一、美国的流通政策
    美国的经济体系是以市场机制为基础的混合经济体系，它的经济政策是以崇尚与保护自由竞争为核心。美国经济制度的基础是私有制，私有权和契约受到法律的严格保护，实行的是“自由企业制度”。“自由经营”、“自由竞争”是美国“自由企业制度”的基本原则。

    在美国，政府主要是作为“裁判员”和“服务员”的角色，为企业创造一个良好的外部环境。美国作为联邦制国家，各州都有立法权，地方政府的管理权很大。为保证政策目标的实现，一般通过财政援助、技术援助、审查和调查、咨询以及对各项工作的监督与审批来控制下层政府。

    1.美国流通政策的目标。美国是以商业政策为核心的国家，没有直接的流通政策的提法，而是以第三产业的观点来看待流通和流通政策的。美国流通政策的核心及基本目标是在市场上维持和促进竞争，确保流通企业享受充分的自由经营权，全力保障企业市场机会均等。

    2.美国流通政策的手段。
    (1)政府通过制定和执行各种法律直接管理流通活动。此类政策主要有：反垄断、反不公平竞争的法律；保护劳动者的法律；限制营业时间的法律；消费者权益保护的法律等。

    (2)用土地利用计划、城市规划政策影响流通活动。联邦法中有城市计划法，各州根据本地土地和流通业状况，自行设立商业用地用途限制和开发基准。对于流通业所产生的外部效应，如交通混乱、噪声、排污、景观破坏、汽车废气等，在城市规划中也充分考虑，以避免流通业进入过度。

    (3)以财政或金融政策间接调整流通活动。美国联邦政府不能直接干预州政府的行政事务，其往往通过财政援助诱导州政府行为。对关系到国计民生并且市场风险较大的极少数重要商品，联邦政府通过一定的财政补贴，实现市场供求的稳定，如农产品补贴。此外，各州、市政府通过税制来调节新的流通企业加入地方流通，各州在营业税和消费税等税率方面不同，这些会影响流通企业分布。中小企业局对中小流通企业有一些奖金资助和经营援助，如融资和信用担保。

    (4)地方政府以少量的行政手段干预流通。在美国，有些州用商业特许权对流通产业的市场进入进行限制，各州在商业企业注册方面管理不同，有些较严，有些放松。一些州政府对个别消费品实行了价格申报制度，零售商业企业如果要调整政府管理商品的价格，必须事先提出申报。

    3.代表性的流通政策。
    (1)反垄断政策。美国的反垄断政策与其他国家相比是比较完善的，具体体现在它的反垄断法律体系上，其中较有影响力的是《谢尔曼法》(1890)、《克莱顿法》(1914)及《罗宾逊—帕特曼法》(1936)。《谢尔曼法》是美国颁布实施的第一部反托拉斯法，该法对流通领域的影响主要体现在：规定竞争者之间达成价格协议及分配市场区域或顾客违反了自然竞争的规定，为被禁止的违法行为。1914年出台的《克莱顿法》禁止以下垄断行为：搭配销售；成立连锁董事会（即两个或以上相互竞争企业的董事会中大部分成员是相同的）；公司间相互持股；价格歧视（包括供应商对不同零售商的价格歧视）；全面强制购买；束缚性合同；排他性销售等。1936年，美国国会通过了《罗宾逊—帕特曼法》，又称“反连锁商店法”，它的主旨是限制大零售商采取不公平价格，并要求供应商给予特别价格折扣。

    (2)消费者保护政策。由于信息不对称，导致消费者在与商家的交易中往往处于不利的地位。为了消除交易中不利地位可能给消费者造成的损害，保障消费者的权益，维护交易的自由与公平，各国政府特别是市场经济发达国家，制定了许多有关保护消费者利益的法律，美国是其中制定相关法律比较全面、严格的国家。

    美国先后制定的保护消费者利益的法律主要有：《联邦食品和药品法》(1906)、《肉类检验法》(1906)、《全国交通和机动车辆安全法》(1966)、《儿童保护法》(1966)、《联邦香烟标签和广告法》(1967)、《玩具安全法》(1969)、《消费产品安全法》(1972)等。到目前为止，美国已有20余部有关保护消费者利益的法律。这些法律构成了美国保护消费者利益政策的核心。

    在美国，负责贯彻和执行这些法律的政府机构主要有：联邦贸易委员会、消费者保护司、食品和药物管理署、消费者产品安全委员会以及联邦委员会附属其他机构。联邦贸易委员会，创建于1914年，主要负责制定规章制度，有权阻止不正当竞争手段和欺骗行为，对违反者有权向司法机关起诉，并向当事人施以直至10万美元的罚款。消费者保护司，是联邦贸易委员会的分支机构，其充当消费者的辩护人，并向公众提供有关消费者保护、贸易规制等方面的信息。食品和药物管理署，主要负责执行食品、药品和化妆品法、商品包装法、放射性物质安全法和公众健康服务法等四个消费者法令。消费者产品安全委员会，主要负责防止有毒产品及危险性玩具的生产和销售。联邦委员会附属其他机构，如食品和药品广告局，负责防止欺骗行为和虚假广告；产品可靠性局，负责管理活动性房屋和汽车的可靠性；销售监督局，负责防止零售商在市场上的欺骗行为。

    (3)大型店规制政策。美国对大型店规制的范围与程度都不及日本。美国没有类似日本的适用于全国的《大店法》，但是各州政府对大型店的开设仍有一定的规制，即所谓的“地区制”。一般来说，美国各州政府往往将所辖的所有土地划分成若干区域，各个区域有不同的开发计划，显然，大型店（也包括普通店铺）的开设必须服从区域的开发计划，从而限制了大型店铺的自由开设。当然，美国对大型店铺的开设规制不是为了对店铺本身进行规制，而是出于有效、合理地利用土地的考虑。这一点是美国与日本关于大型店规制的一个重要区别。此外，美国及其地方政府还制定了许多限制连锁店过度发展的政策，如通过征收连锁店税、禁止连锁店的不公正交易等政策对其进行规制、管理。

    (4)中小流通企业扶持政策。美国曾制定、实施多部有关扶持中小企业（包括中小流通企业）的法律，如《小企业法案》(1953)、《小企业法》(1958)、《机会均等法》(1964)、《小企业经济政策法》(1980)、《平等公正法》(1981)、《经济复兴税法》(1981)、《小企业技术创新开发法》(1982)、《准时付款法》(1982)、《就业培训合作法》(1982)、《小企业二级市场改善法》(1984)等，并设立专门管理小企业的小企业管理局。通过发挥上述法规以及管理部门的作用，维护中小企业的利益，使小企业在资金、技术、管理等方面能够得到援助与支持，在营业、贷款等方面获得均等的机会。

    二、日本的流通政策
    日本是政府计划主导型的市场经济体系，既有学者把它概括为“计划主导型市场经济模式”，也有学者把它称为“政府主导型市场经济模式”。与美国相比，日本政府对经济，尤其是对流通领域的干预程度、深度都要强于前者。日本政府在资源配置中发挥了主导作用，其手段主要有计划引导和产业政策激励。政府经济计划不具有指令性，而是通过经济计划传递长期经济发展趋势的信息，以信息来引导企业，以基本政策来向企业界表明政府的意图，从而指导企业行为，使信息引导与政府刺激结合在一起，对企业发挥作用。

    1.日本流通政策的目标。由于日本政府在经济活动中的导向作用，其根据不同时期经济发展的状况，不断调整和制定政策，因此日本的流通政策目标表现出明显的阶段性特征，概括如下：1945年～1963年为保护中小企业时期，主要政策导向是明令限制大店的发展和经营，促进中小流通企业的发展。1963年～1991年为中小企业的现代化和流通业内部结构调整时期，主要政策导向是推动流通设施的改造及流通的共同化、组织化。1991年至今，政策总的方向是进一步放宽流通管制，促进市场竞争，减少政府对大企业发展的限制和干预。

    2.日本流通政策的手段。
    (1)通过健全的法律体系，依法管理。日本在流通管理方面制定了一系列的法律法规，涉及流通安全、流通秩序、反垄断和反不正当竞争、消费者保护、振兴中小流通企业等各个方面。

    (2)行政机构在政策立案及实施过程中，具有很强的约束力。例如《大店法》中有关大型零售店开业申报、审查的规定以及具体运作，都体现了行政机构的强约束力。

    (3)通过行政计划、产业政策干预流通活动。日本中央政府通过制定与实施行政计划，影响下层次政府的流通活动，如大米流通计划，农林水产省根据全国的粮食供需状况确定总体收购计划，并通过自上而下的方式逐级下达到地方政府，直至落实到农户身上，从而向农户预约收购数量，来保证中央政府计划目标的顺利实现。在产业政策方面，政府通过向企业提供无息或低息贷款、减免税等优惠政策，扶持和引导企业按照政府确定的方向发展。

    (4)重视社会组织的作用。在日本，各级消费生活中心、零售商协会、连锁店协会、农协等，都在流通管理中发挥着重要的作用。

    3.日本代表性的流通政策。
    (1)反垄断政策。日本的《禁止垄断法》比美国的反托拉斯法要严厉得多。该法对各种卡特尔、参加国际垄断组织、企业联合体的垄断经营及同步提价等，以及对持股公司、股票持有量、企业合并等等也都有严格的限制。违者课以重罚，甚至要追究刑事责任。不公正交易是指有可能妨碍公平竞争，使行业竞争秩序遭到破坏的行为。因此，它也是各国反垄断政策中禁止的对象，对于被禁止的行为依各国国情及交易习惯而不同。日本的《不正当交易法》视以下行为为不公正交易并予以禁止；直接打击竞争者的不正当交易；以价格手段打击竞争者；以提供其他好处为诱饵争夺竞争者的顾客；滥用优势，强迫对方接受不平等的交易。日本还制定了《不当赠品及不当表示防止法》，具体规定了交易过程中的赠品范围和赠品金额。

    (2)消费者保护政策。日本从20世纪50年代以后，随着国内消费者利益受损问题的日益严重，也开始制定并实施了一系列旨在保护消费者利益的政策。与美国的相似之处在于，日本的消费者保护政策也是以有关保护消费者利益的法律为主的。

    与美国一样，日本的保护消费者政策也是由政府的行政机构执行的。日本的执行机构主要有中央与地方两个系统。中央系统由消费者保护会议、各政府部门所属的消费者行政机构和国民生活中心组成。消费者保护会议，是1968年成立的，由内阁总理大臣任会长，委员由有关行政机关的主管官员组成，是日本政府有关消费者问题的最高审议机构。其主要职责是贯彻执行有关保护消费者利益的各种法律，并依据这些法律审议或制定有关保护消费者利益的各种行政政策。除消费者保护会议外，还有18个中央行政机关设立了消费者保护行政课室。国民生活中心，是日本政府消费者保护政策的研究机关，该机构成立于1970年，是由政府出资设立的特殊法人。其主要职责是：在经济企划厅的监督下，进行有关消费者问题的调查研究，处理投诉，提供市场信息，进行消费者教育，普及商品知识，从事商品检测业务等。除中央系统外，日本的各级地方政府或地方公共团体，还依据国家的有关政策，并结合本地的实际情况，成立了相应的保护消费者利益的行政机构，制定了各自的保护消费者的方针、政策及条例。地方的消费者行政机构，主要由主管消费者问题的行政课室和地方消费者生活中心组成。自1961年东京都成立全国第一个地方消费者行政机构开始，迄今日本全国47个都道府县及十几个城市都成立了地方性的消费者行政机构。这些地方行政机构的主要职责是：平抑物价，确保商品的品质、规格、品种和数量，以及商品的稳定供应；消费者教育、信息提供、消费者保护政策的宣传；消费者投诉的咨询、处理及商品咨询等等。消费者生活中心是地方公共团体设置的消费者保护机构，该机构成立于1965年的神户市，后来，在全日本普及，到1993年，日本全国共有地方性消费生活中心312个。这些消费生活中心的主要职责是：有关消费者的咨询和投诉的处理；有关商品的各种检验；普及商品知识；提供消费信息；有关消费生活的各种宣传；其他旨在保护消费者利益的活动。

    (3)大型店规制政策。1937年，日本制定了第一个《百货店法》，规定营业面积1500平方米以上的百货店的开业、分店设置、面积扩大等都需国家主管大臣批准。1947年，《禁止垄断法》制定后废除了第一个《百货店法》。但随着百货店的急速复兴，1956年又制定了第二个《百货店法》。

    20世纪60年代，超级市场等大规模零售店通过规避《百货店法》关于营业面积的规定，迅速发展起来。1973年，日本废除了《百货店法》，取而代之以《大规模零售店铺法》（简称《大店法》），该法与《百货店法》相比，扩大了限制对象，但缓和了限制方法，将许可制改为事前审查制；1979年又进行了一次修改，对大店的规制更严格了。进入80年代以来，尤其是80年代末90年代初，日本国内外对《大店法》的批评愈加增多。日本政府开始缓和限制，先后于1992年、1994年两次对《大店法》进行修改。最终在1999年，以《大店立地法》取代《大店法》，将对大型店的限制重点放在选址与城市规划上。

    (4)中小流通企业扶持政策。日本政府为了扶持中小企业，先后制定了《资助法》、《商调法》、《中小企业基本法》、《中小企业指导法》、《商店街振兴组合法》、《中小零售商业振兴法》等法律；同时，还制定了针对中小流通企业的融资制度，如《流通现代化贷款制度》、《零售商业现代化资金贷款制度》、《流通设施现代化资金贷款制度》等等。这些法律和制度规定：国家资助地方政府对中小企业进行必要的资金帮助，包括无息、低息贷款；限制其他资本过多进入零售业，以保护中小零售商业的事业机会；进入购物中心、批发商业团地、城市街道再开发地进行合理化经营的中小商业者，可以得到中小企业金融公库、国民金融公库的低息、长期贷款；在税收、资金方面对中小企业予以照顾，并根据情况对其经营管理给予必要的指导和帮助。

    三、中国流通政策的构建
    1.我国流通政策体系的构建目标与原则。构建我国流通政策体系的基本目标是：力争在较短的时间内建立起一套目标明确、具体，符合市场经济与世界经济一体化发展趋势的，既有“法律类政策”，也有“行政类政策”；既有“限制类政策”，也有“扶持或促进类政策”；既有“效率类政策”，也有“社会与环境类政策”；既有“流通者政策”，也有“生产者政策”与“消费者政策”的系统、综合、可操作的流通政策体系。为实现上述目标，在构建我国流通政策体系时，应遵循以下原则：

    第一，符合市场经济原则。市场经济体制是世界通行的经济体制，也是我国的基本经济制度，因此，必须在市场经济的体制背景下制定流通政策，各种流通政策的施行不能破坏市场经济的基本框架与机制原理。无论是对现行流通政策的清理、调整与完善，还是制定新的流通政策，都必须以是否符合市场经济的原则为衡量与取舍标准。

    第二，适应世界经济一体化原则。世界经济一体化是21世纪以来的大潮流、大趋势，而且进程不断加快。我国的入世，实际上已经意味着我国也不得不接受世界经济一体化浪潮的洗礼，而世界经济一体化的背后就是流通国际化。因此，我国必须按入世的有关承诺，对现行的有违WTO原则与精神的有关流通方面的法律法规与行政规章进行清理、改进或撤废，以建立一套符合国际惯例，并与国际接轨的流通政策体系。这就要求我国尽量减少“条例”、“规定”、“办法”之类的法律形式，而尽可能增加正式法律。

    第三，充分体现现代流通的特点，提高流通政策的系统性与综合调整能力。现代流通的基本特点是系统化、信息化与标准化。因此，在构建我国流通政策体系时，必须充分体现现代流通的特点，针对不同流通环节或领域（商流、物流、信息流）、不同流通主体（生产者、流通者与消费者）、不同流通客体（一般商品与特殊商品）等等，制定相应的且相互协调的流通政策。同时，还要针对流通信息化与标准化的发展趋势，适时制定相应的法律、法规与行政政策，以加快我国流通的信息化、标准化与现代化进程。

    第四，经济、社会与环境目标相互兼顾，有利于和谐社会的发展。从国内外的经验来看，制定流通政策的基本目标有三，一是提高全社会的流通效率，二是稳定供给、扩大就业、增加收入、方便生活，三是最大限度地降低流通的负外部性，如交通拥挤、环境污染等等。特别是随着大型流通企业的发展及全球环境压力的日益增大，如何保护中小流通企业的生存与发展，增强流通领域的经济活力，加强环境保护，提高环境质量，以实现经济社会的和谐发展，已成为世界各国所面临的共同课题。而流通领域不仅存在着巨大的效率与效益空间，而且也存在着巨大的环保与和谐发展空间，因此，世界各国的流通政策不仅注重全社会流通效率的提高，更重视对环境的保护及社会公正、社会稳定的维护。这就要求我国在构建流通政策体系时，也应该坚持经济、社会与环境目标相兼顾的原则，且当上述目标存在冲突时，应该优先考虑社会与环境目标。

    第五，合理借鉴国内外经验。我国现行的流通政策虽然存在许多问题，但是，仍有许多政策可以作为新政策的起点，况且我国各部门、各地区多年特别是近年来制定政策的一些经验与教训，更是制定新政策的宝贵财富，因此，应该尽最大可能地吸收、保留原有的实际可行的政策。同时，我们还要积极学习、参考、借鉴国外流通政策的历史与现状，启发与开阔政策思路与视野，丰富政策内容。

    2.我国未来流通政策体系的基本框架。根据以上指导原则，并结合我国现行流通政策存在的问题，预计我国未来流通政策体系的构建将围绕以下内容来展开。

    第一，反垄断及反不正当竞争政策。从国外情况来看，反垄断与反不正当竞争政策是流通政策的基础或“内核”。世界主要市场经济国家都有“反垄断法”与“反不正当竞争法”，流通领域的反垄断与反不正当竞争政策是根据以上法律制定的。我国的“反垄断法”也正在制定中，不久即将颁布。可以预言，随着我国“反垄断法”的颁布，流通领域的反垄断与反不正当竞争政策也必将更加规范与完善，其主要内容除“反垄断法”中适用于流通领域的有关内容外，至少还应涉及：禁止不正当的交易限制、禁止不公平交易（搭售配售、访问销售、有奖促销、商品表示）等。

    第二，大型零售店铺规制政策。该项政策是针对流通领域的专门政策，其宗旨是调整大型流通企业与中小流通企业的生存与发展冲突，以及大型流通设施的规划、布局与区域（特别是城市）发展、环境保护之间的矛盾。近年来，随着大型外资与中资流通企业的快速发展，大型流通企业与中小流通企业的冲突与矛盾，以及大型流通设施对城市规划、环境的负面影响也日益突出，因此，对我国而言，制定大型零售店铺的规制政策已近在眉睫，其主要内容至少应包括：大型店铺的选址与布局政策、大型店铺的听证与审批政策、大型店铺的附属设施建设政策（停车场与客货交通）、大型店铺的环境保护政策（噪音防治、废弃物回收）等等。

    第三，特殊商品的流通政策。各国对特殊商品的理解与规定各不相同，但一般而言，特殊商品主要包括以下几类：一是需求弹性小或无弹性的商品，如粮食、食盐等；二是需求弹性大，财政贡献也大的商品，如酒类与烟草等；三是供给弹性小或无弹性且单位价值较高的商品，如文物、珠宝、黄金等；四是对人身及社会安全有直接威胁的商品，如药品、武器、易燃易爆及其他含有害物质的商品；五是直接影响国民经济正常运行甚至影响国家经济安全的商品，如石油及其制品、煤炭等。各国对这些特殊商品的生产与流通都有不同程度的限制，制定了相应的特殊商品流通政策，我国也应该根据特殊商品的生产与流通特点，制定一系列的特殊商品流通政策，如烟酒专卖政策、粮食及农产品流通政策、石油及其制品流通政策、药品与出版物流通政策等等。

    第四，流通基础设施建设政策。流通基础设施的规模、结构与质量，直接影响流通的效率，而且又具有“公共物品”的性质，因此，世界各国都十分重视流通基础设施的规划与建设，并制定了一系列的政策措施以保证流通基础设施的建设能够适应流通发展的需要。我国在流通基础设施建设方面的历史欠账更多，已成为制约流通发展的重要瓶颈，因此，更需要制定科学的流通基础设施建设政策，以促进流通基础设施的建设适应流通及国民经济的快速发展。就我国而言，该项政策至少应包括流通网点（特别是批发市场）规划与建设政策、物流设施（港口、机场、车站、铁路与公路、物流中心、配送中心、物流园区）规划与建设政策等。

    第五，流通现代化政策。流通现代化是经济与社会现代化的重要组织部分，没有流通现代化也就没有经济与社会的现代化。但流通现代化又是一个动态的概念，经济与社会发展阶段不同，流通现代化的内涵与形式也不同。就现代阶段而言，信息（电子）化，以及以此为基础的智能化是流通现代化的基本标志，因此，流通现代化的前提也就是流通信息化。为此，应该制定一系列政策，以加快流通信息化的进程。然而，由于标准化又是信息化的前提，因此，要加快信息化进程，还必须加快流通标准化的进程。可见，流通现代化政策的设计至少应围绕两个主题，即流通（商流、物流、信息流）标准化和流通信息化来展开。

    第六，流通组织化政策。流通组织化主要包括流通产业化，以及流通企业的规模化与合作化经营。从国外的经验来看，流通产业化程度越高，整个社会的流通效率也越高，从而不仅可以节约资源、降低消耗，而且也有利于环境的改善。流通产业化程度高低的重要标志是专业化流通企业所提供的流通服务市场占有率的高低。就我国的情况而言，专业化流通服务，特别是专业化物流服务的市场占有率还不高，因此，应该制定促进专业化流通发展的有关政策，具体包括鼓励流通服务需求者（工商企业）扩大流通服务需求的外包比例，减少自有流通设施与工具的拥有量；鼓励并支持专业化流通企业提高流通服务水平，加快专业化流通企业的发展等政策措施。同时，制定并完善促进流通企业的连锁经营政策、流通企业集团政策、流通合作化政策等。

    第七，流通国际化政策。流通国际化是世界经济一体化的必然结果，我国加入世界贸易组织之后，特别是2004年12月11日全面取消外资流通企业进入中国市场的各种限制以后，我国流通企业的国际化进程进一步加快，国际化程度也进一步提高。因此，如何应对流通领域的国际化是我国政府与企业共同面临的重要课题。为有效规范外资流通企业在中国市场的经营行为，维护公平、公正的市场流通秩序，促进中外流通企业在中国市场上的协调发展，必须在WTO的规则下，根据我国的实际情况制定相应的流通国际化政策。由于流通国际化包括“内向国际化”（外资流通企业的国内市场进入）与“外向国际化”（本土流通企业的海外经营），因此，流通国际化政策也应该围绕外资流通企业的中国市场进入及其竞争行为的规范，以及中资流通企业海外或跨国经营的鼓励与支持等方面来设计。

    第八，城市商业街改造、振兴及中小流通企业的扶持政策。国内外的经验表明，城市商业街不仅具有流通或商业功能，还具有重要的社会功能，因此，各国政府都毫无例外地重视城市商业街的规划与建设，以完善城市功能，促进城市经济与社会的协调发展。特别是面对自20世纪70年代以来城市商业街的萧条，各国政府更是加大了城市商业街规划、改造与振兴的工作力度，制定了一系列旨在恢复、繁荣城市商业街的政策措施。与此同时，由于中小企业流通企业的特殊社会功能，因此，各国政府对中小流通企业的生存与发展也给予了特别关注，并制定了一系列旨在扶持中小流通企业生存与发展的法律与行政措施。近年来，随着流通的发展，特别是大型流通企业及新型流通业态的发展，使我国城市商业街与中小流通企业也出现了与世界多数国家相类似的问题，因此，也需要制定相应的政策，如城市商业网点规划与建设政策、传统商业街改造与振兴政策、中小流通企业的合作化与信息化政策、中小流通企业主的社会保障与经营支持政策等等，以促进我国城市商业街及中小流通企业的健康发展。

    第九，消费者保护政策。在市场经济条件下，各经济主体之间都程度不同地存在着信息不对称。例如政府与企业之间存在着信息不对称、企业与企业之间存在着信息不对称、企业与消费者之间存在着信息不对称等等。但在各种信息不对称中，企业与消费者之间的信息不对称是最严重的，特别是随着经济的发展和科学技术的不断进步，在信息资源的拥有上，消费者越来越处于不利的地位，其弱势地位日益明显。因此社会公共机构对消费者利益的保护不仅仅是道义上的需要，而且也是不断提高人类生存质量的需要。这就是各国制定消费者保护政策的基本动机与理念。从各国经验来看，消费者保护政策主要包括两个体系，一是有关保护消费者利益的法律体系，二是有关保护消费者利益的行政措施。我国的消费者保护政策也应该围绕这两个体系来构建。