在这种情况下，粮食财政支持系统应当在市场经济的背景下重新设定，并考虑设立以下几种：（１）粮食生产风险基金；（２）粮食生产的价格补贴基金；（３）粮食市场风险基金；（４）对城镇低收入群体的目标补贴基金。

    此外，还要改进粮食进出口营运系统。在中国经济国际化的过程中，粮食外贸体制也面临着彻底性的变革，其变革的基本目标应有三点：（１）利用国际廉价粮食资源以补充国内供给缺口；（２）将进出口系统与粮食储备系统及批发市场系统联结起来，灵活调节国内市场供求，以实现国内粮食市场供求的长期平衡；（３）提高粮食进出口系统的效率，降低营运成本。