“行政指导”一直是政治学、行政学研究的对象。当施蒂格勒首创性地把政府管制也作为内生变量进行经济分析后，经济学的研究领域便更加广阔了。从经济学的角度来研究“行政指导”，将会有助于理解市场经济中政府的角色、日本政府与民间产业的关系，以及透过政府行为的经济背景来理解日本的公共政策是怎样作用于经济发展过程的。

    一、行政指导——日本式的政府管制

    战后日本经济复兴以来，行政指导曾经是经济产业行政的重要手段。50年代，政府在钢铁、机械等重要产业实行合理化以及扶植石油化工、汽车等新兴产业方面，以行政指导的方式，成功地运用了财政、金融、税收上给予上述产业以优惠的措施。作为萧条时期的供求调整，政府还进行了缩短作业时间劝告、采取冻结库存的措施和限制设备劝告等行政指导。在60年代，为了推动重工业和化学工业的进一步发展，在进行供求调整的基础上，又以行政指导的方式，完成了企业间的大型合并。例如三菱三重工的合并，日产、普林斯顿的合并，八幡、富士制铁的合并等等。70年代，又根据现代企业的发展要求，引导产业结构向知识密集型节省资源型转换。这些工作都是政府以行政指导为主要手段来完成的。行政指导在战后日本经济发展中的重要作用，是众所周知的。
    所谓行政指导，就是政府为实现特定目的，不直接运用法律手段，仅以相关法令为依据，以劝告、指导、指示、要求、建议、警告、命令等行政裁决方式，控制特定对象的行为。在日本，行政指导之所以能使企业接受政府的意图并付诸实施，一方面是由于中央政府手中掌握着超过36万亿日圆的财政投资贷款和超过1万件的许认可权限。 服从指导会得到好处，如有利的法令解释、贷款和补助的暗示、提供信息和技术等等。不服从指导可能会造成某些损失，如停止给予上述好处、在其周围施加非正式压力使其孤立，或在申请其他项目时无限期拖延等等。正如K.V.伍尔夫连在《日本／权力结构之谜》一书中所述：“行政指导之所以有效，是因为官僚具有摆布经济的力量。官僚们对能够想到的几乎所有经济活动，都具有审批权限。只要看申请者不顺眼，他们就可以毫无理由地把申请事项往后拖延。在法律上企业虽然没有必须服从行政指导的义务，但为了经营活动能够进行下去，也只能服从。这就是日本官僚统治的关键之一。不管官方（法律）理论如何，行政指导都以某种方式，表现出其特有的强制力。”〔1〕
    其实，伍尔夫连所指出的强制力，只是行政指导的一个方面。而产业依赖行政指导并从中获取利益已成为习惯。日本政府对企业的管制通常是以对产业团体进行行政指导的间接方式达成的。传统的做法是在小型零散企业占绝大多数的部门和新兴产业部门中，政府给予指导，协调企业间的利害矛盾，由企业自行结成团体。这对政府来说便于行政管理，而企业为了能得到监督官厅方面诸如防止共同破产、补助、贷款、减免税等“保护”，也希望结成和发展产业团体，通过行政指导来弥补自身组织能力的不足。也就是说，行政指导本身由于政府所拥有的补助和贷款权、税制上的优惠措施、许认可权以及各种制裁权相互关联，形成一种行政制度。同时，作为行政制度的行政指导，在很多情况下，通过控制和被控制行为，已形成了官民间的利害共同体〔2〕， 即供给与需求的市场交换关系。政府和民间产业都从行政指导中得到各自的好处。

    二、政府管制与产业的利益

    日本的产业发展模式不是以民间企业间的自由竞争为基础的类型，而是一种由政府官厅引导下的发展类型〔3〕。 战后日本惊人的经济发展，是打着自由经济原则的旗号，但实际上却是在官僚制庇护下的限制竞争政策的产物〔4〕。 施蒂格勒在他的《经济管制论》中说道：“国家拥有一个在纯理论上即使是最有势力的公民也不能分享的资源：强制权。国家可以通过文明社会法律所允许的唯一方法——税收——获取金钱，还可以决定物质资源的运动和在未经同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策。这些权利就为一产业利用国家提高赢利提供了可能性”〔5〕。日本的产业对行政指导的需求和依赖已成为习惯， 产业可以说是利用行政指导来谋求利润最大化的，他们从行政指导中不断获得利益。上述获得政府贷款或补助金等直接经济利益自不待言，甚至违反禁止垄断法的行为，也会在行政指导的庇护下合法化。例如，战后在1 美元＝360日元固定汇率体制下，日本政府曾对外汇进行了严格的管理， 通产省握有外汇额度的分配权。当时，通产省在进行缩短工时的行政指导时，就以外汇额度分配为奖惩手段。从表面上来看，服从缩短工时指导的好处是，企业能争取到更多的外汇额度，从而保证原材料进口和技术引进。实际上对整个行业来说更大的好处是，通过国家的限制工时和外汇额度分配，可以阻止新的业者进入，从而保持原有的竞争秩序。可以说产业利用行政指导，从限制竞争和行业垄断中得到好处。再如，行业内部为了防止共同破产抑制相互间的竞争，但由于行业内部的利害关系十分复杂，限制生产的协定和价格协定很难达成协议，也可以说靠内部协商来达成协议的成本很高。这种时候，多数产业团体希望政府给予指导，靠政府权威这一外部力量促使协议达成，这样会大大降低交涉成本。在战后日本产业的发展过程中，产业界在这种意义上对行政指导的利用，几乎随处可见。这种作为行业内部调整的限制价格和限制产量的行政指导，实际上是一种（违反竞争法的）共同行为。对社会来说，其结果只要不发生重大丑闻，就可以被认为是为实现“公益”而进行的行政指导所取得的成果，从而将“共同行为”的真相完全掩盖起来〔6〕， 使违反“禁止垄断法”的行为合法化。一旦发生意外情况，业者便可将自己的责任推卸给行政机关一方。

    三、政府行为的经济背景

    施蒂格勒认为，政府管制也是一种并非免费的“物品”（或财货），并且正是因为它是“财货”，能为某些人提供某种利益或满足，所以才被生产出来。但厂商或消费者自己都不能实行管制，而要借助于“社会强权”即国家机器，于是便发生了政治游说、资助政党、帮助竞选以至提供贿赂等等管制的“生产成本”〔7〕。
    日本的行政指导是一种“软行政”手段。所谓“软行政”就是这种行政指导是一个没有固定的手续，也没有明确的法律依据，随意性很强的政府行为。前面提到的庞大的财政投资贷款计划，在日本被称为“第二预算”。正是这种在发达国家中几乎没有先例的大规模政府金融，支撑着行政指导这一“软”政策手段的有效性。而指导的随意性，又为产业界斡旋政府贷款留有充分余地，使企业有“租”可寻。更主要的是政府监督机关对产业部门的具体指导，完全是在密室中达成的口头协议，不留有任何正式记录，国会和大众传媒即使要进行监督，也无法知道他们交谈和决策的内容。在这种情况下，不管当事者如何标榜是“为了公共利益”，但结果仅仅是双方利益妥协的产物。所以，通产省从战后恢复时期就开始的生产调整行政指导，一直成为产业界行贿的对象。
    日本产业界与政府关系中一个有趣的现象是，各行业团体事务局的中心职位，都有监督官厅的卸任高级官员任职，称为“下凡”。有的行业团体甚至把与自己利害密切相关的几个官厅的下凡官员都拉进事务局担任要职〔8〕。 这种现象产生的根源是“由于行业组织的负责人采取的是一种在社长联席会或干事会的意见基础上，通过与各省厅及官员的沟通，来操纵监督官厅意志的决策方式，因此必然要采用这种人事手段。这种作法的好处是，由于行政指导所依据的标准几乎没有明文规定，所以获取官厅的意向以及控制其内容，原高级官员都可以通过关系来做到。……（行业团体）为了维持行业内的秩序，虽不能将其成本降为零，但却能够以尽可能低的代价控制着官厅”〔9〕。
    日本的产业团体乃至个别企业和集团还利用政治家集团来谋求对他们有利的行政指导，让政治家作为他们的代理人，指使政府官厅在进行指导时，采取对他们有利的措施，并以此作为政治资金和选票的抵押。正如施蒂格勒所说：“谋求管制的产业必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。”〔10〕政治家首先接受某一特定利益团体的委托，并通过做有关省厅官僚的工作，为某一特定利益团体服务和提供方便，而行政指导则是这一过程的最方便的手段〔11〕。最典型的事例就是利库路德公司通过行贿，使官方放松了对其就业信息杂志的管理，并对社会进行有利于该公司的行政指导，来使人们遵守就职协定。
    由此可见，行政指导并不单纯是政策自身的要求，其背后存在着一系列实际经济过程。我们从中可以看到政府与各种利益集团的经济联系，以及政府管制背后的利益矛盾和目标冲突。

    四、对政府行为的约束

    由于行政指导没有固定的手续，指导过程又缺乏透明度以及评价系统的缺欠，所以便成为滋生腐败的温床。70年代的石油地下卡特尔事件〔12〕、洛克希德事件、80年代的利库路德事件〔13〕、90年代初的证券丑闻〔14〕等等，都是由行政指导引发的经济犯罪和政治丑闻。
    人们通常认为，政府对经济的干预应该是以政策措施纠正在经济自发运行下所发生的不符合公共利益最大化要求的问题。但在现实中人们却发现，政府所采取的政策措施，往往不是最大化社会福利，或者有利于社会上大多数人，而往往是只有利于少数人或个别利益集团。现实中的政府并不是一个抽象的存在，而是由具体的党派、政客和官僚集团构成的社会实体。正如布坎南所说：“甚至政治学和政治过程最终也按交换范例塑造，简单而直接的观察表明，政治家和官僚是内在的组成部分。这些人的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同。”〔15〕如果把“经济人”的概念延伸开来，官僚、政客这些以国家代理人身份参与政治或公共选择的人们，也和经济中的一般人一样，也在追求自身利益的最大化。由这些人组成的政府，自然“最大化”的也是某种特殊利益，而不是全社会的福利。即“特殊的经济行为主体，最大化的只是各自的特殊利益。”〔16〕由此来看，无论哪个政府哪个政党都无法杜绝的行政和政治中存在的受贿、渎职、以权谋私等腐败现象，便不足为怪了。
    既然政府也是经济人，自然追求自身利益的最大化，因此，正象个人行为和企业行为需要法律约束一样，政府行为也需要法律约束和制约机制。任何政府的政策事实上都是各种利益集团相互作用、相互制约、相互妥协的结果，关键在于社会监督机制是否完善，每个利益集团（包括政府）是否都在法律程序内追求自身的利益，是否能够形成一种适当的社会制度结构，以保证决策者在谋求自身利益的同时，使社会的福利有所提高。如果较好地服务于公众的人可以及时得到奖赏和晋升，“那么一个社会就可以迫使政府官员为了自身的利益、为了自己的连选连任而‘不得不’做出有利于公共利益的决策。”〔17〕用公共选择理论的观点来说就是，宏观经济政策的成功取决于制度变革与宪法变革，而不在于政治决策人是否有更多的信息，是否更有公心，是否有掌握先进经济科学的经济顾问。这就要求有合理的宪法规则约束经济政策的制定。〔18〕
    行政指导所显露出的种种弊端，正是由于缺乏必要的法律程序和完善的社会监督机制。尤其是在日本这种以产官政三者勾结为背景的制度中，行政指导自然会不断滋生出政治腐败现象。所以，将行政指导以法律的形式加以规范化〔19〕，从而确保其透明度，并且建立对政府官员和政治家行为的制约机制是十分必要的。


    注释：
    〔1〕伍尔夫连著《日本／权力结构之谜》筱原胜译　 早川书房1990年。
    〔2〕新藤宗幸著（1992年）《行政指导》岩波书店，韩冬雪　 吴小丁译　长春出版社1996年4月第27、28页。
    〔3〕新藤宗幸著《行政指导》中文版序言第2页。
    〔4〕新藤宗幸著《行政指导》第133页。
    〔5 〕施蒂格勒著“经济管制论”潘振民译《产业组织和政府管制》上海人民出版社　上海三联书店1996年4月第212页。
    〔6〕新藤宗幸著《行政指导》第58、59页。
    〔7〕樊纲（1990 年）“政府行为与公共利益”樊纲著《经济文论》生活·读书·新知三联书店1995年9月第91页。
    〔8〕日本行业团体专务常务理事职位基本由“下凡官员”占据。 如日本钢铁联盟的是通产省官员，日本造船工业会的是运输省官员，日本制药团体联合会的是厚生省官员，日本证券业协会联合会的是大藏省官员等等。
    〔9〕新藤宗幸著《行政指导》第72页。
    〔10〕施蒂格勒著“经济管制论”《产业组织和政府管制》第224页。
    〔11〕新藤宗幸著《行政指导》第105页。
    〔12〕1973年日本石油、出光兴产等12家石油初始销售公司违反禁止垄断法，结成地下卡特尔，一年之中达成了5项涨价协定。另外， 石油联盟在进行生产调整时，事先就决定了24家石油精炼公司的原油处理量，通过限制生产数量来固定各公司的市场占有率，从而形成油价上涨的客观条件。
    〔13〕利库路德公司向以自民党最高级干部为中心的多数政治家、官僚、经济界人士转让未公开股票而引起的行贿受贿事件。
    〔14〕80年代后期日本具有代表性的野村、山一、日兴、大和四大证券公司违反证券交易法，对大宗投资者提供了1283亿日圆的损失补偿，1991年被揭露时，证券公司却认为该行为“遵照了行政指导”，并且“大藏省也认可了”。
    〔15〕布坎南著《自由　市场和国家》吴良健　桑伍　曾获译　北京经济学院出版社1991年5月第27页。
    〔16〕樊纲（1993年）“经济学：‘选择’还是‘契约’？”《经济文论》第9页。
    〔17〕樊纲（1993年）《经济文论》第11、12页。
    〔18〕文建东著《公共选择学派》武汉出版社1996年4月第202页。
    〔19〕日本已于1994年10月开始实施了行政手续法，但很难说行政指导的透明度已得到很大改善。