怎样看待地方政府作用的强化？怎样看待改革开放以来地区间差距的扩大？本文作者提出了别具一格的观点：应当把地方政府的作用放到市场经济发展的特定阶段中去分析，地区间差别实际上是市场化程度的差别，而正是地方政府的有效作用推动了市场化，发展市场经济的差别在很大程度上要由地方政府的作用来说明。随着市场经济制度的完善，地方政府的市场性行为将逐步弱化。
    关键词：地方政府行为　市场经济
       中国由计划经济转向市场经济具有渐进式特征。渐进式改革不仅是时间概念，也是空间概念。在地域广大、地区间的经济文化发展很不平衡的中国，市场化的改革不可能同步，市场经济可能在部分地区首先突破，完善的市场经济体制可能在部分地区首先建立。在这种渐进式的经济转型中，地方政府在创造中国市场经济体制中的积极的关键性作用是不可忽视的。
    　　　　一、地区间差别实际是市场化程度的差别
    中国原来地区间的经济发展就很不平衡，实行改革开放政策以来这种不平衡状况进一步扩大了。许多人对中国的这种扩大的不平衡有种种担心和指责。如果从公平角度来评价，从缓和地区间矛盾来考虑，这种担心和指责是无可非议的，但是，如果从中国转向市场经济体制的经济转型目标来考虑，现有的这些差别反映地区间市场化程度的差别，这种差别的存在对中国加快建立市场经济体制具有一定的推动作用，过分指责甚至推行以改变这种现状为主要目标的政策会延缓中国的经济转型。
    中国目前的地区差别主要反映为福利水平和经济发展水平的差别。福利水平的差别可用居民的收入水平的省际差别来反映。
    (1)城镇居民家庭人均收入。1994年全国人均实际收入3502元。收入居全国前列的地区依次为：广东6377元，上海5889元，北京5086元，浙江5069元，西藏4025元，广西4001元，天津3982元，海南3976元，湖南3892元，江苏3779元，福建3676元。居于全国后列的省份主要有：宁夏2988元，青海2812元，江西2775元，陕西2686元，甘肃2659元，河南2619元，黑龙江2598元，吉林2581元，山西2566元，内蒙古2503元。
    (2)农村居民家庭人均纯收入。1994年全国人均纯收入1221元。居于全国前列的地区依次为：上海3437元，北京2400元，浙江2224元，广东2181元，天津1835元，江苏1831元，福建1577元，辽宁1423元。居于全国后列的省份主要有：河南909元，山西884元，青海869元，宁夏867元，陕西804元，云南802元，贵州786元。
    由以上指标，福利水平居于全国前列的地区，除了上海、北京和天津3个直辖市外，再就是广东、浙江、江苏和福建等省，福利水平居于全国后列的地区主要是贵州、宁夏、青海、甘肃、山西、陕西等省区。
    经济发展水平的差别主要看GDP水平的省际差别：
    (1)GDP增长速度。由1991～1994年的累计增长率，居全国前列的地区依次为：海南87.9%，福建81.5%，广东80.6%，浙江78.8%，江苏75.7%，广西68.2%，山东66.2%。居于全国后列的地区主要有：甘肃38.5%，陕西38.2%，贵州35.6%，西藏32.5%，宁夏31.7%，黑龙江30%，青海29.9%。
    (2)GDP总量排序。1994年GDP总量，居全国前列的地区依次为：广东4175亿元，江苏4050亿元，山东3803亿元，四川2778亿元，浙江2666亿元，辽宁2584亿元。居于全国后列的地区主要有：西藏45.8亿元，宁夏134亿元，青海138亿元，海南331亿元，甘肃451亿元，贵州521亿元。
    (3)人均GDP的差别。1994年，居于全国前列的地区：上海14542元，北京9636元，天津7755元，辽宁6345元，广东6340元，浙江6210元，江苏5778元。居于全国后列的地区：安徽2499元，河南2435元，陕西2432元，西藏1941元，甘肃1899元，贵州1507元。
    综合以上指标，中国目前福利和经济发展水平最高的地区主要是上海、广东、江苏、浙江、福建和山东等省市。而福利和经济发展水平最低的地区是贵州、甘肃、宁夏、青海等省。
    地区间福利和经济发展水平的差别实际上反映地区间市场化程度的差别，这里主要用非国有企业的发展程度来反映不同地区的市场化程度（见表1）。
    表1　主要地区各种所有制在工业总产值中的比重(1994)

　　　国有　　集体　　城乡个体　　其他
全国　34.1　　40.9　　　11.5　　　13.6
北京　44.4　　36.5　　　 1.0　　　18.2
天津　35.3　　39.9　　　 2.3　　　22.6
山西　43.7　　36.5　　　17.3　　　 2.5
辽宁　42.8　　33.0　　　14.2　　　 1.0
上海　42.4　　22.6　　　 0.5　　　34.6
江苏　20.0　　62.9　　　 4.8　　　12.3
浙江　16.1　　56.4　　　17.7　　　 9.9
福建　32.0　　43.8　　　18.2　　　 5.9
广东　21.7　　33.4　　　 7.3　　　37.6
山东　24.4　　54.8　　　12.6　　　 8.0
四川　37.1　　34.8　　　19.5　　　 8.6
湖北　44.4　　35.8　　　12.6　　　 7.1
陕西　57.9　　25.5　　　10.8　　　 5.7
云南　73.4　　19.9　　　 4.3　　　 2.3
贵州　69.8　　16.4　　　11.3　　　 2.5
宁夏　70.2　　14.7　　　 5.3　　　 9.2
青海　84.0　　12.3　　　 3.1　　　 0.4

    注：其他形式包括各种合资联营形式，主要是外商投资企业。
    资料来源：《中国统计年鉴》(1995)。
    在福利和经济发展水平较高的地区，一般是非国有企业比重居高，而在福利和经济落后的地区国有企业比重很高。以工业部门为例：上述福利和经济发展水平高的地区中，广东国有工业企业比重只占21.7%，江苏只占20%，浙江只占16.1%，福建占32%，均低于全国平均水平34.1%。其中，福建和浙江的个体工业比重最高，分别达18.2%和17.7%，以外商投资企业为主的其他形式的企业，广东最高，占37.6%，其次是上海，占34.6%。江苏占较大比重的集体企业(62.9%)主要是乡镇企业，浙江占56.4%的集体企业也是这样。而在一些经济落后的地区国有比重一般很高，非公有的比重较低。贵州、宁夏、青海的国有比重分别高达69.8%、70.2%、84.0%，非公有的比重，这3个省分别为：13.8%、14.5%、3.6%。
    在分析地区间市场化水平时特别要注意乡镇企业和外商投资企业的省际差别。这两类企业是目前中国市场化的最强大的力量。就乡镇企业来说，据1994年统计数字，乡镇企业总产值居全国前列的地区依次为山东6804亿元、江苏6552亿元、浙江4810亿元；而在经济落后地区乡镇企业产值很低，如贵州为84亿元，青海为10亿元，宁夏为23亿元。再看外商投资企业的地区分布，1994年注册登记的外商投资企业数量居全国前列的地区依次为：广东53，206家、江苏21，204家、山东15，594家、福建14，486家、上海11，123家。这几个地区吸引的外资占全国的70%。而在经济落后的地区外商投资企业数量很少，贵州为906家，青海80家，宁夏325家，甘肃925家。
    即便是国有企业也有一个市场化问题。在非国有化比重较高的地区，一方面因为国有企业面临非国有企业强大的竞争压力，另一方面由于非国有企业经营机制的示范和国有企业的学习，这里的国有企业的经营也比其他地区灵活和更有效率。
    对中央计划的依赖性程度也是地区间市场化程度的重要指标。由各个地区基本建设资金来源（表2）可见，沿海几个福利和经济发展水平较高的地区已经有了自我发展的能力，其经济发展的主要约束是市场，对中央计划安排的依赖性已大大弱化，尽管这些地方也会继续采取各种博弈行为同中央政府讨价还价，获取利益。而经济落后地区，自我发展的能力比较弱，尽管这些地区也会注意进入市场获取发展所需的资源，但受自身竞争能力的限制，更多地依赖中央政府，甚至迷恋计划经济。从这一意义来说，发展市场经济需要一定的经济基础，无论是一个企业，还是一个地区，只有当有了自我发展的能力后才能适应市场经济。中国首先发展起市场经济，建立起市场经济体制的只能是哪些具有自我发展能力的地区。
    （附图　）
    虽然中国地区间差别有自然的和历史的原因，但就发展市场经济的差别来说，在颇大程度上要由地方政府的作用来说明。
    　　　　二、地方政府的有效作用推动市场化
    按照规范的市场经济理论，在转向市场经济体制以后，政府只是在市场失灵的地方发挥作用，提供公共产品和公共服务，如果地方政府过多地介入经济活动就会影响市场调节的效率。中国改革初期也有过分权的讨论，形成的共识是，改革不是在中央和地方之间进行行政性分权，应是国家与企业之间的经济性分权。似乎这里强调地方政府作用同这种分权理论也是相矛盾的。但仔细研究中国10多年市场化改革的实践便可发现，恰恰是地方政府的有效作用顺利地推进了中国的市场化，也促进了国家与企业的分权。
    国外学者在比较中国和前苏联国家的经济转型时一致肯定，中国的改革进程中虽然也出现了通货膨胀，但经济总体上是稳定的，特别是能长期保持较高（10%左右）的经济增长率。对其原因有多种解释，有的强调双轨制的作用，有的认为原因在于中国先进行经济改革，而不象前苏联国家那样先进行政治改革。应该说这些解释都没有错，但忽视的一个事实是地方政府在中国改革中的有效作用。
    中国的市场化是由原来的中央计划经济转向市场经济，这一过程的特点不是等待市场经济的自然发展，而是要通过自觉的行为对市场经济进行培育和建设。原因是“破”了计划经济，市场经济不会自然而然地“立”起来。破和立必须同时进行。在这一过程中中央政府的规划和指导是不可缺乏的，但是由于改革本身是要“革”中央计划经济的“命”，中央政府的经济职能要弱化。在这种情况下，如果要加强政府的作用，只能是地方政府，现实中也正是地方政府发挥了它应有的作用。
    首先，中国的改革实行渐进式战略，其一个重要内容是改革措施要先进行试点。这种试点既有中央政府安排在某个地方的试点，也有地方政府首先进行创造，然后得到中央承认的。改革初期出现的安徽的包产到户，四川的扩大企业自主权，江苏发展以苏南模式为特征的乡镇企业，浙江出现的以温州模式为特征的家庭企业，广东首先发展外商投资企业，等等，从中都可以看到当地政府在其中的重要作用。它们或者直接指导，或者直接参与，或者首先发现并给予支持和帮助，或者向中央政府游说争取中央的首肯。可以说，没有地方政府的积极参与，许多市场化的新生事物很难出现或发现，更谈不上在全国推广了。
    其次，市场化改革要打破原有的利益结构，触动既得利益，改革要能顺利推进，需要政府提供社会安全装置，这个装置主要是由地方政府提供的。例如，在过去的体制中，民众的许多福利是由企业提供的，如就业、养老、生活保障等。国有企业的职工医疗费用和退休职工的养老费用是企业的沉重包袱，企业在市场化过程中必然要逐步把这些包袱甩出来，在社会保障制度不健全的条件下，为了保障转轨期的社会稳定，地方政府不得不接过企业甩出的包袱，承担起原来由企业承担的责任。企业在依法破产时，地方政府要安置破产企业一部分职工的就业；当价格放开造成物价上涨时，地方政府要提供一部分物价补贴；地方政府要加快推进医疗制度和养老制度的改革，等等。所有这些为了减少体制转轨摩擦而增加的社会费用，基本上是由地方政府筹集和提供的。
    第三，由于认识上的差异等原因，中国的市场化进程也会出现反复，一些市场化的新生事物也容易被扼死。我们发现，许多市场化新生事物在遭到指责时，地方政府往往成为其“保护神”。如乡镇企业在治理整顿阶段被说成是挖国有企业墙角，与国有企业争市场争原料，有关方面也作了砍一批、关一批的决策。这时，乡镇企业发达的江苏等省地方政府一方面游说中央，为乡镇企业辩护，另一方面针对乡镇企业的问题对其进行改造。努力的结果，不仅保护了乡镇企业，还使它在治理整顿阶段得到了大发展。再如，温州模式曾一度被批为私有化的典型，浙江省地方政府组织经济专家把温州模式论证为带有公有性质的“股份合作制”模式而躲过了劫难。前一时期广东顺德市出售全部国有企业也在国内引起很大争论，当地政府对此也是积极保护。
    第四，中国的市场化具有区域间非均衡的特征，市场化改革在不同地区不可能同步进行，这就给地方政府的制度创新提供了很大的空间。许多改革先行的地区已经从先行改革中得到了利益。谁在市场化上先行一步，谁就能得到“租”，如广东率先放开农产品价格，邻近的湖南、广西等省的农产品就大量往广东流。深圳和上海首先争取到举办股票交易所的机会，全国大量的资金就往这两地流。江苏和浙江乡镇企业发达，遇到严重的市场问题，这两省的地方政府前几年全力以赴抓市场建设，收到明显的效果。上海过去背着国有工业企业比重大的包袱，这几年争得了全国金融中心的地位，中外金融机构纷纷进入上海，上海一跃成为中国市场水平最高的地区。现在，沿海各省之间竞争的一个新内容是率先建立起市场经济体制。可以断言，地区间在市场制度创新方面的竞争将是中国下一步加速市场化的强大动力。
    最后，特别要注意的一个事实是，中国自改革以来经历了多次宏观调控，如：1985～1986年的宏观紧缩，1989～1991年的治理整顿，1993～1995年的宏观调控。在每一次宏观调控中，中央政府都以很大的力度采取行政性手段，但非常庆幸的是中国的市场化改革进程没有因此而中断，有些地区还利用这个机会进一步推进了市场化。这在颇大程度上应归功于地方政府的作用，特别是市场化水平较高的地区，地方政府对国家的宏观调控措施在本地区作了市场化调整。在国家紧缩银根时广东省扩大引进外资，江苏省大力发展乡镇企业和外商投资企业，实际上都是在体制外和国家计划外找到自己的生长点。
    以上分析表明，在中国市场化改革中，在按市场化企业要求解决国家与企业关系时，政府是改革的对象。但是，在市场化中政府特别是地方政府并不是被动的，它可以成为推动市场化改革进行制度创新的主体。当然，上述地方政府的作用不是在中国目前任何地方都具有的，由于地方政府领导人认识程度、思想解放程度的差异，当地经济基础及文化传统的差异，各地政府在推进市场化上有很大差别，由此产生了市场化程度的地区差别。
    　　　　三、地方政府行为的市场性
    地方政府是行政机构，其行为无疑具有行政性。但是在转型阶段的中国，地方政府在错综复杂的同中央政府、同企业、同其他地区的经济关系中，其作用的强化没有阻碍反而促进市场化进程，原因就是地方政府的行为具有市场性，更准确地说，具有准企业行为。
    在中国目前的经济架构中，如果将中央政府和企业看作两端的话，可以发现地方政府的行为实际上更偏向于企业一端。地方政府，小到乡镇政府大到省级政府，实际上都是一定范围的社区政府。在现行的体制中，社区建设费用主要由地方政府提供。地方政府不只是提供公共产品，还要为社区民众提供福利，同时要为市场化改革提供必要的保障。就业水平、物价水平、收入水平、交通通讯状况、服务设施、文教设施等等，都是社区民众的切身利益。这些指标的改善都取决于一个地区经济发展水平。社区民众从纵向和横向的比较中衡量社区政府的政绩，并反映在对政府领导人的投票上，尽管中国的民主制度还有待进一步完善。地方政府提供这些费用的基本来源，在现行的中央与地方的分税体制（包括以前的财政包干体制）中，不是来自中央政府，而是来自本地企业，即使是中央财政补贴的省份，在补贴包干的体制中，地方政府的可支配财力也在颇大程度上取决于本地区企业的收入。本地区的经济增长速度快，可增加地方财力，保障地方政府的社区支出。而且，在本地区增长速度较快的时候，就业水平高，收入水平也高，需要由地方政府负担的费用很少，政府可以有更多的财力提供公共产品。一个地区的经济越发达，这个地区的公共产品越是多。这种状况决定了地方政府必定要介入经济活动，承担起发展地方经济的职能。地方政府要追求自身的财政利益最大化，就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说，地方政府同本地的企冶实际上形成了利益共同体。
    地方政府越是靠近基层，其行为越是靠近企业。从发展的实践来看，对市场化改革最有效地起作用的是县乡两级政府。原因是在过去的计划体制中，国家对县以下的计划最薄弱，后来发展乡镇企业，国家既没有投资，也没有安排物资供应和产品销售的计划渠道。县乡两级政府在发展乡镇企业一开始就要采取市场经济的方式。
    现在对地方政府的行为有种种批评。地方政府与中央政府的博弈被批为削弱中央统一性，地区之间的竞争被批为诸侯经济，地方政府对地区内经济的干预被批为中央放权地方截权。如果考虑到地方政府的市场性行为，就应该肯定其推动市场化进程的正效应。
    所谓地方政府行为的市场性，主要有如下特征：第一，在市场机制不完善的阶段，地方政府在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用。这种作用类似于人们所总结的不同于西方发达国家的东亚国家政府行为，被称为“发展中政府行为”。第二，政府帮助企业与地区外企业竞争。第三，政府维护本地企业谋求利润最大化行为。地方政府的以下行为便能反映这种市场性特征。
    首先看地方政府与中央政府的博弈行为，博弈包括3方面。一是财政分配上的博弈：中央要地方多交，地方则尽可能少交中央财政的收入，或者尽可能争取更多的中央财政的补贴。双方为此采取了不少对策。二是在向中央争取政策上的博弈。在中央实行地区倾斜政策的条件下，地方政府会努力向中央争开发区政策，争先行改革或改革试点的政策，目的是争得国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面给某些地区特殊的优惠政策。地方在争得向自己倾斜的政策后便力图用足用活政策，对中央政策进行变通，打擦边球。三是在经济增长速度上的博弈。在中央加强宏观调控、控制速度，以克服经济过热时，谁都不承认本地区过热，想方设法保持较高的速度。
    应该承认，地方政府的上述行为的确有影响中央宏观调控能力的负效应。但是同样不可忽视的是，正是这些行为加快了某些地区的市场化进程。就财政分配博弈来说，博弈的结果是捡轻鞭打快牛的非效率行为的负效应，更何况许多地区博弈的主要手段是藏富于企业。就向国家争政策来说，地方实际争的是在本地加快市场化的政策。影响市场化水平的各类国家级经济开发区的地区分布有很大差别就说明这一点。再就争速度来说，在控制需求以控制通货膨胀时，只要中央紧缩需求的口子不随意放松，地方和中央博弈的结果，是实现中央控制的速度在地区间作市场化调整，有条件加快速度的地区，质量和效益较高的地区争取到更高的速度，最终提高整个经济增长的质量和效益。更何况紧缩需求的宏观调控难免会产生失业增加等方面的负效应，在中央加强宏观调控时，地方政府发挥主观能动性，充分动员可用资源发展经济则可克服宏观调控的负效应，保证以较低的代价实现宏观调控目标。现实中各个地区的地方政府存在着同中央博弈能力的差别，由此也产生了不同地区市场化水平的差别。针对地方政府的博弈所产生的影响宏观调控能力的负效应，中央政府的对策不是一般的限制和禁止地方政府的博弈行为，而是调整“游戏规则”，例如统一政策，以免争政策的博弈；规范并透明财政分配，以免财政分配上的博弈。
    其次看所谓的诸侯经济问题。的确，中国长期存在着地区分割、地方保护的诸侯经济问题。但我们不能把地区间的竞争都当作诸侯经济而加以反对。以保护本地市场为内容的诸侯经济主要发生在两种场合，一是本地的竞争能力比较弱小，二是在双轨体制中计划部分占的比重相对高。而在现在，虽然还存在双轨制，但计划规定的低价生产要素比重已很小，许多地区的竞争能力已经较为强大，资源在地区间的流动性也大大增强。这个时候地区的利益不再是依靠地区分割内部保护来获得，而是依靠行为扩张，进入其他地区争资源，扩大本地区产品的市场。在全面推进市场经济的大背景下，沿海一些地区的地方政府的行为发生了重大转变。地方政府的经济行为准则不再是保守地保护与封锁地方经济，而是尽量地扩散本地区产品的市场覆盖面，尽量地吸引外地资源流向本地。支持和扶持本地企业进入国际国内市场竞争。具体表现在以下两方面：一方面为了吸引外地资源更多地流向本地区，地方政府要在本地区创造更好的市场条件，其中包括发展金融机构，完善交通运输体系，建设和完善市场体系，完善服务设施，同时也可能推行一些吸引资源的地方性政策。另一方面为了到外地争市场，地方政府要为推销本地企业和产品采取一系列的制度化经济活动，努力为企业疏通市场渠道。以政府名义举办各种贸易恳谈会、招商引资会，请外商、外地企业家、外地官员到本地来建立经济联系。地方政府实际上成了企业的“经纪人”和代理人。
    当然，无论是发达地区还是落后地区，各自都有竞争力强的和竞争力弱的行业和产品，各自都会有行为扩张和对内保护的动机，但经济发达地区开放市场的意识更强，为了扩张市场而开放本地市场已经成为不可回避的选择。
    显然，地方政府顺应市场化发展的方向，在推进区域开放中促进本地区企业向外扩张，这同封闭本地经济分割市场的诸侯经济是不能同日而语的。如果说现在还存在地方分割地方保护的诸侯经济的话，那主要存在于落后地区、市场化水平低的地区。这种诸侯经济最终还要靠市场的力量，靠市场化水平较高的地区的企业的市场扩张来打破。
    如果说地方政府对地区外的行为有较大的市场性蹦话，其在地区内的行为就有较大的行政性。但是，同样不可忽视的是地方政府的许多行政性行为并不一定影响企业效率。在不同的体制背景下，地方政府的行为具有不同的性质。在计划经济时期，地方政府的作用是作为中央政府的派出机构来代管企业。在这种体制中不仅企业没有自主权，地方政府也没有独立的行为。而在现在的体制转轨期，企业的手脚已经被放开，有了经营自主权。面对成为市场主体的企业，地方政府的主要作用已不是直接来管企业，而是在未充分发展的市场环境中为企业疏通市场渠道，提供良好的商业和经营环境，对地方的经济活动进行宏观指导、组织、协调，为企业提供高效率的服务。
    根据在沿海经济发达地区的观察，目前地方政府在地区内组织经济的行为主要有3方面：(1)组织区域内企业结构调整，组建企业集团；(2)调整区域内产业结构，确定区域内的支柱产业和主导产业并加以扶持；(3)由政府出面招商引资，并对进入本地区的投资项目进行审批。人们可能会说地方政府干了应该由市场来做的事，但地方政府的这些职能是由中国市场发育不足的现状所赋予的。在市场不完备阶段，面对不完全的市场、不完全的信息，企业寻找市场的费用必然很大。计划体制的取消，市场竞争的引入，自然会给社会、企业和个人带来更多的不确定性。刚刚离开计划环境的企业是无法适应这种不确定的市场环境的。在这种情况下，地方政府帮助收集并处理信息成本要小得多。在区域内组建企业集团，将企业间的外部交易变为有地方政府组织的地区内部的协调则可大大节省交易成本；由政府出面推动企业集团的组建，比企业自己去寻找横向一体化和纵向一体化的对象和途径成本要小得多。再就产业结构调整来说，现在各地重复建设和重复投资的项目很多，这种结构造成了企业过大的竞争费用。如果要靠市场的作用来调整这种结构费时太长，由地方政府来调整可大大节省市场调整结构的成本。就对外引资来说，地方政府的进入主要有两个功能，一是选择项目，二是提供政府信用。
    西方新制度经济学针对企业外部交易所产生的过高的交易成本，提出通过将外部交易内部化的组织降低交易成本的思路。地方政府的上述作用，实际上是在地区内，在一定程度上对企业的外部活动进行内部协调，以此来节省企业在地区内的交易成本，由于地方政府没有侵犯和限制企业间的市场关系，地方政府的这种作用可概括为“准内部组织”的作用。
    既然地方政府的行为具有准企业性，其行为也就有外部性。外部性有正效应，也有负效应，以上分析的是其外部正效应，现在需要指出其外部负效应。其主要表现是：(1)对本地内企业外部负效应行为的保护，对企业生产假冒伪劣产品和盗版侵犯知识产权机会主义行为打击不力；(2)地方政府较强的干预经济不可避免地产生了相当一部分地方政府官员的腐败问题；(3)发达地区依靠其竞争力向外扩张，吸纳不发达地区的要素，会迅速扩大地区间经济差距；(4)地方政府的行为会在一定程度上削弱中央宏观调控的能力，影响宏观调控的效果。
    对企业外部负效应问题，西方新制度学派的基本主张不是不让企业市场化经营，而是在市场外采取法律的和制度的方式以及通过道德规范的建设来加以克服。这个理论同样可推广到解决地方政府行为的外部性问题。中央政府应该通过法律的、制度的、道德规范的建设来克服地方政府行为的外部性问题，而不是简单地限制或反对地方政府相对独立的具有市场性的行为，否则会延缓经济市场化的进程。
    最后需要指出，地方政府较强的干预经济的职能不是永恒的。这些职能是中国目前体制转轨期的产物，随着市场经济制度的完善，地方政府的上述职能将逐步弱化。地方政府在进行市场制度创新的同时也将逐步否定自己的某些职能。
    参考文献：
    ⒈洪银兴、曹勇：《涵济体制转轨时期的地方政府功能》，《经济研究》1996年第5期。
    ⒉钟成勋主编：《地方政府投资行为研究》，中国财政经济出版社1993年版。
    ⒊刘树成等吟编：《中国地区经济发展研究》，中国统计出版社1994年版。
    ⒋国家统计局：《中国统计年鉴》(1995)，中国统计出版社1995年版。