搞好国有企业的问题已经提出好多年了，但我国的国有企业普遍存在的活力不足、亏损严重、效益不高等问题，不仅没有多少收敛，反而有愈演愈烈的趋势。据统计分析表明，我国国有企业大约吸收了信贷资金投入的80％，但只提供了社会总产出的40％左右，而且这一产出比例还有继续下降的趋势。世界银行估计，中国国有企业的亏损额大约要占到全国GDP的8个百分点，这当中可能还没有包括各种难以统计的暗亏。这种现状是制约我国宏观经济效益难以得到提高的根本原因之一。因此，国有企业如果不调整好，我国经济增长方式的转换就无从谈起。

    过去对国有企业的改革思路，一直是在搞好单个企业的实物资产上做文章，缺乏具有系统性思考的整体改革策略。这不能不说是国有企业改革难以大幅度推进的直接原因。实际上，过去在计划经济中过度扩张的国有企业，在转向市场经济之后，就面临着一次新的脱胎换骨的产业改组问题，不是简单的修修补补就能解决的。世界上一些国家发展国有经济的经验证明，在市场经济中，国有经济虽然具有存在的客观必然性，但其发展的产业范围必须有一定的界限，其活动的产业能量必须有一定的经济规模，其运行的管理规则必须按市场经济的内在要求去设计。本文将就这些问题作一深层思考。

    　　　　一、国有经济主导地位的历史变迁与经济增长方式

    国有经济在我国国民经济中的主导作用的发挥，从一五时期到现在，总体上经历了三个不同的历史阶段。在这三个不同的阶段中，我国经济增长的方式也有所区别，显示出不同的特征。

    第一个时期是在实行计划经济体制的年代。这一时期中，国有经济的主导作用被等同于它的主体地位。不仅在理论上强调纯国有经济的必要性，而且从实践上追求一大二公，不让任何的非公有经济有存在的理由和空间。从产业分布上看，国有企业不仅覆盖了国民经济中的基础部门和骨干部门，而且也占据了绝大多数非国计民生的一般性部门和竞争性领域。据统计，1979年我国工业总产值中，非公有经济的份额几乎为零，在公有资本中，国有资本又占到80％以上，因此国民经济几乎与国有经济划等号。与此相应，我国国民经济的增长方式也等同于国有经济的增长方式。这种增长方式的特征有许多文献已经揭示，主要是政府发动型和政府收缩型的行政推动式增长，虽然有利于国民经济中大型骨干企业的建设，但由于缺乏市场约束，整个经济运行表现为外延粗放式扩张，经济效益低下。

    第二个时期是1979年以后的市场化改革年代。在这一时期中，国有经济的主导作用被定位于为社会经济改革充当稳定器和铺路石。在改革思路上，由于采取“稳住计划内一块，放开计划外一片”的渐进性改革战略，所以首先得到蓬勃发展的是计划外的非国有经济这一块，而国有经济在改革的时间上、范围上、程度上都处于滞后状态，不仅在进入（退出）市场的自由度方面不如非国有企业灵活，人财物、产供销要受到一定的行政限制，而且在企业发展上，要受到市场目标和政府宏观目标的双重困扰。如稳定就业的目标和反通货膨胀的目标，本应是市场经济条件下政府承担的功能，但在改革进程中由于市场不完善和宏观调控体制不健全，这些义务往往要通过国有企业来落实，而非国有企业一般没有这种责任，更没有国有企业那么多的冗员包袱、债务包袱、退休人员包袱和社会福利包袱。从宏观上看，国有企业在这一时期中，自身因改革的滞后而消耗了实力，特别是失去了加速发展的机遇。因此，这一时期的经济增长方式，表现为市场和政府的双重主导形态，受市场约束的非国有经济增长与受政府约束的国有经济的增长，在动力机制、增长诱因、增长速度、增长效益等方面，都有本质的不同，其中一个突出的表现是非国有经济的迅猛发展，对国民经济增长的贡献越来越大。

    第三个时期可以大致地从中共中央颁布关于建立社会主义市场经济体制的决定时算起。90年代初以来，国家把经济改革的重点转向对国有企业的“改革、改制、改组、改造”，目的是想通过对国有企业改革上的政策优惠和改革力度的加强，重振国有经济的雄风，真正发挥其主导作用。如让一部分有实力的国有企业率先进行现代企业制度改造，优先让其在资本市场上募集发展资金，加大对国有企业的信贷投放力度，组建大型企业集团，建立社会保障体系等等。这是一次困难的攻坚战，所涉及的面之广，牵涉到的企业和人员之多，触动的利益关系之深，都是以前的改革所没有的。如果这一改革的攻坚战能够成功，那么长期困扰中国经济增长的高投入、低效益现象，重复分散和过度竞争现象，将会得到彻底的改善，一大批具有现代企业特征的国有大公司，将为中国经济在下个世纪的新崛起奠定坚定的基础。

    由此看来，对国有企业主导作用的定位问题，是非常重要的。不予以正确定位，不仅搞不好国有经济，而且也难以真正地转变我国的经济增长方式。如过去我们把国有企业的功能过多地定位在社会目标上，即为改革充当铺路石，虽然这在某种程度上说是一种难以避免的选择，但长期以往既不符合市场经济的公平竞争原则，也会使国有经济在其他经济成分蓬勃发展的过程中进一步衰退。这一原来实力最雄厚的经济主体的主导作用不能发挥，势必在最大的程度上拖累整个经济体系真正方式的彻底转型。

    　　　　二、国有企业的低市场绩效是世界性现象

    二次世界大战前后的一个时期，世界上许多国家都企图利用国有企业来达到其社会和经济目标。典型的发展中国家对国有企业的依赖要比工业化国家更为强烈，它们的目的是想借助于国有企业去均衡或替代当时的非国有企业特别是私营企业；希望通过国有企业向国家的战略产业如采矿业、交通、电信、重工业等转移技术；希望通过国有企业强大的资本筹集能力和投资能力去加速国家工业化进程。到80年代早期，国有企业所创造的增加值占GDP的份额，在非洲和拉美国家已平均达17％， 在亚洲平均达3％（不包括中国、印度）， 在发达资本主义国家平均达10％，在计划经济国家的份额达全部经济活动的90％以上。

    从上述资料看，发达或欠发达的资本主义国家，其国有企业在经济活动中的比例，与原计划经济国家相比根本不可同日而语。但由于长期处于市场竞争和私有制企业的包围之中，既使一些国有企业可以适当地吸收非国有企业进行市场竞争和加强企业管理的先进经验，以改善经营绩效，又使国有企业的运行状态时刻显现在私营企业微观效率的强烈的对照系中，外在的无形压力是很大的。

    国有企业在以私有制为基础的市场经济中的扩张，形成了以下四个主要问题。

    第一，从实践效果看，虽然人们可以举出许多运行业绩优良的国有企业的案例，如法国的国家电力公司、韩国的钢铁生产企业、新加坡的许多国有企业等，但这些企业从总体来看毕竟是少数。许多国家的经验证实，国有企业大多留下了一些不成功的财务记录，亏蚀十分严重。例如，据世界银行估计，阿根廷国有企业的亏损，在1989—1991年间达到GDP的9％的比例，在南斯拉夫这一比例为8％， 在撒哈拉非洲国家平均达到5％。在土耳其，国有企业的资本边际效率仅及私营部门的一半。 所用资本的平均回报在1985—1991年间，在国有企业是12％，而私营部门是20％，国有企业的劳动生产率在1990年比私营企业低38％。

    第二，在许多国家，国有企业已经对政府财政预算和国有银行体系构成了及其严重的、难以忍受的财务负担，不仅吸收了大量宝贵的、稀缺的公共资源，而且形成了对政府和银行的严重的依赖关系。按世界银行的研究结论，对国有企业的政府转移支出和津贴总额，1982年在墨西哥占到GDP的3个百分点，1990年在土耳其占到GNP的4个百分点。80年代后期，加纳每年平均从政府流到14个核心的国有企业的资金，大大超过这些企业以利税形式流到政府的数量。当然，如果这种货币支出能成功地弥补市场失效，或者能为未来获取更大的收益奠定基础，或许这些支出并不显得十分重要。虽然直到现在为止，还没有人对利用国有企业调节市场的成本与市场自动协调的失效成本进行过比较，但对许多国家的案例研究发现，对国有企业的巨额投资，并没有持续地产生覆盖成本的正常的收入流量。例如，在5个西非国家（贝宁、圭亚那、尼日利亚、 加纳、塞内加尔）9个关键的国有部门（电讯、邮政服务、航空、 铁路、交通、电子、水泥、钢铁、纺织），其财务业绩都表现不佳，对这些部门政府每年的转移支出和过度财政援助，一直占到GDP的8—10％左右，这一比例要数倍于所有发展中国家用于文教事业的支出比例，不能不说这是经济社会发展中的一个严重的问题。

    第三，许多国家的国有企业不仅在投资回报上的业绩令人失望，而且它们的过度扩张和低效率还极大地延缓了非国有经济的正常发展。这主要表现在以下三个方面：（1 ）使非国有企业难以进入那些由国有经济垄断的部门和行业，从而使市场竞争不能充分展开。如印度就把一些主要的产业部门（能源、造船、钢铁、非金属、电信设备、采矿等）几乎都交给国有企业去垄断生产和经营。（2 ）使非国有企业难以得到发展的资金支持。为了支持资本密集的国有企业，政府所直接掌握的信贷资金大部分都分配给了国有企业，国有企业在这一方面的特权意味着非国有企业在筹资市场上处于被歧视的地位，无法通过正常的渠道得到发展资金。很多国家的国有企业对GDP 的贡献份额与其所吸收和使用的资金之间，存在着非常严重的不均衡现象，浪费了宝贵的资源。（3 ）使促进经济发展的“血液”系统——银行陷入债务的泥潭难以自拔，调控发展的能力空前降低。在很多情况下，即使政府用信贷资金去弥补国有企业的财务赤字，银行也无法拒绝，或者认为有政府保证而乐意接收。

    第四，国有企业大多处于国民经济中的上游产业，这些重要的基础产业中因缺乏竞争和效率而导致的产品低品质、高成本因素，通过产业之间的连锁关系和传递效应影响下游产业产品的品质和成本，特别是在经济处于开放状态时，大量的具有公共部门特性的国有企业在关键资源投入方面的低效率，还会极大地制约生产最终产品和服务的企业的国际竞争能力，或者诱发关键资本品的长期进口和对某些国家的政治经济依赖，同时，这种状态对广大的以市场导向而生存的中小企业来说，在竞争能力方面的损害尤烈。

    因意识形态方面的政治原因以及鉴于国有企业的扩张给经济运行所带来的实际困难，从本世纪80年代中后期开始，国际上掀起了一阵阵的国有企业私有化的浪潮。当然，这其中出于财政紧迫的动机而趁机甩包袱的行为也大有所在。 据保守估计， 1990 年以来， 各国至少已经有15000家国有企业已经私有化。 国有经济不仅在竞争性领域里加速衰退，而且一些国家已经开始或正在设法把原本列入战略部门的一些公共活动，如航空、港口、通讯、银行、铁路、石油化工、钢铁、水泥，甚至国防工业企业也逐步进行私有化。

    在一些发展中国家，私有化不仅被用于降低政府对经济运行的直接控制、加速经济自由化进程、平衡各类企业的竞争条件服务，而且还被作为增强“经济开放空间”的战略目的。私有化虽然在某种程度上改善了这些国家企业的经济绩效，减轻了政府预算的负担，但是，它的负效应也是十分明显的。主要表现为：第一，在微观上，私有化之后并没有有效的改变垄断的市场结构，垄断的私营企业在这种性质的市场结构中活动，一方面因垄断所造成的扭曲成本难以得到改善，另一方面垄断企业的供给行为在响应市场需求变动上，更多的是提价而非是增产。第二，在宏观上，私有化之后的冲击则更大，失业问题更为严重了（如这些年西方工业化国家的失业率高达10％左右），收入不平等问题更为突出了，政府对公共事业的调节能力下降了。这些都是众所周知的事实。美国哈佛大学的学者曾经举例说，在美国，一些医院私有化之后，医院的利润最大化目标代替了其社会公共目标，很多精神病医院为完成政府考核的治愈率目标同时又能得到最大收益，往往只挑选那些能够治愈的、病情较轻的病人，而对很多真正需要治疗的病人则采取冷漠的态度，往往给予拒绝。这种案例绝不是个别。

    　　　　三、市场经济条件下国有企业发展的困难选择

    在这种大背景下，亦有一些西方经济学家认为，国有企业的私有化并不应该是最终结果。他们认为，市场经济中客观存在的公共目标和外部性问题，需要国有企业来承担，国有企业不应该主要以盈利性目标的追求为存在的前提。虽然目前国有企业的市场绩效较差，但可以在不改变所有权的前提下，通过国有企业的资产化经营得到补救，如可以把其处于垄断状态的资本按适度规模经营的原则进行分割，以强化其竞争性；可按资本化目标和规则考核、度量和刺激国有资产经营者等等。从理论上看，如果国有企业确实能够与私营企业一样在竞争性市场中活动，都以同样的规则和刺激机制来导向其行为，那么国有企业就完全应该与其他企业一样运行得有效率。

    这里留下了以下几个值得深入讨论的问题：

    （1）一些人认为， 如果对国有企业也完全运用资本盈利性规则来导向，那么它们所应该承担的社会、经济乃至政治目标就难以体现，这两种目标对微观企业来说，在市场经济条件下是很不相同的，相互之间会发生很大的冲突，所以承担这些目标应该有不同的经济主体。在市场经济条件下，政府所应该承担的目标往往需要通过国有企业来进行，如果国有企业不承担这些责任，那么它似乎就没有存在的必要。这种观点把国有企业的存在仅仅看作是为了承担社会目标，把不同类型的国有企业的功能集中在一个国有企业身上，因而在思维上发生了不必要的混乱。实际上，在市场经济中，特别是在社会主义市场经济中，各种类型的国有企业所承担的目标是有差异的，因而其功能也各不相同。对于绝大多数处于竞争性行业中的国有企业来说，运用资本化规则来考核和管理，不仅是必要的，而且是可行的。如果政府对这些企业强加于非经济效率的目标，就必然会抑制其经济功能，但是如果能以资本收益最大化原则来要求其行为，这时候所有权问题并不显得最为重要，市场结构的竞争度问题才是第一位的。实践证明，只要按行业平等国有企业与其他类型企业的竞争条件，在进入（退出）决策和价格决策上充分自由，并且打破行业中的人为垄断现象，竞争性国有企业也同样可以大有作为。在国有企业的结构中，还有一部分企业的存在是专门为实现社会目标服务的。对于这些企业，要求其资本盈利是根本不可能的，也是违反政府的社会服务职能的，但这并不是说，这些企业就不要讲究效率，不要求其盈利而只要求其按社会目标行事，并不意味着不要求它们按市场化方法来管理，这是不同性质的问题。因此，如果我们区分国有企业的性质，对其实行分类管理，就能有效地解决上述目标的冲突。

    （2）一些人虽然承认，在决定企业经济绩效方面， 市场竞争和经济规则比所有权来得更为重要，但他们认为，依此思路所进行的改革，首要工作便是应该发育市场和完善市场竞争，这样就出现了悖论：功能良好的市场的形成，一是离不开清晰的所有权界定，在这一点上国有企业的缺陷难以避免；二是如果真的形成了那种功能良好的市场，外部性问题便降低到了最低点，以弥补市场缺陷为主要理由而存在的国有企业也应降低到相应的较小规模。我们认为这种观点是有一定的道理的。前计划经济国家国有企业覆盖国民经济的现象，主要目的是为了利用政府的力量推动工业化进程。除了理论上追求一大二公之外，这些国家民间企业家队伍不足、资本形成能力低下、市场功能残缺也是主要只能利用国有企业的重要原因。市场化改革以来，非国有经济的迅猛扩张，使企业家队伍迅速成长，各类市场的加速发育和企业间竞争的强化，都使国家继续保持庞大国有企业规模的经济理由显得不怎么充分。在当今世界各国的竞争态势下，创造财富的企业没有经济效率，一个国家就不能富强，她的人民就不能富裕，也就根本不可能得到国民的真正支持。缩小国有企业的产业配置战线，大力发展非国有经济，不能不说是中国改革取得重大成功的根本因素之一。从理论上看，国有企业是社会主义经济的一部分，但社会主义并不等于是仅仅搞国有企业。在实践中，不仅公有制的形式很多，而且社会主义经济还要大力发展多种形式的所有制，包括外资企业和民营、私营企业。以私有制为基础的市场经济国家搞国有企业，目的是为了增加国家对经济运行的调控能力。如果不考虑政治因素，由于发达国家的市场比较完善，它们需要国有企业来弥补市场失败的规模相对就比较小，这是可以理解的。因此，对国有企业存在和发展的规模问题，还应该从市场发育的动态过程来看。

    （3）还有人认为， 即使要求国有企业完全按照资本化规则产生相应的市场行为，在实践中能不能做到也有疑问。这是需要具体分析的个案问题。持这种观点的人认为，由于国有企业难以提供来自所有权方面的持续的约束力和驱动力，所以国有企业在进入市场经济以后，难以有好的业绩表现。从理论上看，国有资产经过经营上的多重分割和多层委托代理，一方面强化了经济的竞争性，另一方面又弱化了原始所有权的重要性，增加了法人所有权的约束力。我认为，通过多层委托——代理关系，虽然可以弱化初始的或原始的产权的激励不足问题，但肯定会大大地增加代理成本和监督成本，为此还需要进行成本收益分析。据我们所知，目前中国也有一大批搞得很好的国有企业，它们取得好的业绩的原因，不是因为已经解决了委托代理机制问题，而是这些企业在现有体制下，有一批按党性、良心、社会道德办事和行事的企业领导队伍，这种非经济目标的取向和动力机制，降低了国有企业的委托代理成本和监督成本。因此我认为，在进入市场经济之后，中国亟待加强国有企业的经济型的委托代理制度的建设，要从主要依靠道德型企业家向主要依靠经济动力型企业家转换，否则这些成功的案例不仅难以有普遍的推广价值，而且还难以保证企业有长期稳定的发展的轨迹。

    　　　　四、社会主义市场经济条件下国有经济发展的规模界限

    在迈向社会主义市场经济的过程中，中国原计划经济体制中所形成的规模庞大的国有经济正在逐步缩减，非国有企业的蓬勃发展和市场竞争的不断加强，是中国经济改革取得巨大成功的重要原因之一。

    与经济持续高速成长相对应的是中国国有企业艰难的生存现状。现在从中央到地方，从实际部门到理论界，都在思考这样一个问题：在社会主义市场经济条件下，中国的国有企业的经济规模究竟应该有一个什么样的比例？实际上，这个问题也可以转化为：国有企业在社会主义市场经济条件下，有无生存和发展的规模界限？如果有，那它的区间又是什么？

    主张国有经济应该占有主导地位的观点，已经从简单的数量比例观（如60％）转化为对国民经济运行的调控观。这种观点要求按目前产业面分布的国有企业，逐渐从无竞争优势的领域中退出来，对国有企业实行大公司战略，按大规模原则发展，以利于对整个国民经济进行调控。这无疑是一种进步。当然也有人否定上述这种提法。他们认为，市场经济条件下的竞争，是一种内在的优胜劣汰的过程，并不能人为地事先确定一个什么比例或区间，让哪类性质的经济主体占主导，这一切都应该由市场竞争的过程来决定，人为地确定某个比例，只会抑制市场经济的正常发展和经济运行的效率。

    无论这些观点之间的差异有多大，在要求国有企业的产业分布面和规模逐步与市场化取向改革相适应这一点上，是没有多少异议的。应该指出的是，让国有企业逐步缩小产业分布面和规模，并不等于说是让公有制企业全部退出竞争性产业领域，也不意味着全部让私营企业去占领，而是可以让各类非国有的集体企业、集团企业、公有控股企业、混合所有制企业、外资企业、民营或私营企业在同等竞争条件下平等进入和退出，以强化经济的竞争性和提高效率。

    目前，对国有企业在市场经济条件下的发展规模的界定问题，研究还很不够，只有一条与基本经济制度的性质相适应的“要发挥主导作用”的界限，这无论在理论上还是实践上都显得很苍白。因为，这条界限仅仅是从维持经济制度性质的必要性进行了规定，还没有从经济运行方面进行论证。它既没有从国有企业运行的目标方面，也没有从其存在和发展的成本收益上作出详细的分析，非常容易变成一条空洞的、抽象的和难以落实的政治口号。例如，从人们对“主导地位”的解释看，一般认为它是从全国的国民经济角度提出的，并不要求所有地区、所有行业都要占主导地位。这在实践中就带来了一个问题：如果所有地区、所有行业都不占主导地位，那么宏观上的目标如何体现？结果必然是空中楼阁。反过来看，为了保证国有制在全国经济中的“主导地位”，就要求各个地区、各个行业都占主导地位，既不现实也不可行。这种二律背反的困惑，是由这条抽象的原则自身的缺陷所导致的。

    所以我认为，仅有这一条界限还是十分不够的，它只是一个指导原则而非操作原则。在社会主义市场经济条件下，还应该至少补充下列运行性原则：

    第一，国有企业作为一种基本的手段，其存在和发展不仅要设法实现经济效率目标，而且更重要的是要实现社会目标，应根据目标与手段必须相匹配的原理，把实现社会目标的约束作为界定国有企业发展规模的基本出发点。众所周知，经济效率目标仅仅是社会主义社会中众多目标中的重要因素之一，它不是也不可能是全部的目标。例如，在社会经济运行中，就不仅要有效率目标，而且还要有公平目标。虽然政府的收入再分配调节政策也有利于实现公平目标，但如果没有生产资料所有权上的平等，收入分配的公平目标是无法达到的。因为，生产资料所有权上的不平等，不可能形成真正意义上的“机会平等”，那些凭借生产资料所有权索取剩余收益的人，与一无所有的人之间，根本不可能有什么“机会平等”，更不可能有收入的相对平等。政府对剩余收益索取者的税收转移政策，一方面会受到既有利益集团的强烈抵制，也会因为损害私有投资者的资本边际收益而难以执行。在这种情况下，利用国有企业来实现社会公平目标，就具有十分重要的作用。这一点对于还属于发展中国家的我国，更具有不可或缺的战略意义。

    第二，国有企业作为一种调节工具，不仅要起弥补市场失败的作用，而且要使利用国有企业的这种成本，小于市场自身调节的成本，或者说要使利用国有企业的国民经济收益，大于其利用的社会成本。要在这种成本收益的比较中，动态地确定国有企业在国民经济中的最佳经济规模。市场失败主要存在于那些收益和成本难以界定主体边界的公共产品生产和服务领域，经济主体的收益内化和成本外化，是其典型特征。发展中国家由于市场不完善，外部性问题要比发达国家严重的多。经济理论证明，这些领域是发展中国家的国有企业充分发挥调节作用的最佳空间。但是让国有企业在这一领域中发挥作用，也要分析它的调节成本，讲究调节效率。要从社会收益或国民经济收益的角度，计算得失。一般来说，国有企业在这一领域的调节成本，主要包括垄断引起的竞争不充分成本、所有权约束和激励不力的制度成本、增加代理层次后的代理成本和完善监督机制的管理成本等等。

    第三，国有企业作为公共部门，其存在和发展的规模要与政府的公共财政负担能力相吻合。这就是说，对于绝大多数具有竞争性和盈利性特征的国有企业来说，不仅要要求其在财务上自我平衡，而且要让其为国家财政创造资金来源。一方面，政府要设法真正让竞争性国有企业的经济活动全部进入市场，平均它与其他性质的企业一样的竞争条件，特别是在经营自主权和进入条件方面，要给这些国有企业应有的权力，如果再经营不善就应逐步把它们转化为其他类型的企业；另一方面，政府不能因为这些竞争性国有企业在竞争中发生亏损、引起公共预算赤字和信贷资金的债务负担，就用行政手段去干预和保护那些处于高成本状态的竞争性国有企业，就给它们经营特权或政策倾斜。在实践中，竞争性国有企业的高成本状态往往是政府不适度干预造成的，高成本又给企业制造了要求政府进一步干预和保护的借口，陷入恶性循环。对于那些具有半市场化、半竞争性的国有企业，应设法让其保持财务上的收支平衡，略有盈余或少量补贴；把那些根本不可能进入市场、基本必须由国家财政负担的纯国有企业的数量，降低到财政可以动态平衡的负担范围之内。当然，在实践中运用这一原则，首先必须要改革财政体制，严格界定财政的职能是为非盈利性的公共领域服务，同时要改革政府机构和精简人员，提高财政支出的社会效益。如果在维持现有财政支出结构的前提下来谈这一原则，就会使对国有企业的改革演变成政府甩包袱的过程，这是根本行不通的。

    第四，国有企业作为竞争性市场中的战略性大公司和垄断性企业，其经济规模的范围和程度，要与产业的竞争效率相平衡。国有企业在一个具体产业中的经营规模既不宜太小、太分散，这会影响规模经济效应；也不应该过于集中和过于垄断，以免影响市场的竞争性和开放度，影响非国有企业的发展潜力和经济运行的公正性。判别一个产业中竞争的效率，主要应从该产业所用资本的平均报酬率、技术进步程度、供给与需求之间的差异率、销售费用/销售收入比率等方面进行。 这要求政府比较系统地制定对公共企业的产业组织政策，要在规模经济与竞争效率这两者之间寻求平衡点。做到这一点实际上是非常困难的。发达国家的实践证明，这不仅要有完整、具体的反托拉斯法和保护中小企业法的支撑，而且在这些法律在执行时，还会受到各种利益集团的阻挠。

    第五，国有企业作为上游的基础产业和战略产业，其有效率的经济规模，应与下游产业中广大企业的国际竞争力保持平衡。在整个中国经济的逐步对外开放和参与国际竞争的过程中，虽然一部分下游产业（主要是最终制造业）和沿海地区可以实行两头在外、利用两个市场和两种资源的外向型战略，并逐步增加对国际市场的依赖，减少对国内上游基础产业和内地资源的依赖，但要想使全国的国民经济都实行两头在外的出口导向战略，不仅要受到国际市场容量和国际贸易壁垒的制约，受到出口导向战略的比较成本的制约和满足国内市场需求的制约，而且还要受到国内上游基础产业有效供给水平的制约，因而是根本不可行的。所以，一部分下游产业和沿海地区直接利用国际市场进行大进大出，虽然使其国际竞争力不会与国内的一些国有基础产业之间发生直接的联系，但整个国家的产业国际竞争力，则一定与国内的基础产业的效率状态紧密联系在一起。由于很多基础产业虽然可以通过引进外资进行建设，但它们所提供的产出只能在国内的空间中为各类企业服务，所以，空间的不可移动性特征，使它们不可能整体性地进口；市场的外在性特征，使它们需要公共企业来承担；投资的巨额性和长期性特征，使它们在目前只能依靠政府所控制的国有企业来完成。因此，在国民经济的上游产业中，多配置一些规模较大的国有企业，在下游产业中多配置一些非国有企业，让其积极参与国际经济竞争，是符合经济学原理的。但是在上游产业中配置多少国有企业为宜，怎样才不影响下游产业的国际竞争力？从理论上看，应把下游产业接收上游产业的投入品价格水平，在同等品质的前提下，不超过国际市场同类产品价格的那一点，作为处于上游产业的国有企业的发展规模点，以此判定上游产业的竞争度和竞争效率。如果竞争不足，则或者应适度地引进非国有企业进入，或者对上游产业中垄断性国有企业的资产进行适当的经营性分割，以强化竞争效率。