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    扩大劳动就业必须实行“两个转变”
    今后一段较长时期，我国劳动就业的问题会比较突出。压力主要来自三个方面。

    其一，以往政策失误造成劳动力增长型供给过多。预计到２０１０年，中国人口将从现在的１２亿增加到１４亿，扣除死亡、伤残和非劳动人口，新增劳动力约１．５亿，平均每年新增劳动力供给达１０００万。〔（１）〕

    其二，体制转换使潜在的失业显性化。一是表现为农村改革解放了生产力，大批剩余劳动力从农田中解放出来，需要寻求新的生产领域。我国农村现有劳动力４．５亿，农业剩余劳动力占３亿，扣除已在乡镇企业就业的１．２３亿、从事多种经营的０．２亿以及外出打工经商的０．５亿，即减去１．９３亿，还有１．０７亿剩余劳动力需找出路，其中会有相当比例流向城市，造成就业压力。〔（２）〕二是表现为城镇企业在改革中优化劳动组合，排离出大批富余人员。到１９９５年底，我国城镇职工有１．４９亿人，按优化劳动组合的要求看，富余人员占职工比重可达３０％，总计有４５００万人，即使用１５年逐步消化，平均每年也要解决３００万人再就业。显然，压力主要在近几年。

    其三，我国的工业化具有一般工业化与工业现代化同步的时代特点，在工业化进程中对劳动力的需求相对较弱。所谓一般工业化，指老牌资本主义国家自发的工业化进程，如英国从农业经济向工业化过渡，是从棉纺等劳动密集型轻工业开始的，产业有机构成升级具有社会整体性，向工业化演进时吸纳劳动力相对较多。但是我国已处于现代国际经济环境之中，时代不允许重走老的工业化道路。要形成独立自主的现代民族经济，要在国际市场上立于不败之地，中国已不可能先从整体上发展劳动密集型工业，再逐步向高级化演进，而只能在遵循工业化基本规律前提下，抓住重点，尽早应用国际先进高新技术，建立起一批技术、资金密集型的现代产业。这与传统工业化道路相比，必定会对劳动力素质有较高要求，而对劳动力的需求相对减少，从而使劳动就业的矛盾相对增强。

    这样看来，实行两个根本性转变与扩大劳动就业似乎是矛盾的，因为经济体制改革会把过剩和富余人员从生产中剥离出来，经济增长方式转向集约型会减少劳动力的需求。

    然而，科学地思考，结论却是：要扩大劳动就业，就必须实行两个根本性转变。如果在经济体制和经济增长方式上走老路，只会使劳动就业的压力更加沉重。须知，我国劳动力人口增长型供给之所以过多，在很大程度上是因为忽略了“人口”对“人手”、人口增长对经济增长的制约关系。这个教训说明，那种把计划生育排除在外，致使国民经济整体素质和人均效益难以提高的经济增长方式，是必须坚决扬弃的。也正是“大锅饭”的管理体制和粗放型经济增长方式把农民束缚在农田生产上，把职工束缚在低效益的企业中，表面上吸纳了较多的劳动力就业，但实际上劳动者不能自主择业，“三个人饭五个人吃”，压抑了劳动者的积极性，限制了人力资源的开发和利用。因此，传统的经济体制和经济增长方式并没有真正解决好劳动就业问题，而只是把这方面的矛盾掩盖起来。

    从传统计划经济体制转向社会主义市场经济体制，从粗放型经济增长方式转向集约型经济增长方式，实现这两个转变，将从总体上提高我国国民经济运行的效益和效率，开拓国际国内市场，推动生产向深度和广度进军，加快资金积累，从而夯实扩大劳动就业的物质基础。所以，只有坚决实行两个根本转变，才能走出劳动就业的困境。

    　　　　实行“两个转变”与扩大就业具有统一性

    转变经济体制和经济增长方式，排离生产经营中的冗员，在一定时期内会形成劳动就业压力。然而，这只是转变效应的一个侧面，具有暂时性。实行这种转变的实质是，遵循客观经济规律，建构促进经济效益和效率提高的资源配置机制，并使资源得到最充分、最有效的利用。其中当然包括对劳动力这一重要经济资源的利用。这才是具有长久性的转变效应。因此，实行两个根本性转变与扩大劳动就业有着内在的统一性。开发人力资源，扩大劳动就业，乃是实行这种转变的题中应有之义，决不应当把它们对立起来。

    从经济体制转换来看，市场经济体制是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。劳动力的市场配置，就是在国家宏观调控下促进劳动者与用人单位双向自主选择，或劳动者自谋职业，达到人力资源与物质资源的有效结合。这比起过去僵化的统包统配方式来，有助于调动经营者和劳动者的主动性、积极性，广开门路，扩大劳动就业。从１９８４年到１９９４年，全国城镇安置就业人数达１．１５亿，年平均解决７６０万人就业，〔（３）〕这与贯彻党在新时期的劳动就业政策是分不开的。实践证明，转换经济体制与扩大劳动就业具有统一性。

    从经济增长方式转换来看，从粗放型向集约型，不能脱离中国社会主义初级阶段的现状。生产力技术结构的多层面性、地区间发展的不平衡性，这种国情使得经济增长方式转向集约型与扩大劳动就业存在着统一的现实可能性。

    第一，产业整体有机构成的高级化过程可以扩大劳动就业。经济增长方式转向集约型，意味着产业整体有机构成的升级，这需要发展对劳动力需求较少的资金密集型生产。但是，中国产业整体有机构成的升级不可能通过单纯地发展资金密集型生产来实现，因为现阶段的资金积累还达不到相应的要求。即使可以筹集巨额外资从整体上一时单纯发展起资金密集型生产，使经济增长起来，也难以持久。因为经济的增长是不能违背生产与消费相平衡的客观规律的，生产供给的提高是需要有购买力的需求的增长来适应的。在人口众多，就业压力很大的发展中国家，如果单纯地发展资金密集型生产，使用巨额资本代替劳动力，造成大量失业人员，则必定会降低社会有购买力的需求，制约国内市场的发展，造成生产供给过剩，再生产循环中断，妨碍资金流动，最终阻碍产业整体有机构成的高级化。

    资金紧缺、人力资源丰富的国家推进产业整体有机构成高级化，不能没有一个过程。人的主观能动性在于尽量缩短这个过程。欲达此目的，当然需要有计划地利用外资，但最重要的是加快民族资本的积累，而这些都必须遵循生产与消费相平衡、部门间再生产比例相平衡等社会化大生产的规律。理论分析和国际经验都表明，较好的选择是，充分利用人力资源的比较优势，在努力开发现代高技术产业的同时，积极发展多技术层面的生产，积累资金，扩大就业；在生产供给增长的同时，使消费需求与之相适应，从而保证经济稳步发展，加快资金积累，为加速发展技术、资金密集型生产或产业创造条件，较快地实现产业的整体有机构成升级。

    这就是说，为了追赶世界先进水平，我国应当有选择、有重点地在一些部门努力发展技术、资金密集型生产；与此同时，在一般的部门则应面向国际国内市场，积极发展仍有生命力的劳动密集型生产，甚至不放弃必要的手工业生产。吴县市１０万大军搞刺绣，１９９６年上半年收入达１．１２亿元。〔（４）〕可见传统手工业只要市场需要，仍有潜力可挖。面向市场积极发展投资少、建设易、获利多的生产，这是扩大劳动就业的要求，也是加快积累资金，促进产业整体有机构成升级，转换经济增长方式的要求。如果脱离国情，片面追求产业超前升级，只会欲速而不达。因此，从产业整体有机构成高级化过程的要求来看，经济增长方式的转换与扩大劳动就业是具有统一性的。

    第二，产业结构转向合理化可以扩大劳动就业。集约型经济增长方式要求在宏观经济运行中各经济部门之间，形成相互补偿的、推动扩大再生产的比例结构。合理的产业结构可使部门间供求平衡，减少因结构失衡引起的企业开工不足或破产，减少失业，有效地发挥人力资源作用，加速社会总资本的周转速度，提高国民经济总体效益。实践表明，我国产业结构转向合理化，需要大力加强能源、交通、原材料等基础产业，以克服“瓶颈”制约。加强这些基础产业，在许多方面与增加劳动积累型工程是相联系的，这为吸纳城乡劳动力创造了条件。就第一、第二、第三产业的结构关系来看，目前我国第三产业尚需大力发展，而在第三产业中，大量的是劳动密集型行业，扩大劳动就业有广阔的空间。可见，从产业结构合理化角度来看，转换经济增长方式是有利于扩大劳动就业的。

    第三，物质资源的充分利用可以扩大劳动就业。经济增长方式从粗放型转向集约型，要求减少生产中现有设备的闲置，讲究物质资源的综合利用。设备闲置有固定资金和流动资金比例不当引起；有产品缺乏市场需求，开工不足引起；也有管理不科学，不善于组织劳动力引起。如果企业能合理筹集、运用资金，面向市场开发或改进产品，在生产经营中合理使用劳动力，就有可能增加劳动力的需求。当前有些企业每天只安排一班，显然设备利用不足；如能改善经营管理，安排轮班作业，让设备连续运转起来，就能多安排劳动力就业。

    在物质资源利用方面，各个企业都有或多或少的边角废料、工业废渣和废旧物资，消费领域也有大量的旧货、废品、垃圾，对它们进行回收，运用科学方法重新利用，不但能节约自然资源的耗费，也能为扩大劳动就业开辟新的途径。综合利用物质资源，降低物资消耗，这在某种意义上是一种劳动力替代资本的技术，运用好这种技术，可以促成经济增长方式与扩大劳动就业的统一。

    第四，企业走内含扩大再生产道路可以扩大劳动就业。经济增长方式转向集约型，要求企业扩大再生产走内含为主的道路。生产建设是搞粗放型“铺摊子”，外延扩大再生产，还是以企业内部更新改造为主，内含扩大再生产，耗费的资金有很大差距。据专家研究，用更新改造方式扩大企业规模，比新建同样规模的企业可节约三分之二投资，缩短一半工期。〔（５）〕这说明，控制“铺摊子”，避免把更新改造资金挪用于扩建、新建项目，以内含扩大再生产为主，既能节约资金用于开发新的生产领域，又能加速资金周转，增加积累，进一步扩大再生产，这些都有利于扩大劳动就业的。因此，在这方面，转换经济增长方式与扩大劳动就业也是统一的。

    第五，对外开放，发挥本国资源优势可以扩大劳动就业。转变经济增长方式，应当面向国际市场，开发我国具有显著比较优势的劳动力资源。根据我国产业政策，在有计划地利用外资开发高新技术产业的同时，发展国际市场所需求的劳动密集型加工工业，有利于积累资金，也是值得肯定的扩大劳动就业的渠道。还有国际劳务输出也不应忽视。据有关部门统计，近年来我国劳务输出数量一直在７万人左右，仅占国际劳务市场的０．３５％，这个比例对于一个人力资源大国来说，显然过小了。〔（６）〕积极参与国际劳务市场竞争，组织建筑施工、种植、烹饪、运输等劳务输出，也不失为扩大劳动就业的渠道。

    第六，保护和深入开发土地、自然资源可以扩大劳动就业。转向集约型经济增长方式要求改善生态环境，保证经济可持续发展，向生产的深度进军。我国各地抵御自然灾害的任务仍很繁重，巩固和改善水利设施，治山治坡，育林植树，提高耕地肥力等，都需要投入大批人力，如能制定政策，建立合理的利益机制，恰当地引导和动员，是有利于劳动积累和扩大劳动就业的。在产品开发方面，初级农产品、畜产品、果产品的深加工开发有很大余地。引导这类加工业的发展，对于农村就地转移剩余劳动力，减轻城市就业压力有不可低估的积极作用。当然，保护和开发自然资源，深化产品加工，都需要资金投入，这需要权衡利弊，合理安排投资来解决。如果考虑每年因基础保护设施达不到要求而让天灾带来巨大的损失，如果考虑每年农村过剩人口流向城市要耗费大量的运输、交通和管理成本，那么设法加大这类资金投入就十分必要。因此，在这方面，转变经济增长方式也有利于扩大劳动就业。

    第七，有重点地开发高新技术产业可以扩大劳动就业。如前所述，转变经济增长方式需要开发高新技术产业，这是当今世界经济发展的趋势。即使我国资金紧缺，也必须抓住重点，加快开发电子信息、生物、新材料、新能源、航空、航天、海洋等方面的高技术，否则，民族经济就不可能有国际竞争力，难以跟上现代经济发展的步伐。高新技术产业一般是资金密集型的，劳动力需求相对较少。但是，有选择地在主导产业、支柱产业以及“瓶颈”产业重点投放，开发高新技术，可以促使新兴行业产业，并带动起大批相关产业扩大再生产，从而增加劳动力需求。从总体看，集中资金，有重点地开发高新技术产业，与扩大劳动就业同样具有统一性。

    总而言之，正是两个根本性的转变在为扩大劳动就业创造有利的条件，解决劳动就业的办法不在别的什么地方，而是蕴含在这种转变过程之中。

    在“两个转变”中扩大劳动就业

    在实行两个根本性转变的过程中，把扩大劳动就业的可能性变为现实性，需要人们解决思想，勇于实践，发挥主观能动性。当前在实践中，以下几个“结合”是值得重视的。

    　　　　一、发展有利于扩大劳动力需求的
    　　　　产业与健全劳动市场相结合
    在社会主义市场经济条件下，劳动就业，需要宏观指导下的劳动力市场配置机制来进行。而产业部门对劳动力的需求增加了，扩大劳动就业才能真正实现。为此，必须促进有关产业的发展和健全劳动市场，并把两者有机地结合起来。在实践中，这要通过加强政府产业管理主体和劳动市场服务主体两者的自身建设及其相互联系来落实。
    发挥人力资源比较优势，发展市场需求的劳动密集型生产和各类有助于吸纳劳动力的新兴产业，需要统筹规划，政策引导，间接调控。在这方面，政府产业管理主体起着组织中心的作用，同时也是有关产业发展的信息中心。它有条件收集劳动力需求信息，并进行信息加工、疏理，及时提供给劳动市场服务主体。目前劳动力供给的信息多，需求的信息少，这固然反映了就业压力大的现状，但是，对劳动力需求信息的收集是否到位，则是值得提出的。求职者关心的是劳动力的需求信息，因此，劳动力的供给越多，越应注意收集并提供劳动力的需求信息。

    劳动市场的服务主体在政府劳动管理部门的指导下，由信息管理、就业培训、就业指导、失业保险基金管理、法律中介等机构综合构成。在就业压力大的情况下，求职者或失业者是劳动市场服务主体的主要工作对象。在体制转轨时期，该主体机构的建设本身是一种创新，亟待加强。尤其应注意根据服务对象的数量，配备必要的专职工作人员。以失业保险基金的管理为例，据资料介绍，在英国、澳大利亚、加拿大、法国，这种工作的管理人员与失业者的人数比大约为１∶５０到１∶７５；在波兰、俄罗斯接近１∶２００，管理人员显得不足。〔（７）〕我国可以从国情出发，借鉴国外经验，建设自己特色的有关服务或管理机构。

    发挥上述两个主体的作用，在它们之间建立起相互配合的关系，才能把合理发展劳动密集型生产、有关新兴产业与运用劳动力的市场配置机制结合起来，有效地扩大劳动就业。

    　　　　二、企业内部优化劳动组合与组织下岗人员再就业相结合

    从企业角度看，生产向集约性转化，就必然优化劳动组合，把富余人员排离出来。问题在于，是将下岗人员的再就业完全推向社会，还是企业也应对此积极作出努力。
    的确，由社会安置富余人员，企业可以减轻工作负担。但是，就社会整体来看，维护秩序安定，安置再就业，面广量大，需要花费大量的人力、物力；如果企业在优化劳动组合的同时，对本企业富余人员的再就业也能承担应有的责任，则社会的耗费可以显著减轻。在社会主义国家，节约全社会的非生产耗费，国家与企业有着利益上的一致性。企业有技术、设备、人才、场地等优势，可以为下岗人员的再就业直接提供一定的条件。企业熟悉本单位的人员情况，便于组织他们依靠集体力量，团结互助，自谋出路。企业的参与，也便于劳动市场服务机构有效地发挥功能。更重要的是，在社会主义企业，安排下岗人员所涉及的，本质上是企业总体劳动者内部利益关系的调整，原则上不应采取资本主义企业对下岗工人那种简单解雇的态度；经营管理者、在岗职工都有义务关心下岗职工。因此，在劳动用工制度改革过程中，企业不仅应当坚决地实行优化劳动组合，而且应当自觉把它与关心、组织下岗人员再就业结合起来。

    据有关部门调查，近年来，我国企业富余人员中８４．４％是由企业设法安排的，其中除去提前退休、放长假和厂内待业这些非再就业安置方式外，由企业投资兴办某些专门项目安排富余人员的占９．６％；有组织地对外承包劳务和输出技术工人的占１２．２３％；把富余人员作为人力资源储备，进行转岗培训或保持一定比例人员下岗培训，以提高职工整体素质，从而提高劳动生产率的占２０．９％；为职工提供方便，让职工自谋出路的占１７．８％；这几项共占富余人员的６０．５３％。〔（８）〕这说明，企业在优化劳动组合，排离出富余人员的同时，设法解决他们的再就业，是可以办到的。

    　　　　三、调节比较利益关系与缓解就业矛盾相结合
    在劳动就业上有两个现象为人们所关注。一是城市中就业难与招工难并存，主要是有劳动力需求的苦、脏、累活招不到城里人干；二是农村劳动力进城过多，增加了城市就业压力。这些现象的形成，与旧传统观念的影响有关，如视行业有贵贱之分，视务农低人一等等，解决这方面的矛盾不能放松思想政治教育。然而，更深层的原因则是经济上的比较利益关系存在不公。

    在城市，苦、脏、累的行业、工种和岗位招不到人，往往是因为待遇偏低，因此，需要相应地提高劳动报酬。控制农村劳动力过多流向城市，也应调节比较利益关系：一方面，在农村发展乡镇工业，发展小城镇，发展第三产业，努力消化过剩劳动力，提高农民收入。如苏南农村，不但较好地解决了本地剩余劳动力的出路问题，还吸纳了大批外地民工。另一方面，应控制城市收入水平的过快增长。当农民到城市打工的收入扣除交通、手续等成本之后，仍高于在农村的收入，就难免有流向城市的欲望。应控制的，主要是因体制不完善、价格不合理等因素造成的超按劳分配部分，更应坚决取缔非法收入。因收入分配管理上的漏洞造成的行业收入不公也应尽快纠正，这种不公既会加剧城市内就业难与招工难的矛盾，又会加大城乡比较利益的差距，助长农村劳动力过度流向城市。

    由此可见，在收入分配关系上，内含着比较利益关系，它与就业问题紧密相联，在制定扩大劳动就业的实践措施时，应当把它们结合起来考虑。

    　　　　四、提高国民经济整体素质与加强职业教育相结合
    我国经济增长方式的根本性转变意味着经济结构的优化，国民经济整体素质的提高。这对劳动者素质提出了较高的要求。用先进技术装备社会生产各部门，发展新兴产业、行业和工种，节约资源，综合利用，等等，都需要具有相应知识水平的劳动者才能胜任。劳动者素质与产业进步要求不相适应，就会发生结构性失业，并会出现又一类就业难与招工难的矛盾。这必须通过职业培训来解决。因此，职业培训除了对文化水平较低的职业进行培训外，还应当着眼于新兴行业和工种，发展高层次的职业培训。１９９６年５月１５日，我国已经公布了《职业教育法》，一个地区要处理好经济发展与扩大劳动就业的关系，很有必要抓紧时间依法制定规划，筹集资金，促使职业教育上台阶；抓得越早就越主动。

    　　　　五、完善城镇社区建设与发展劳动服务产业相结合
    在转变经济增长方式的过程中，城镇建设本质上是区域经济增长点的建设。而社区建设是城镇建设的重要内容，它的优劣关系到城镇职工、居民生活环境能否改善，城镇作为经济增长点的功能能否有效发挥。社区建设的完善需要提高环境质量，发展社会服务，显然，这需要投入人力资源。如能把社区建设与发展劳动服务产业结合起来，就有助于扩大劳动就业。

    重要的是把发展服务产业纳入社区建设的统一规划之中。在一定规模的社区中，少不了饮食、旧货回收、保姆、病老护理、搬运、维修、裁剪、小商品买卖、旅店、影视等服务行业，还需要有绿化、环卫、植保等，这些为劳动就业提供了大量机会。在城市社区建设规划中，有必要为发展劳动服务产业腾出一定的空间，以便有序地建立社区服务市场，构建环境管理和服务系统，既使社区方便群众，又使城市的劳动就业得到合理的扩大。为此，需要加强政府城建、工商等管理部门与劳动管理部门的紧密合作。

    在实行两个根本性转变过程中扩大劳动就业，这是崭新的实践，推动这项实践，社会各方面树立创新意识是十分重要的。上述的几个“结合”，涉及到产业政策、发展战略、收入分配关系、城乡关系、城市规划、政府管理机构改革等许多方面，这说明扩大劳动就业的工作有很强的综合配套性。这个工作特点正在为越来越多的人们所认识。南京市为实施再就业工程，专门成立市主要领导挂帅，由纪委、财政、工商、劳动等１０多个部门构成的综合性管理机构，这正是劳动管理机构一种创新。它从领导管理方面为改革劳动制度，扩大劳动就业创造了关键性的条件，使人们看到了希望。

    注释：
    〔１〕〔２〕〔３〕参阅夏积智、朱红：《我国就业问题研究》，载于１９９５年第１０期《经济学动态》。
    〔４〕《吴县上半年刺绣收入超１亿》，载于１９９６年１月２２日《新华日报》第四版。
    〔５〕张曙光：《中国经济发展的主要途径问题》，载于１９８４年第１期《中国经济发展战略问题研究》。
    〔６〕〔８〕参阅全国总工会保障工作部：《关于解决企业富余人员问题的建议》，载于乌杰主编：《中国经济文库》，中央编译出版社１９９５年５月版。
    〔７〕参阅杜两省：《经济转轨时期的失业保险制度》，载于１９９６年４月２６日《经济学消息报》第二版。