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  【内容提要】本文认为，中国农村市场经济缺位，制约了农村深层次矛盾的解决。中国“三农”问题的出路，关键在于加快发展和谐有序的市场经济，当务之急是必须下决心改革现行农村的经济、政治、行政体制。
【摘 要 题】农经综论
【关 键 词】三农问题/根本出路/市场经济/体制改革

【参考文献】
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    在中国广大的中西部农村，农业发展停滞，农民收入增长十分缓慢，有些地区农民收入出现下降，农村和农民依然贫穷。因此，如何解决“三农”问题，成为各方关注的焦点。中央高层对农村的发展一直是高度关注的，国家对农业的财政投入一直也在增长，数额也相当大，但为什么中国广大中、西部农村依然落后贫穷呢？问题的关键在于，广大农村市场经济是落后的、薄弱的，虽然农村也在搞市场经济，但是它是扭曲、畸形的市场经济。要解决中国的“三农”问题，使中国农村农业大发展，关键在于加快发展市场经济，而这一市场经济又必须是和谐有序的市场经济，而不是畸形、扭曲的市场经济。

    　　　　一、中国农村市场经济缺位制约了农村深层次矛盾的解决
    农村改革开放以后，农村率先改革实行家庭联产承包责任制，解散人民公社，把土地的使用权和经营权还给农民，使农民得到自主和实惠，极大地调动农民的生产积极性，农业年年丰收，粮食等主要农产品由长期短缺转变为丰年有余，解决了农产品的供给问题。但是为什么粮食年年增产，农村改革取得成功，反而在二十多年后，又出现了“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面呢？笔者认为主要在于农村市场经济缺位，农村市场配置在农村劳动力、土地、资金、技术上的无能无效是最主要的原因。

    我国农村改革的政策思路，是放权以建立农村生产责任制为主要目标，在农村改革取得初步成效后，过早地宣布农村改革任务完成并把改革的重点转移到城市，从思想上对农村改革的艰巨性、复杂性、长期性估计不足，忽视了城乡二元结构对农村发展的制约作用，没有引进市场机制以解决影响农村深层次的矛盾。我国农业在整个国民经济体系中处于薄弱环节，也是一个弱质产业，它的发展必须依靠市场，发展市场经济。在农村改革之初，改革政策基本上是适应了当时农民对农业生产的承包要求，调动了农民生产粮食的积极性。由于当时粮食问题确实是关系到社会稳定和发展的重大问题，党中央的指导思想是在统一政策的前提下以放权为主，支持和大力推广家庭联产承包责任制，解决我国长期存在的粮食不过关的问题。同时在经济政策上采取了允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民先富裕起来的措施。农村政策放宽以后，取得了较好效果，粮食产量大幅度上升，乡镇企业异军突起，促进了生产力的大发展，在农产品大量增加的同时，大量农业剩余劳动力涌现出来。但是，由于农村市场经济缺位、落后，加之迫于城乡分隔户口制度限制，农民创办的乡镇企业客观上形成了农民“离土不离乡，进厂不进城”的现实。城市没有及时吸纳农村剩余人口实施城乡改革互动，而是限制农民进城。这种人为阻挡农民进城的错误做法却得到了充分的肯定，并且认为我们已经找到了农村剩余劳动力的转移途径，据此得出了“乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力”乐观结论。这种坚持农民就地转移的观念，仍然没有突破城乡分治思想，没有按市场经济规律办事。由于没有认识到城乡分治政策对农村发展所带来的深刻影响和束缚，对农村改革的艰巨性认识不足，在农村出现的短期内粮食增产和部分剩余劳动力就地转移时，就轻易宣布“农村改革取得成功”。

    由于农村市场经济的缺位，农村改革没有提出按市场经济规律，对集体经济财产进行重组，限制了市场对农村资源起基础性配置，计划经济体制和行政管理体制没有彻底冲破。中共十四大以后，随着社会主义市场经济的提出和作为改革目标的确立，没有把建立农村市场体制作为农村改革的主要目标。中共十四届三中全会指出，“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育市场和发展市场体系”，在关系到农业、农村和农民问题时，全会主要强调了“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善”。“双层经营体制”决定了市场机制对农村的主要资源——土地的配置失灵。作为我国公有制经济的重要组成部分的农村劳动者集体所有制经济，在人民公社解体后，就由村委会和村民小组，代表村民共同占有土地和其它生产资料，一方面由于我国土地资源的稀缺，又天然地与传统村社的血缘地缘关系相结合，导致土地产权客观上与社区为边界；另一方面，我国农村人均耕地面积不断下降，必然使土地承担农民的生存保障。这种土地社区所有制就不可能由市场调节，农村劳动力依然依附在土地上。运用“双层经营体制”在解决粮棉生产的比较效益下降、工农业产品价格剪刀差扩大、农民收入增长缓慢等严峻问题时显得力不从心。中共中央从1993年11月到2003年1月，每年召开中央农村工作会议已经十年，农村存在的问题不仅没有得到解决，反而问题越来越突出。因此，必须看到，“三农”问题的“深层次矛盾”的主要原因，还是农村传统体制对市场机制配置农村资源方面起着障碍作用。中国农村的各种深层次矛盾，主要根源于中国农村市场经济缺位。我们在农村仍然搞的是以计划经济为主的体制。双层经营制就是以计划经济为主导的体制。

    　　　　二、农民在经济上长期受到非国民待遇

    农民的社会保障、税费负担、就业方式和居住迁徙等经济和社会权利及自由受到双层经营制和城乡分治政策的歧视和限制，农民长期受到非国民待遇。

    有学者指出，造成农村问题、农民问题至今没有解决，主要原因是“计划经济时期实行‘城乡分治，一国两策’至今未改，对城市，对居民实行一种政策，对农村，对农民实行另一种政策。”“一国两策”造成了社会对农民的过分“剥夺”和束缚。中国农民承担了我国工业化的原始积累任务，农民做出了大约有 6000—8000亿元的贡献，还要承担实现农村现代化和自身的非农化任务。不仅如此，我国农村还存在着农民没有迁徙自由的权利、社会保障不在农村设立、农民承担不公平的税负、农民不享受与城市居民同等的教育等方面的不公正现象。这些不公正现象使农民陷入负担沉重、收入增长缓慢，离开农村走不开 （社会保障靠农村的土地），想进城市进不了（进了城市怕失业），发展处于进退两难的困境。据国家统计局统计：1978年全国城镇人口17245万人，占总人口17.9％，乡村总人口79014万人，占82.1％； 1991年全国城镇总人口30543万人，占全国总人口26.4％，乡村总人口85280万人，占73.6％。1978年全国非农业人口15230万人，占全国总人口15.8％，农业人口81029万人，占84.25％；1991年全国非农业人口24693万人，占21.3％，农业人口91130万人，占78.7％，经过十几年的改革，仍维持2∶8的城乡格局。不仅仅严重影响了城镇化的发展，也造成了农村发展的巨大人口压力，自然也增大了农民非农化的成本，可以说“双层经营”和“城乡分治、一国两策”给我国农村现代化带来了严重后患。马克思在《资本论》中明确指出：人不能自由流动，不能自由迁徙，不能自由地变换职业，人就不是自由全面发展的人，而是一种片面发展的人。自1979年到1995年，我国城镇人口比重从17.92％提高到了29.04％，城市化率平均每年提高0.654个百分点。而1996—1999年这4年中，城镇人口比重只提高了1.85个百分点，平均每年仅提高0.463个百分点。广大中西部农村和农民基本没有自由经营、自由竞争、人的才能自由发展的权利。农民收入近些年增长缓慢甚至呈下降趋势。从90年代的中后期开始这个趋势表现得更为突出，在一些地方农民收入甚至出现了负增长。1979—1984年农民人均纯收入年均提高15.1％； 1985—1988年人均增长幅度下降为5.1％：1989—1991年只有1.7％；1992—1996年因国家大幅度提高农产品的收购价格，收入又有所提高；1997—2002年农产品的总量基本保持稳定，但其市场价格却下降了30％以上，农民依靠纯农产业获得的收入日趋减少。另外，社会保障制度不覆盖农村地区，农民得不到社会保障和社会福利，增强了对土地的依赖性，使得我们所期待的土地流转难以实现，土地的规模效益得不到提高。先进国家农业现代化经验告诉我们，要使农民收入增加，就必须减少农民数量，使土地集中，实现土地的规模经营。目前，全国流转的土地占总面积5％多一点，不到6％。涉及到的农户占总农户的8％多一点，不到9％。也就是说有8—9％的农户发生过土地使用权转出、转入的交易。在发达地区这个比率要高一些，但也只占土地面积的13.9％，发生土地流转的农户占总农户的14.5％。造成土地流转集中缓慢的主要原因，是我国市场经济落后，对农村地区的农民没有建立社会保障体系。我国20世纪50年代建立社会福利制度，只规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇以及各种补贴，农村的社会保障是以农民对土地的长期承包使用来体现的。

    　　　　三、农民的政治地位不平等

    农民的政治地位与城市相比是不平等的，宪法规定的公民权也不是统一标准，我国事实上存在城市居民公民和农村居民公民，农民的政治民主往往受到来自政府的压抑，农民与政府的对话渠道不畅。特别是，农民的民主权利是受到限制的，农民内生的民主——村民自治，往往受到来自政府权力的压抑。从 1987年兴起的以村民自治为主题的农村民主如火如荼，有人把它称之谓“中国民主化进程的伟大起点”。中共十六大指出，发展民主政治的主要目的是支持人民当家作主，“最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事物，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”。在目前传统的农村基层管理体制下，村民自治在维护农民的根本利益上，是力不从心的：一是村民自治管理集体财产权力是有限的。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”实际情况是，农民虽然集体共同占有土地，但农民不能通过任何形式处理土地。反而乡镇等各级政府却有处理、买卖农民土地的权利，享受着征用土地给他们带来的身价百倍的利润。我国农村土地集体所有制实际上成为代表国家的各级政府以及特权人物利用土地进行腐败的重要资源。这种体制缺陷导致农民对于自己土地的管理无能为力，利用村民自治的民主形式无法维护自己的土地利益。二是由于乡镇政府的公共权利过大，村委会成为乡镇政府的下级机构，导致农村基层社会中政府与农民争权夺利。由于农村集体产权模糊，土地的支配权利掌握在代表国家政权的基层政府手里，农民成为向政府租借土地的“臣民”，使得村民委员会成为乡镇政府的延伸组织。基层政府利用这种合法身份，从农民那里得到更多资金用以支撑日益膨胀的管理机构。从另一方面看，基层政府之所以毫无节制的膨胀，其内在经济原因就是土地掌握在基层政府手里。基层政府不仅向农民催缴“皇粮国税”，而且还要催缴各种费用款项，收款成为农村各级组织最大的政治任务。村委会的主要职责成为完成基层政府下达的收款任务，并作为考核村干部是否合格的主要标准。如果没有完成任务，即使是民选的村官，也会被乡镇政府给罢免。这是一种典型的计划经济下的政府直接干预经济的模式，农村市场经济又怎能发展，农村怎能不落后，农民怎能不贫穷。

    　　　　四、农村的土地制度问题

    这是农村经济制度的根本。土地问题不解决，农村市场经济很难建立和发展起来，农民的生产积极性就无法调动，规模经营就不可能形成，农业的效益就不可能提高，农业结构的调整也就是一句空话。目前农村土地制度存在着五个问题：一是分散，每家种一小块，广泛分散在众多的农户中。二是闲置，由于负担重，种不起田，很多农民弃农进城打工，造成土地“抛荒”；三是非流动性，除极少数地方外，绝大部分地方的土地不能流动。四是农村土地所有者主体缺位，虽然我国土地管理法规定“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”，然而，在农村的实际工作中，相当部分农村土地的具体权属是不清楚的，产权关系是不清晰的，因为农业生产合作社的建立是以地缘和血缘关系为纽带而不是以土地的产权关系为纽带，因而取得农民土地权利缺乏法律上的根据。农民在土地所有者权益上没有得到量化的体现，难以实施土地的所有者权能。村民委员会是村民自治组织而非经济组织，并不具备作为农村普遍的土地所有权主体的法人资格。五是农民的承包经营的土地存在着不稳定性。正因为农村市场经济缺位，土地所有者缺位，农民难以实现自己的土地权能，因而要保护其土地经营权也十分困难，相反，一些乡镇干部、村社干部以各种名目很容易把农民承包经营的土地收回处置，造成侵害农民承包经营权的事件不断发生，成为农村特别是城市郊区农村的不稳定因素，土地问题上的权力寻租和腐败问题经常出现。土地是农村最大的资源，而这个最大的资源在市场经济的条件下却不能完全参与市场的配置，因而也就难以发挥出最大的效益，农村的贫穷自然也就是题中之义了。土地使用权的自由转让、土地经营的规模经济以及建立在土地流动基础上的私有的或者股份制的农场制度应该是土地制度和农村经营制度改革的方向，所以，我们要在现有的土地管理制度和未来的改革方向中间架起一座桥梁，它既包括户籍制度改革、城镇化的推进，更应该包括土地的规范化流动。这一切都必须依赖于农村真正建立市场经济。

    总之，农村土地问题是制约农村市场经济发展，制约中国农民、农村发展，以及农民收入提高的最大问题。因为我们的政策和制度没有使土地为农民提供向非农转移所必需的资金，同时也是由于现行土地政策和制度存在漏洞，土地却能给不法分子和腐败分子带来暴富。如何解决农民守着金饭碗仍然“真苦、真穷、真危险”的问题呢？答案只有一个——现行的土地制度必须按市场经济框架，按产权清晰这个市场经济基础和内涵进行改革。还农民以土地，使耕者真正有其田。然后，农村土地所有的形式，也可以象城市的国有企业一样进行重组或转为股权。有人建议“将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，土地的经营管理者可以成立农民持股会，代表农民参加股东大会等”，这种建议是可以试点实验的。总之，不改变目前的土地管理制度，我们期待的土地流转和农民离开土地进行转移就不可能实现。由于农村市场经济落后、畸形，市场在配置农村劳动力、土地、资金、技术的无能无效，导致政府不断强化自己的管理职能，造成涉农部门的利益垄断，使得农民向现代化转移成本过高，生活水平逐步下降。

    　　　　五、中国农村农民和城市居民在机会上的不均等和发展机遇上的不平等

    城乡分治的二元社会结构既大大延缓了我国城市化进程，更造成了人的发展机遇的不平等。从 1953年实行粮食统购统销，到1958年全国人大通过户口登记条例，中国公民从此被分为“农业人口”与“非农业人口”两种壁垒森严的不同身份。这种以户籍制度为主要标志的城乡二元体制的资源配置，客观形成城乡生活对比反差过大，造成市民与农民的发展机遇的不平等。这种不平等体现在农民受教育的机会，享有社会保障的机会，就业的机会，发展的机会，享有医疗保健的条件等各个方面。据不完全统计，全国在校大学生中，城镇居民子女约占70％，农民子弟约占30％，而在全国总人口中，这一数据正好相反。农民占70％，城市居民占30％。发展权是人权中的重要内容，发展权的不平等埋没了许多生在农村、农民家庭的潜在人才，这是中华民族的一大悲哀。从50年代中后期逐步形成的“城乡分割、一国两策”到今天并没有根本改变。目前虽然城市、城镇的户籍管理制度有所松动，为农民进城打开了缺口，但是并没有为大多数农民在城市、城镇长期的生产生活提供必要的条件，因而这项重大的制度变革并没有受到广大农民的欢迎，相反却“遭受农民冷脸”。现在的户籍制度并没有相关的配套措施，当前的农转非对农民来说仅是“画饼”而已。因此，农民朋友拒绝“画饼充饥”也是情理之中的事了。市场经济条件下，每个人在做出某个行为之前，都会进行一番经济利益方面的考量。在城市，计划经济的痕迹正在逐步消除，工作就业、医疗住房等过去作为福利的东西都推向了市场。同时由于在城市人才济济，竞争变得更加激烈和白热化。如果没有一技之长，到时候确实连个工作都难找，仅享受低保的生活境遇也只能算得上城市的贫困一族。而在农村，如果按照现行政策将刚出生的后代申报为非农户口，由于现时的条件决定了这些人所受的教育和所处生活环境仍然与他们的父辈们没有什么两样，很难受到城市化的熏陶。他们在成人后进入城市，谁能保证他们与其他的城市人能处在同一起跑线上进行竞争呢？到那时，既没有在农村的土地，又没有在城市的工作，他们靠什么生活？正如老实巴交的农民所说的：“城镇户口又不能当饭吃！”因此解决城乡分治的核心问题在于创造人的发展的平等机会，农民和城市居民在机会上均等，消除现在事实上的不平等，而不能只做表面文章。这一切只有建立发展农村市场经济，破除双层经营才能实现。

    　　　　六、农村的管理体制问题
    现阶段我国农村政府及政权机构重叠。职责不清，包揽过多，管了许多不该管，管不了也管不好的事情，而一些应当由政府管理的公共事务又没有认真管理，农村社会需要的公共产品又无法供给。还有的机构单位部门小集团利益第一，利用职权与民争利甚至强取豪夺。县及县以下的行政机关，事业单位，社会组织供养的人员太多，效率低下，政府运作成本太高，农民自治组织的作用发挥得不好，致使农村的管理成本很高，必然会加重农民的负担。自秦朝时设立郡县制以来（封建社会），在行政体制上都是皇权不下县，政府对小农经济最低成本的管理方式是乡村自治，而不是国家政权机构针对每个农户甚至每个人的管理，特别是在小农经济的多元化兼业经营的情况下，生产和交易都非常琐碎，政府硬要分散对生产规模很小的农户实行直接的具体的管理，必然会增大其运作成本，甚至得不偿失。

    总之，要解决中国“三农”问题，出路有一条，加快在农村建立发展和谐有序的市场经济，让市场经济主导中国农村。而要达到这一目标，当务之急必须下决心改革现行农村的经济、政治、行政体制。让市场去引导和主宰农民，只有这样才能还农村于农民，农民才能自由全面发展。农民发展了，农村才能真正繁荣。而农村普遍繁荣了，中国才能真正的强盛。