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【内容提要】改革开放以来，我国的粮食流通体制已经经历了数轮改革。1979-1993年是粮食流通市场化进程的逐步推进期，1993年所实施的粮食价格与经营的全面放开是迄今为止力度最大的粮食流通市场化改革；而1994-1999年则是粮食流通市场化改革的调整期，1998年开始以“四分开一完善”和“三项政策一项改革”为主要内容的粮食改革实际上是在国民经济市场化程度已有很大提高的背景下，政府对粮食流通系统实行的严格管制。在21世纪初的开放经济条件下，需要建立规范化的粮食市场体系、多元化的粮食流通体系、专业化的农业保险体系、高效率的粮食供求调控体系，从而形成粮食生产、流通、消费的良性循环机制，以促进粮食与国民经济的协调发展。

【关 键 词】粮食流通/市场化改革/分析/对策

    长期以来，一直困绕着我国政府的粮食问题实际上包括两大方面：一是供给问题；二是补贴问题。随着农村改革的成功实施，粮食供给问题已经基本解决，而在计划经济体制下形成的传统的粮食流通体制不仅妨碍了粮食生产的进一步调整与发展，而且低效率地吸收了巨额的财政补贴，因此在国民经济市场化、国际化程度迅速提高的情况下，传统的粮食流通体制就必需进行市场化改革。但是，在经历了二十年的改革之后，我国仍然未能构建出符合社会主义市场经济基本原则的、适合于我国国情的粮食流通新体制，即使是正在实施的某些政策，仍然存在许多缺陷。在21世纪到来之际，有必要对我国传统粮食流通体制的形成及其市场化改革进程进行深入的考察与分析，以明辨得失、校正思路，促使现行的粮改政策得到的进一步修正与完善。

    一、我国传统粮食流通体制的形成及特征
    （一）传统粮食流通体制的形成
    1953年10月16日由中共中央作出的《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》以及1953年11月19日由政务院作出的《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》标志着我国传统的粮食流通体制开始构建。

    从1953年12月起，我国的粮食购销开始由国家垄断，为了使这种国家垄断政策得以顺利实施，全国上下逐渐建立起了既行使政府行政职能、又代表国家从事粮食计划购销活动的国营粮食系统。在1953年至1979年的25年中，国营粮食系统在组织与机构上迅速膨胀、在制度与政策上逐渐调适与定型，从而形成了一种稳定性极高、缓冲性极强的粮食流通体制。

    （二）传统粮食流通体制的两大基本特征

    传统粮食流通体制运作的基本原理是由政企合一的国营粮食系统在垄断粮食收购、储存、运输、加工、销售业务的同时实现粮食的计划配给，进而强制实现粮食供求的总量平衡、结构平衡及区际平衡。概括地说，传统粮食流通体制表现为两大基本特征：高度的计划性与极强的垄断性。

    1、高度的计划性。在传统的粮食流通体制下，粮食流通计划属于指令性计划，包括数量计划、品种计划和价格计划，并且涵盖了收购、销售、调运、储存、加工和销售五大业务环节。收购包括农业税以实代征的征收部分和按计划执行的统购部分，因而习惯上合并称之为“征购”；由于否定了粮食的商品属性，因此粮食在系统内的销售被称为“粮食调拨”，粮食在零售环节的销售被称为“粮食供应”；不同地区之间的粮食流通被称为“粮食调运”；粮食调运的数量、品种、价格都按相应层级的国家计划严格执行，其中粮食的运输计划又按交通工具分为水运、车运和铁路运输，铁路运输计划由国务院直接下达给铁道部，为了满足水运、车运的要求则在全国建立了大量国营性质的粮食车队和般队；粮食的储存部分分为战略储备（主要是备战的、以506、203等数字为代号储备粮）、国家粮食储备（主要是备荒的“甲字号粮”，属于后备储备性质）和国家周转粮食库存三大部分；加工的典型形式为“价拨加工”，即粮食工业企业所加工的粮食不是购进的，而是由粮食局从粮食系统内部调拨过来的；作为零售的粮食供应主要限于城镇居民的口粮、饲料粮、行业用粮和军粮，其中口粮需凭证、凭票、定点、定期、定量、定品种、定价格供应，可以说粮证、粮票、粮站是传统粮食流通体制的代名词。总之，传统的粮食流通体制在长期实践中形成了一套非常完整的、强度极高的粮食计划体系，甚至到目前为止这一计划体系的组织系统还在继续运转着。

    2、极强的垄断性。它具有三层含义：一是国营粮食部门对粮食流通的垄断是一种政府垄断或政府特许的垄断，它具有很浓厚的政治使命色彩，因而通常也被视为一种超经济垄断，这一垄断的核心任务是掌握粮源、稳定供应，并由此获得国民经济工业化所需的原始积累；二是国营粮食部门作为承担粮食购、销、调、存、加的一种复合型的粮食流通组织，是一种政企合一的特殊单位，它既是具体制订与执行粮食计划的关键性的政府行政部门，又是具体承担粮食流通业务的经济部门，这就是人们常说的，在粮食流通领域国营粮食部门“既是运动员，又是裁判员”，因此国营粮食部门具有独特的垄断地位。

    二、改革开位以来我国粮食流通体制改革的若干阶段及其市场化进程

    （一）第一阶段：1979-1984
    1978年的三中全会带来了1979年开始的农村改革，在1979-1984年的六年间，粮食流通部门的主要任务是配合农村改革，增加农民收益，以调动农民从事粮食生产的积极性。

    这一时期的理论背景是“计划经济为主、市场调节为辅”。粮食流通政策仅仅是在收购制度的部分调整，具体内容包括四个方面：(1)逐步提高了国家计划收购（统购和派购）的粮食价格；(2)适当缩减了统购、派购的数量；(3)实行了超购加价制度，即农民售粮超过统购计划的部分加价50%；(4)适当放宽了粮食集市贸易。

    严格地说，此间的粮食政策调整还不能算是真正的粮食流通体制改革，在市场化进程方面有所进展的仅仅是适当放宽（而不是完全开放）了粮食集市贸易，至于传统粮食流通体制的两大特征则基本上未有撼动。但是，1984年的粮食大丰收第一次撞击了固步自封、效率低下的国营粮食部门，从而带来了1985-1988年的改革。

    （二）第二阶段：1985-1988

    “交足了国家的、留够了集体的、剩下的都是自己的”这一农业联产承包责任制加上激励农民增产增收的粮食价格政策，导致了1984年全国粮食创纪录的大丰收，此时国营粮食部门的粮满为患与农民卖粮难相并存的局面促使政府不得不采取新的粮食政策。

    以“计划调节和市场调节相结合”以及其后的“有计划的商品经济”理论为背景，这一阶段的改革仍然将收购制度的改革作为重点，并开始将多渠道流通列入了粮食流通体制的改革内容，其中最主要的制度创新就是“双轨制”。具体而言，改革措施主要包括：(1)取消了统购、派购制度，采取了合同订购和议价收购并行的收购“双轨制”，其中合同订购属于国家计划收购，议价收购属于市场收购；(2)在收购“双轨制”的基础上形成了合同订购的计划价格与议价收购的随行就市的价格相并存的价格“双轨制”，其中合同订购的价格采取了水稻“倒三七”、小麦“倒四六”的混合平均价，实际上降低了粮食收购价格；(3)实行了鼓励多渠道流通的粮食政策。

    这一阶段的改革是粮食流通市场化改革的首次真正尝试：在数量方面切出了一块可以由多渠道竞争的部分，在价格方面引入了议价和多渠道竞争形成的市场价格，在市场主体方面允许了国营粮食部门以外的经济组织的进入，从而在适当缩小计划范围并转换计划实现方式的基础上使粮食流通由独占型的国家垄断转换成了主渠道不完全垄断、多渠道可以适当参与竞争的一种特殊的垄断竞争型的市场结构。

    但是，由于“粮食双轨制”直接导致了1985年之后连续四年的粮食产量的低谷徘徊，因此“粮食双轨制”并没有、实际上也很难贯彻到底。究其原因，主要包括三点：一是“双轨制”仍然主要局限于收购制度改革，而没有触及到传统粮食流通体制的组织系统与制度核心；二是改革的政策和措施不配套；三是合同订购虽有尊重农民的经济主体地位、与农民平等交换的本意，但“合同订购既是合同，又是任务”的定义使合同订购失去了原本之意，特别是当“合同订购”被强化为“合同定购”和“国家定购”之后，“合同订购”的初衷便丧失殆尽了；四是改革理论本身存在着缺陷，它将计划与市场视为一种可以截然分开的板块结构，以为在保留粮食计划体制的主体部分的同时可以培育起真正的粮食市场主体、完善的粮食市场机制和统一的粮食市场体系。

    （三）第三阶段：1989-1991

    这一阶段是粮食流通体制改革的停滞期，其背景是宏观经济的“治理整顿”，当时的经济政策突出强调了计划功能和政府在国民经济中的宏观调控职能。

    但是，在这一时期还是出现了一项富有意义的成果，这就是1990年国家专项粮食储备制度的建立，它标志着我国在战略储备（军粮）和国家周转粮食库存以外正式建立了具有调节粮食市场供求功能的后备粮食储备，而原先的后备储备只有救灾用的“甲字粮”。这种以“加强粮食市场宏观调控”为目标的专项粮食储备制度尽管没有直接推动粮食流通市场化改革进程，但是由于政府意识到了自身对粮食市场的干预不能仅仅依赖计划手段，还必须将自身转换为粮食市场的交换主体，通过专储的吞吐行为去调节粮食市场的供求状况，因而它在另一种意义上为粮食流通市场化改革提供了后续保障。

    应当说明的是，由于粮食专储制度与专储系统存在着先天下足，加上在一个计划体制尚未作彻底改革、国营粮食部门仍然作为主渠道垄断粮食流通的情况下，扰乱粮食市场的往往首先就是国营粮食部门自己，因此专储制度未能充分发挥其应有的功能，这一情形至今也没有得到彻底的改变。

    然而，在“双轨制”基础上停止了改革的粮食流通体制使国营粮食部门透过双轨制发现了自己得天独厚的巨大利益，因此议价成本转入平价经营、议价销售平价粮食以获得平议差价，挪用收购资金、给农民“打白条”以获得收购资金的时间价值，虚报收购、库存及亏损以多获财政补贴等等行为导致了粮食亏损挂账及粮食财政补贴的激剧上升，1989年这一补贴达到了409亿元，占当年财政收入的14%，是当年财政赤字的1.4倍。

    （四）第四阶段：1992-1993
    “南巡讲话”既导致了“社会主义市场经济理论”的诞生，又带动了国民经济市场化改革的整体推进。在这一背景下，我国的粮食流通体制经历了迄今为止最为激烈的市场化改革。

    这一阶段的改革注意了购销环节的协调改革，并突出了粮食销售制度的改革。其主要内容是：(1)首先进行了购销同价的改革，然后一方面取消了粮票，另一方面在形式上保留而实际上也取消了粮证；(2)1993年实行了粮食价格与经营的全面放开；(3)大幅度地削减了政府对粮食部门的财政补贴；(4)在“管住批发、放开零售、继续维护国有粮食企业主渠道地位”的前提下，进一步推进了粮食市场的多渠道流通；(5)在限期断奶的通牒下将国有粮食企业推向了市场。

    这是一次对传统粮食流通体制的伤筋动骨的市场化改革。首先，它在缩减收购计划、扩大市场多渠道经营范围、取消粮票粮证并放开零售的同时，既在很大程度上削弱了传统粮食计划的强度，又从根本上动摇了国有粮食企业垄断粮食市场的权威；其次，多渠道的竞争不仅使低效率、高成本的国有粮食商业企业、工业企业、仓储企业、运输企业在市场竞争中不堪一击，而且在培育新的粮食市场主体的同时迫使坐吃计划、财政与垄断特权的国有粮食部门不得不进行自我改革，此间出现的“一业为主、多种经营”、“粮食银行”等都是国有粮食部门面对市场竞争而自我设计的生存与发展对策。但是此项改革仍然存在四大缺陷：第一，政策的直接动机是要急功近利地甩掉不堪重负的巨额财政补贴包袱，而没有作出在粮食市场化改革以后政府有效承担粮食市场调控责任的准备；第二，在专储制度并不灵活有效的情况下，将大部分（数千万吨）的原本事实上具有后备储备功能的国家周转粮食库存推给了国有粮食企业，以迅速减少由此而带来的财政补贴，结果，政府掌握的粮食库存资源实际上的下降消弱了其调控粮食市场的能力；第三，没有涉及到粮食部门政企合一的组织变革，也没有涉及到政府职能与企业职能的分解，从而使得制造虚假亏损、套取财政补贴的渠道依然畅通；第四，国有粮食部门的主渠道地位使得其垄断权威在动援中仍然得以维持，从而妨碍了竞争性市场的真正形成。也正是由于上述缺陷，1993年底开始出现了粮食价格的陡涨，其中国家粮食储备的明多实少、储备系统的运转失灵、大量粮商买涨涌入、国有粮食企业推波助澜等是导致这一轮粮价高涨的直接因素。

    1993年粮改失败的教训可以概括为两点：(1)粮食市场化改革必须是措施配套的彻底改革；(2)政府必须做好承担粮食市场调控责任的准备，并以财政支持为后盾，建立起灵活高效的粮食储备系统。遗憾的是，此后的粮食政策并没有认真汲取1993年的教训，因而未能在这两点上有所成就，从而不仅没有继续推进粮食市场化改革的进程，而且重新启用了旨在推卸财政补贴包袱、下放粮食市场责任的计划手段与行政手段。

    （五）第五阶段：1994-1999
    在1994年企业制度改革、财税制度改革、金融体制改革、投融资体制改革、外汇外贸体制改革的大背景下，政府在消除1993年粮改后遗症的同时，以分解责任、削减补贴为目标，实施了一项又一项不断修补的粮改方案。

    由于1993年粮食价格与经营的全面放开，使得国有粮食部门的定购价格与其他多渠道的收购价格相比缺乏竞争力，于是有了1994年国家粮食定购价格的大幅度提高；由于1993年底开始粮价猛涨、粮食市场供求失衡，因此中央政府仿效分税制的做法，将原本由中央承担的调节粮食供求的责任分解给了地方，并在建立两级粮食储备和粮食风险基金的同时，提出了“米袋子省长负责制”；由于粮食定购价格缺乏竞争力，使得国有粮食部门无法灵活收购、掌握粮源，因此，“保量保价”制度改成了“保量放价制度”，并赋予了省级政府在中央指导价的基础上在一定范围内调整本地粮食定购价格的权限。

    1993年本要削减的财政补贴在1994-1995年又有了迅速上升的趋势，为了根除亏损与挂账的顽疾，中央政府于1995年底下发了《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》，即国发1995第15号文件。两条线运行的核心是要将粮食部门同时承担的政策性业务和商业性经营在业务上和核算上彻底分开，其目的是明确政府与企业、中央和地方的责任界限，以减轻中央财政的补贴负担。但是由于两条线运行既存在着因政企不分而出现的政策性经营单位与商业性经营单位难以划分的难题，又存在着同一单位因同时承担两类业务而在资金界限、费用界限、财务分配界限方面难以界定的问题，因此两条线运行方案从一开始就陷入了困境。于是1997年又推出了“四分开一并轨”的新方案。

    由于“四分开一并轨”中的“并轨”是指计划价格与市场价格并轨，这一提法遭到了“是计划价向市场价并还是市场价向计划价并”的疑问，结果1998年这一方案又被改称为“四分开一完善”。

    由于“四分开一完善”在实际操作中还是存在种种困难，于是此后又推出了旨在强制实施“四分开一完善”方案的“三项政策一项改革”。

    作为近期粮食流通体制改革政策的主要内容，“四分开一完善”和“三项政策一项改革”实际上并没有在粮食流通市场化改革方面取得应有的进展，对此，下文将单独进行分析。

    三、近期粮食流通体制改革政策的内容与评价

    （一）近期粮食流通体制改革政策的主要内容

    在九届人大一次会议上，中央政府将粮食流通体制改革列为五大改革之首，1998年5月10日，国务院又作出了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，指出这一轮改革的原则是“四分开一完善”，为了确保“四分开一完善”的顺利实施，此后又提出了“三项政策一项改革”。在1999年3月召开的九届人大二次会议上，政府工作报告又着重强调了“三项政策一项改革”。　1、“四分开一完善”

    “四分开一完善”是指政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开、完善粮食价格机制。(1)政企分开即粮食部门的粮食行政管理职能要与粮食企业经营分离。这涉及到两个层次：一是粮食行政管理部门应代表政府对全社会粮食流通进行管理，要与粮食企业彻底脱钩；国有粮食企业作为粮食流通的主渠道，是独立核算的经济实体，不承担行政管理职能。二是粮食收储企业的附营业务必需与粮食收储业务划开，设立单独法人。(2)中央与地方责任分开即划分和落实中央与地方配比的财政补贴、解决好新老挂帐问题，在全面落实粮食省长负责制的基础上，建立中央和省的两级粮食储备制度及粮食风险基金制度。(3)新老财务帐目分开的核心是要正确核定应由财政补贴的挂账额度，同时要认真制定和落实消化新老挂账的措施，并要求在新体制下不得再出现新的挂账。(4)在储备与经营分开方面，一是要完善两级储备体系，对储备粮与企业经营周转粮实行分开管理，中央储备粮则在分区建立中央储备粮管理公司的基础上实行垂直管理。二是中央拨付的储备粮贷款和补贴要专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。(5)完善粮食价格机制的含义是要建立和完善政府调控下的市场形成粮食价格的机制，其中要制定两种保护价：一是要制定主要粮食品种的收购保护价以保护生产者利益，二是要制定主要粮食品种的销售限价以保护消费者的利益。

    2、“三项政策一项改革”
    “三项政策一项改革”是指按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行和加快国有粮食企业自身改革。(1)按保护价敞开收购农民余粮有三层含义：一是确保农民的起码的种粮收益，以稳定粮食生产；二是让农民售粮有渠道，不至于再现“卖粮难”；三是使国家能够掌握足够的粮源。(2)粮食收储企业实行顺价销售的目的是使粮食收储企业能够获得正常的商业利润，不至于因亏损而要求政府给予财政补贴。(3)粮食收购资金实行封闭运行旨在杜绝收购资金的挪用和超期占用，以控制财政贴息。(4)加快国有粮食企业自身改革是要在政企分开的基础上，让粮食企业直接面对市场。所以，“三项政策一项改革”实际上是“四分开一完善”的配套政策。

    （二）对近期粮食流通体制改革政策的分析与评价

    近期所推行的“四分开一完善”及“三项政策一项改革”方案有其内在的逻辑思路。由于近期粮食流通体制改革政策的直接目标是要摆脱日益沉重的财政补贴包袱，因此必须从5个方面着手并随之采取相应的政策措施：(1)堵塞现有的补贴漏洞，因而需要将政策性业务与商业性经营在业务与核算上分开，鉴于两条线运行的教训，只有在政企分开、储备与经营分开的基础上才能实现上述分开；(2)核实和最低限度地认可现有的挂帐，防止虚假挂账和新账旧算，因此需要将新老挂账分开；(3)降低粮食收储企业的收购成本，确保不出现新的亏损，因此需要避免较高的收购价格，而一旦出现收购竞争，低效率的主渠道往往竞争不过其他高效率的多渠道，从而会抬高收购价格，为此必需杜绝私商和其他企业到农村收购粮食，仅此还不够，为了确保国有粮食企业有足够的钱养活自己，需要确保其获得粮食经营的进销差价，为此，必需强调顺价销售；(4)避免粮食收储资金的挤占、挪用、必需强调资金的封闭运行；(5)将部分财政补贴转移给地方政府，为了出钱有道，就要划分好中央与地方的粮食责权，强调米袋子省长负责制，并建立两级储备与风险基金。然而，进一步的分析表明，近期的粮改方案还存在着若干矛盾与缺陷：

    1、仍然庞大的收购规模与削减财政补贴的目标相矛盾。1000亿斤的粮食收购计划本身就是一个难除后患的巨大负担，它经过效率极低的国有粮食部门流转之后，新粮变陈粮，陈粮卖不动，最后不得不低价处理的部分粮食仍要由财政予以补贴；同时这一巨大规模的粮食收购计划在粮食储备系统一旦吞吐不灵的情况下必然意味着巨大的财政补贴风险，1995年至今的粮食形势就足以证明这一点。

    2、政企分开与主渠道垄断收购相矛盾。政企分开从一方面看可以减少补贴漏洞，迫使国有粮食企业在“断奶”、“断娘”的情况下独立核算，讲求效率，提高效益；但是主渠道的特权则使国有粮食企业仍然有着可以不思进取的依靠，它使其具有了稳定的购销业务和不费力气就可以获得的、受到顺价销售政策保障的进销差价，结果国有粮食企业仍然是“长不大的奶孩子”。此外，主渠道的垄断不仅具有低效率，而且存在着资源的浪费和较高的成本，结果必然会转嫁给农民和消费者，并最终转嫁给农民。

    3、经营性粮食与储备粮分开困难重重。对于属于中央的专储库而言，这是不存在问题的；但是对于非专储库储存的中央储备粮及地方储备粮来说，由于它们分散在大量的基层所、站、库之中，将经营性周转粮库存与储备粮库存截然分开既存在着技术上的难题，也存在着过高的执行与监督成本。

    4、中央与地方责任分开既会导致区际市场封锁，又会导致更高的调控成本。中央与地方责任分开有三层含义：第一层含义是强调米袋子省长负责制，它很容易导致层层负责情形下的实际上层层不负责，尤其是越基层的政府越是受到粮食生产机会成本日渐升高的压力驱使去压缩粮食生产，并且在粮食紧张时极易出现行政性的市场封锁；第二层含义是中央储备与地方储备分开设立，强调地方政府也有调节粮食市场供求的责任，结果必然形成多级储备，而中央统一调控粮食市场所需的储备规模与两级调控所需的储备规模之比大约为1∶4，同时两级或多级调控如果在时空与力度上协调不当，很可能会抵消调控绩效，有时甚至会出现逆向调节。它实际上进一步增加了财政补贴的负担；第三层含义是中央补贴与地方补贴分开，这是与前两层含义一脉相承的。

    5、在禁止私商和其他企业进入农村收购粮食的情况下，就不存在竞争性收购的市场价格，从而也就不可能存在参照市场价格而制定的收购保护价。如果是参照竞争性的零售价格来倒推制定收购保护价，而零售价又源于垄断性收购价，结果由此而制定的收购保护价只能是一种毫无意义的计划价格的自我循环。

    6、禁止私商和其他企业进入农村收购粮食，是一项监督成本极高、根本无法实施的政策。如果我国的粮食生产都是在较大规模的农场进行的，如果我国粮食流通原先没有进行市场化改革而尚未形成多渠道流通的局面，那么这一政策在一系列约束条件下也许是可行的；然而现今的中国粮食主要是由一家一户小规模生产出来的，在市场化改革已有多年的基础上，小规模生产所带来的小批量销售已经造就了大量非国有的粮食收购商。面对一批又一批专门从事粮食收购的“游击队员”，如果没有农民的配合，是根本无法将主渠道以外的粮商赶出农村的，事实上广大农民已经习惯了将自己的粮食出售给服务远远好于国有粮食部门的私人粮商，在1998-1999年的粮食收购中工商行政管理部门及国有粮食部门已经自认无能为力了。

    7、收储资金的封闭运行实际上割裂了粮食产业链条的内在联系。首先，粮食产业的生产与流通原本是一个完整的产业链条，国有粮食企业的垄断收购已经在剥夺农民自主销售权的基础上损害了粮食生产与流通的纽带，并可能在多数情况下压抑农民的粮食生产积极性；其次粮食流通产业内部的各个环节也存在着产业互补关系，封闭运行的收储资金将会扭曲工商企业之间、商业企业之间、不同地区之间的产业联系，从而会造成收储资金的体外循环或不良债务链条；再次，粮食流通的实物流与货币流是一个反向运行过程，资金封闭运行在由农发行供应资金的粮食收储阶段是可行的，而在商业企业销售粮食的资金回笼阶段就很难保证农发行可以及时回收资金了。

    8、旨在短期减少财政负担的政策必将在长期承担更大的改革成本。从20年的改革实践来看，25年时间内所形成的传统粮食流通体制有着极强的缓冲性，如果在渐进性的改革到了一定阶段还不进行彻底变革的话，那么很可能会不进而退。从趋势看，粮食流通市场化改革的最终成果必然是在粮食流通全面市场化的基础上，由政府作为交换主体在市场上承担调控责任与成本，成功的改革将会使这种成本稳定在可控制的极小值，而如果仅想以短期内迅速减少补贴为目标来设计改革方案，那么这种本末倒置的改革思路必将因体制不顺而在长期内付出更大的改革成本，甚至仅仅是为了改革目前的改革政策也需要付出高昂的代价。

    四、在开放经济条件下进一步推进我国粮食流通市场化改革的政策建议
    为了确保我国粮食生产稳定增长和粮食产品国际竞争力的稳步提高，在开放经济条件下，我国粮食流通体制改革的基本目标应当是：在国民经济市场化、国际化整体推进的背景下，建立规范化的粮食市场体系、多元化的粮食流通体系、专业化的农业保险体系、高效率的粮食供求调控体系，从而形成粮食生产、流通、消费的良性循环机制，促进粮食与国民经济的协调发展。为此，应当采取下列措施：

    （一）继续培育粮食市场主体，造就公平竞争的市场环境
    首先，要进一步深化粮食系统改革。将政企合一的国有粮食部门实行真正的政企分离，从而形成担负粮食市场调控职能的粮食行政管理机关和独立经营的粮食企业相并存的新格局。同时，对大型国有粮食企业进行公司化改造，对中小粮食企业进行投资多元化的非国有化改组，彻底扭转国有粮食企业低效率、高成本、亏损不断增加的不利局面。

    其次，要大力培育农民进入粮食市场的流通中介组织。较为可行的方法是以合作制为原则建立真正属于农民的合作社。

    再次，努力培育其他多种经济成分的市场经营主体，以搞活经营、繁荣流通。

    （二）继续推进粮食市场建设，形成规范的粮食市场体系

    第一，正确认识粮食市场的性质，端正政府与粮食市场之间的关系。一般而言，在市场经济条件下，批发市场（包括粮食交易所）首先是由粮食批发商根据粮食流通过程中的切实需要自行组建的一种合作性、行业性、非赢利性的交易服务机构。在我国市场经济尚未高度发育阶段情况下，政府在对粮食流通体制进行改革的同时设立一些批发市场是很有必要的，但是这只能是政府“以行政手段克服行政手段弊端”的一种过渡性的、非常规性的举措，并不意味着所有的市场都要由政府来设立、并且一直由政府来直接管理，而是要在必要的过渡之后，政府要自行退出粮食市场的建设与管理，从而将建设和管理粮食市场的工作让位与粮食批发商组成的行业协会。

    第二，重点培育初级市场，形成初、中、高级相互配套的粮食市场体系。初、中、高级粮食市场相互配套，既是粮食市场体系本身的要求，也是中、高级粮食市场能够正常发挥功能的重要条件。然而在我国的粮食市场建设中，将力量过多地集中于高级批发市场，而忽视了农村初级市场的建设，从而影响了市场机制的发挥。因此，在今后一段时期内应当坚持“由初级到高级，立足初级，初、中、高相结合”的原则，将主要精力集中在初级粮食市场的建设上，以此为基础，再在全国主要粮食集散地选建若干个区域性的粮食批发市场。

    （三）明确政府的市场责任，建立高效率的粮食调控体系

    首先，政府对粮食市场的繁荣与稳定负有不可推卸的表任。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，这一基本认识既是历史的经验，也是理论的总结。

    其次，进一步完善粮食收购和保护价制度，重建粮食收购与与价格支持系统。应当尽快取消已延续多年的粮食统购制度，将国家粮食定购计划改为可以灵活调整的储备收购，储备收购由两部分构成：第一部分是直接向愿意按保护价出售粮食的农民收购；另一部分是按照粮食市场的供求状况和粮食进出口的具体情况向批发市场收购，无论是哪一部分的收购，都形成国家粮食储备。可以考虑吸收美国农产品收储公司的做法，将粮食收购与农业信贷相结合，农民可以将粮食抵押给收储公司取得由政府贴息的贷款，也可以按保护价将粮食直接出售给收储公司，这样不仅可以使得农民的再生产资金有所保证，而且在稳定了政府粮食储备的粮源的基础上规范了农业贷款的发放方式，能够最大限度地杜绝目前农业贷款被随意挪用的状况。

    再次，重新构建粮食储备的管理与营运系统，使之能够通过灵活的吞吐机制高效率地调节粮食市场的供求。这需要从四个方面入手：(1)改变由政府直接经营粮食储备的方法，采取粮食储备代理经营的招标制度，由政府委托中标企业代理国家粮食储备，在执行国家粮食储备主管部门吞吐决策的同时，按照标书规定的标准获得政府给予的财政补贴。这样既可以杜绝无约束的粮食亏损，也可以使得现有的国有粮食企业在竞争中转变机制。(2)合理确定粮食储备的规模与结构，以确保粮食储备调控功能的及时有效地发挥。(3)重新制定粮食储备的管理与决策程序，确保粮食储备的安全性与灵活性。(4)将粮食市场的调控权统一集中到中央一级，避免因分散决策所导致的决策延误和市场割裂。

    （四）建立高效率的粮食财政补贴系统，确保粮食生产的稳定增长和粮食市场的供求平衡

    从财政补贴系统来看，粮食财政补贴应当集中在两个方面：一是粮食生产者，二是国家粮食储备。对于粮食生产者粮食生产者的补贴限定在专项贷款的资金贴息，国家粮食储备的财政补贴限定在保护价收购所占用的资金贴息、仓储保管费、定期轮换费和购销差价的亏损补贴。此外，对于粮食企业的非储备业务不应当再给予任何补贴。这样不仅可以从根本上解决粮食系统财政补贴的“黑洞”问题，而且将能够最大限度地提高财政补贴的宏观效益。