内容提要：城乡发展一体化指中国城乡关系要打破分割、分离、分立的状态，从经济、社会、政治、文化、生态五方面缩小城乡差距、推进城乡融合、促进城乡共同发展。它既是一种指导中国城乡发展的战略方针，也是城乡发展的过程，更是城乡发展的目标。城乡发展一体化的战略特征是：内容的全面性、机会的均等性、互动的双向性、发展的协同性。实施城乡发展一体化战略应紧紧围绕城乡发展一体化这个目标；从市场与政府、农业与非农产业、农村与城市、中西部与东部等四对关系入手，形成相应的“里应”＋“外合”机制；依循农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径；关照中国东部、东北、中部和西部四大区域的差异性，尤其是中西部远远落后于东部和东北的事实，采取差异化的城乡发展一体化措施；抓住完善市场体系、促进机会均等、取消户籍限制、树立现代理念、构建生态文明等五个本源性问题，破解城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构。以2020年“全面建成小康社会”为限，城乡发展一体化的战略目标可分解为概念性目标和指标性目标。

    关 键 词：城乡发展一体化/战略特征/战略内容/战略目标

　　一、城乡发展一体化的提出

　　1983年，苏南地区开始使用“城乡一体化”的概念。这一提法的产生与改革开放后国家采取一系列激活“三农”的制度和政策①，从而引致小城镇发展、乡村城镇化推进、乡镇企业兴起、城乡收入差距大幅度缩小②等密切相关。在政策取向上，则要求相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，城乡差距逐步缩小。但从1984年起，改革迅速转入城市，农村改革趋于停滞，要素资本向效率和回报更高的城市流动，国家也采取了诸多城市偏向型政策，这都导致改革开放以来已经开始缩小的城乡差距再度被拉大：一是城乡居民收入差距不断扩大。城乡居民收入比由1984年的1.8∶1扩大为2002年的3.11∶1。③二是“三提五统”④导致农民负担持续加重，1980年代初期、1980年代中后期至1990年代中期、1990年代后期至21世纪初，“三提五统”分别占农民负担总额的44.8％、49.9％和29.5％。⑤三是工农业剪刀差依然存在，农药、化肥等农业生产资料价格被抬高，而粮食价格持续低迷。四是城市化过程中农地问题突出。强迫征地、补偿过低等问题使失地农民失去了基本的生活保障，导致农民中出现了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”阶层。面对上述问题，相对简单的城乡一体化提法及战略已经难以适应，这就需要新的城乡关系理论和城乡一体化战略来指导。

　　进入21世纪以来，学术界对于城乡一体化发展战略的研究不断深入，国家破解城乡二元结构、形成新的城乡发展战略的思路也在不断清晰。从学术界代表性研究层面看，陈家宝从资源整合视角提出要整合城乡之间资本、金融、科技、信息、产业等十种资源，以推动城乡一体化进程。洪银兴等从城市化进程和都市圈形成视角提出“都市圈形成的过程也就是城乡一体化的过程”，认为推进城乡一体化的核心“在于强化都市圈内的中心城市的市场功能，发挥中心城市对外围区域的支配、联系和溢出等效应”。顾益康等、厉以宁从体制改革视角给出城乡一体化战略，提出“计划经济年代残留下来的城乡差别发展战略和城市偏向、财政偏向的体制则是酿成新时期‘三农’问题的根源”，必须“彻底纠正城乡差别发展的旧战略和旧体制”；提出改革农村产权制度、农村土地承包制、农村劳动力转移的就业制度和社会保障制度等城乡二元体制是走向城乡一体化的核心。白永秀、高帆从城乡关系的中国视角给出了城乡发展一体战略。高帆从城乡经济关系的演变角度，提出政府—居民、中央—地方的互动关系必须走向完全分权才能“形成市场主导的资源配置方式和城乡均衡的利益分配方式，并在此基础上实现城乡经济差距收敛和城乡经济统筹发展”。白永秀从中国经济、社会、政治、文化四重城乡二元结构的形成角度，提出了六条实现城乡一体化的路径。从国家战略制定层面看，2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。2006年3月，国家“十一五”规划中提出“建设社会主义新农村”，并强调要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。2008年10月，中国共产党十七届三中全会指出中国已经进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会提出并论述了“城乡发展一体化”的新理论，指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。

　　二、城乡发展一体化的战略特征

　　城乡发展一体化指中国城乡关系要打破分割、分离、分立的状态，从经济、社会、政治、文化、生态五方面缩小城乡差距、推进城乡融合、促进城乡共同发展。它既是一种指导中国城乡发展的战略方针，也是城乡发展的过程，更是城乡发展的目标。城乡发展一体化具有以下四点战略特征。

　　第一，内容的全面性。城乡发展一体化将城乡经济社会一体化向前推了一步，其内容由经济社会两个方面扩展到经济、社会、政治、文化、生态五个方面：一是城乡经济一体化，即由城乡二元经济结构转化为城乡经济协同发展，包括城乡经济主体一体化、城乡产业一体化、城乡市场一体化等内容。二是城乡社会一体化，即由城乡二元社会结构转化为城乡社会协同发展，包括城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化、城乡收入分配一体化等内容。三是城乡政治一体化，即由城乡二元政治结构转化为城乡政治协同发展，包括城乡发展机会均等化、城乡户籍制度一体化、城乡就业制度一体化等内容。四是城乡文化一体化，即由城乡二元文化结构转化为城乡文化协同发展，将自然经济文化、计划经济文化以及低层次的市场经济文化转化为现代市场经济文化，包括城乡理念观念一体化、城乡行为方式一体化、城乡生活方式一体化等内容。五是城乡生态一体化，即由城乡二元生态环境转化为城乡生态环境协同发展，包括城乡环境保护一体化、城乡污染治理一体化、城乡环保意识一体化等内容。

　　第二，机会的均等性。在城乡发展一体化下，城乡发展机会将逐渐趋向均等，主要表现在以下三方面：一是农业与非农产业发展机会趋向均等。农业借助科技化、现代化、产业化力量，生产效率⑥不断提高；农业逐渐突破在国家产业布局中粮食安全、解决温饱、提供原料等基础性地位，产业地位不断提升；农业获得国家更多的政策、资金、技术支持，发展机遇不断拓展。二是农村与城市发展机会均等。农村与城市在支持政策获取与具体操作、基础设施投资与建设、产业布局与产业体系构建、人居环境改善、生态环境保护等方面实现机会均等。三是农民与市民发展机会均等。通过户籍制度改革，将农民转化为市民，使城乡居民在身份上实现平等；通过经济适用房、公租房、廉租房的大量供给，使身份转化的农民能够在城市“安居”；通过为农村转移劳动力提供职业技能培训，使身份转化了的农民能够在城市“乐业”；通过教育资源、医疗卫生资源等的层次提升、布局调整，将公共服务资源在城乡间均衡配置。

　　第三，互动的双向性。城乡发展一体化中城乡间双向流动成为常态，主要表现在以下三方面：一是人才双向流动。一方面，农村劳动力将继续向城镇转移，提高中国城镇化水平；另一方面，伴随着新农村建设推进、农村特色产业发展、农村生态环境好转，越来越多的人才将向农村流动，特别是懂农业、有技术、产业化能力强的创业人才将在农村大有作为。二是资金双向流动。一方面，大量的农业剩余、农民财富通过劳动力流动和金融体系被转移进城市；另一方面，随着城乡间经济发展的增长极向农村转移，越来越多的资金将向农村基础设施建设、农业及农副产品加工业、农业生产性服务业、农民教育培训产业流动。三是文化双向互动。一方面，随着市场化取向改革在农村不断深入，落后的自然经济文化将逐步淘汰，现代市场经济文化将在农村逐渐确立，城市的文化生活，城市人的思维方式、行为方式也将在农村推广普及；另一方面，随着城乡交往愈来愈频繁，中国农村所特有的“人文关怀”精神⑦、农村传统文化活动将更多地被城市和城市居民所接纳。

　　第四，发展的协同性。城乡发展一体化的运行要具有协同性，主要表现在以下三方面：一是城乡组织形式的协同性。农业以家庭为单位的生产形式将普遍被以企业为单位的规模化生产形式所代替；农村管理组织化程度大大提升，并与城市管理组织运行实现协同。二是城乡发展能力的协同性。农村的积累能力和发展能力得到提升，物质资本、技术资本和人力资本快速累积并不断强化，城乡发展能力的差距不断缩小；城乡都将获得符合自身比较优势、产业特点的自生发展能力，双方的能力还将实现协调互促。三是城乡发展利益的协同性。农业与非农产业、农村与城市、农民与市民在城乡发展一体化中都实现了帕累托趋近式的收益增加，一方的发展绝不以损害另一方的利益、牺牲另一方的发展为代价。

　　三、推进城乡发展一体化的战略内容

　　中国城乡发展一体化的战略内容可以概括为“12345”：围绕城乡发展一体化一个目标，形成“里应”＋“外合”两大机制，依循农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径，关照东部、东北、中部和西部四大区域的差异性，破解城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构。

　　(一)围绕一个目标：城乡发展一体化

　　中国发展具有特殊的二元结构特征，处理由二元结构引起的城乡关系问题是长期以来困扰中国发展的核心问题。新中国成立以来尤其是改革开放以来，中国经济社会快速发展，但城乡二元结构难题并未破解，城乡差距并未缩小，城乡发展一体化格局并未形成。因此，中国经济社会发展中的最大不和谐是城乡发展失衡，在收入分配、区域差距、生活方式、观念理念等诸多方面的差异和差距也是由城乡差距引起的。所以，在后改革时代⑧，我们必须紧紧围绕城乡发展一体化这个目标，推进城乡协同发展，争取早日形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。

　　(二)形成两大机制：“里应”机制＋“外合”机制

　　中国要推进城乡发展一体化，需发挥各方面主体的作用、协调各方面主体的利益。具体来说，必须要协调好市场与政府、农业与非农产业、农村与城市、中西部与东部等四对关系之间的利益，在它们之间都形成“里应”机制与“外合”机制，共同推进城乡发展利益协调，实现城乡发展一体化。

　　第一，市场与政府之间的里应外合机制。在市场引导下，企业从内部发力，形成里应机制；由政府配合发力，形成外合机制。具体来说，在中国城乡发展一体化过程中，在内部应充分发挥实力强大、底蕴雄厚的国有企业的力量，同时应调动民间资本和民营企业的力量，吸引企业进入三农基础设施建设、农村公共服务供给、农业及农副产品加工业、农产品仓储物流业等领域，形成里应机制；与此同时，从中央到地方各级政府应做好服务工作，从税收减免、土地使用等外围政策方面配合企业形成外合机制。两大机制相互配合，共同推进城乡发展一体化。

　　第二，农业与非农产业之间的里应外合机制。由农业内部发力，形成里应机制；由非农产业(主要是工业)配合发力，形成外合机制。具体来说，在中国城乡发展一体化过程中，农业应发挥基础性产业作用，提高自身的规模化、现代化、科技化、产业化水平，吸引非农产业进入，形成里应机制；与此同时，非农产业应主动进入农业及相关产业，通过在新经济形式拓展(如循环经济、生态经济的拓展)，新产业开发(如生物产业、新能源产业的开发)，旧产业提升(如传统种植业、养殖业的提升)等方面加大资本和要素投入，形成外合机制，从而构建“以工促农、工农互惠”的城乡发展一体化新局面。

　　第三，农村与城市之间的里应外合机制。由农村从内部发力，形成里应机制；由城市配合发力，形成外合机制。具体来说，在中国城乡发展一体化过程中，农村应充分发挥主体作用，自发推进农村新型化、城镇化和农民现代化、市民化，建立城乡协调发展的里应机制，形成城乡融合的推力；与此同时，城市应发挥对农村的带动辐射渗透作用，将城市先进的市场经济文化、行为方式和生活方式带到农村，建立起以城带乡的长效外合机制，形成城乡发展一体化的拉力，从而形成“以城带乡、城乡一体”的新型城乡关系。

　　第四，中西部与东部之间的里应外合机制。由中西部从内部发力，形成里应机制；由东部配合发力，形成外合机制。具体来说，在中国城乡发展一体化过程中，中西部应借助新一轮西部大开发带来的优惠政策，依托中部武汉城市圈、长株潭城市群两个两型社会配套试验区，山西省资源型经济转型配套试验区；西部重庆、成都两个统筹城乡综合配套改革试验区，兰州新区、西咸新区两个国家级开放开发新区，关中—天水经济区、广西北部湾经济区等城乡统筹试验区和经济开发开放新区，形成中西部城乡发展的里应机制。与此同时，东部应在产业发展、金融支持、技术升级、人才培育等方面加大对中西部的支持和反哺力度，形成外合机制，共同推动全国各区域城乡一体化均衡发展。

　　(三)依循三条路径：农业现代化、农村城镇化、农民市民化

　　中国城乡发展一体化水平滞后主要原因和主要表现皆是“三农”发展滞后，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”。中国要实现城乡发展一体化，务必加快解决“三农”问题，而要解决“三农”问题，则应依循农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径，实现农业、农村和农民转型。

　　第一，农业现代化。农业现代化是中国农业发展的根本途径。具体来说，农业现代化要实现“三化”：一是农业产业化。在产业选择上，中国农村应重点发展农副产品及其加工产业，并结合当地比较优势发展富农产业、特色产业。在经营机制上，农村要打破在自然经济和计划经济年代形成的缺乏市场经济活力的经营机制，将农业生产与市场紧密结合起来，解决农户小生产与大市场之间脱节的问题，推动农业走专业化、商品化和现代化道路。二是农业规模化。在经营规模上，应打破以前依靠乡镇企业发展一村一品、一镇一品的模式和格局，在县的层面上选择重点产业，一个县集中发展1—2个特色优势产业。在应对市场风险上，应将分散的农户联合起来，建立联合主体共同面对市场，抵御风险。三是农业科技化。农业科技化是指全方位、全过程、立体式的农业科技化，即要在农业生产、农副产品加工等方面都实现科技化，在农业产前、产中和产后三个阶段都提高科技附加值，农业及农副产品加工业等从业人员都提升自身科技素养。

　　第二，农村城镇化。农村城镇化是中国农村建设的根本路径。具体来说，农村城镇化应采取三条“三位一体”的路径：一是采取“县城—大镇—大村”三位一体的农村城镇化路径。通过县城扩容、撤乡并镇、大村(社区)建设等方式，集中力量建设县城、大镇和大村。将重点企业、生产要素、基础设施和公共服务向县城、大镇和大村集中，夯实城乡发展的城镇基础，提高农村城镇化水平。二是采取“生态移民—自主发展—重点建设”三位一体的新农村建设路径。即对“既不适宜生存也不适宜发展的农村”实行生态移民；对“只适宜生存但没有发展潜力的农村”尊重市场选择机制；对“既适宜生存又有发展潜力的农村”进行重点建设。这样既有助于逐步推进农村生产要素集中，有效遏制新农村建设中的重复建设和浪费现象；也有助于保护农村(尤其是西部农村)脆弱的生态环境。三是采取“3个1/3”三位一体的劳动力居住与就业路径。即采取“1/3的劳动力及其家属进入城市就业与居住、1/3的劳动力及其家属在县城就业与居住、1/3的劳动力及其家属就近在镇或大村就业与居住”三位一体的农村劳动力就业与居住路径，从根本上解决农村城镇化过程中的就业与居住问题。

　　第三，农民市民化。农民市民化是中国农民身份转化的根本出路。具体来说，农民市民化要实现“三个转变”：一是身份转变。由农民身份向市民身份转变。这首先要打破自计划经济以来延续至今的户籍制度；其次要保障进城农民工在城市享受与市民基本均等的住房、医疗、教育等公共服务；最终要实现城乡居民在政治权利上的对等。二是生产方式转变。这要求新一代农民主动走向市场，理解市场经济文化和市场经济理念，运用市场经济手段进行生产，并加强知识技能学习，提高自身就业技能。三是生活方式转变。这要求广大农民更加注重诚信，在市场经济制度下规范自身行为；要求广大农民注重个人及下一代的教育，提高自身素质和修养；要求广大农民提高自身的文明程度，学习城市人相对文明的生活习惯。

　　(四)关照四大区域：注意东部、东北、中部、西部之间的差异性

　　中国地域广大，东部、东北、中部、西部四大区域经济社会发展水平高低有别，其城乡一体化水平也差异巨大，呈现东部、东北城乡发展一体化水平较高，中部、西部水平较低的格局。所以，中国在城乡发展一体化战略推进中，必须关照到各个区域之间的差异性。

　　首先，考察四大区域的城镇化率。2011年，东部10省市的城镇化率平均达到了65.19％，东北3省的城镇化率平均也达到58％，而中部6省和西部11省区市⑨的平均城镇化率则较低，分别为47.42％、45.15％(如图1)，不仅远远低于东部和东北的水平，而且比全国51.3％的城镇化率分别低了3.88和6.15个百分点。城镇化率最低的西部，分别低于东部、东北、中部城镇化率20.04、12.85、2.27个百分点。

　　其次，考察四大区域的农业占国内生产总值(GDP)比重。2011年，全国四大区域中农业占 GDP的比重东部10省市较低，仅为7.54％；东北3省、中部6省、西部11省区市则较高，分别为11.47％、11.85％和12.47％。而且，除东部外，全国其他三大区域农业占GDP比重都高于全国平均水平(10.04％)(如图2)。

　　图1 2011年全国四大区域城镇化水平比较
　　
　　数据来源：根据CNKI经济社会发展统计年鉴数据库数据整理制图。

　　图2 2011年全国四大区域农业占GDP比重
　　
　　数据来源：根据CNKI经济社会发展统计年鉴数据库数据整理制图。

　　最后，考察四大区域的城乡收入比。2011年，全国四大区域中城乡收入差距最小的是东北3省，城乡收入比平均仅为2.3∶1；东部10省市和中部6省的城乡收入比也较低，平均为2.53∶1和2.84∶1；而西部11省区市城乡收入比则高达3.42∶1，不仅远高于东北、东部和中部的水平，而且全国四大区域中，也只有西部的城乡收入比高于全国平均水平(3.13∶1)(如图3)。

　　由城镇化率、农业占GDP比重、城乡收入比这三项最能综合反映城乡一体化水平的指标来看，中国四大区域中东部城乡一体化水平最高，东北次之，其城乡收入比甚至低于东部水平。而中部和西部的城乡一体化水平则较低，三项指标都远远落后于东部和东北地区。可以说，没有中西部的城乡发展一体化就没有全国的城乡发展一体化。这就要求在城乡发展一体化战略实施过程中，必须关照到中国四大区域的差异性，尤其是中西部城乡一体化水平远远落后于东部和东北的事实，做到以下三点：其一，在政策制定中要防止一刀切，根据四大区域不同的要素禀赋、产业特点、经济社会发展水平等给出不同的城乡一体化政策；其二，在基础设施投资、主体功能区布局、各级各类园区批建、公共服务体系建设等方面优先保障中西部；其三，制定相关制度、出台相关政策引导东部企业和要素向中西部流动，引导和鼓励国有企业、民间资本进入富农产业⑩、农村基础设施、农村公共服务领域。

　　图3 2011年全国四大区域城乡收入差距比
　　
　　数据来源：根据CNKI经济社会发展统计年鉴数据库数据整理制图。

　　(五)破解五重二元：城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构

　　中国城乡二元结构不仅体现为城乡二元经济结构，还体现为城乡二元社会结构、城乡二元政治结构、城乡二元文化结构和城乡二元生态结构。要实现城乡发展一体化，就必须抓住城乡经济、社会、政治、文化、生态这五方面最要害的问题，破解五重城乡二元结构。

　　第一，完善市场体系，破解城乡二元经济结构。中国城乡二元经济结构的形成一方面源于农业与非农产业分工所带来的分工差异，另一方面则由于新中国成立以来城乡市场体系被人为分割，生产要素配置向城市倾斜，工农业产品价格剪刀差造成了农业与非农产业之间的巨大差距。因此，要破解城乡二元经济结构，中国必须建立完善的市场体系，将农村农业与城市非农产业紧密联系在一起；工农业产品按照市场机制形成均衡价格，并进行等价交换；资本、劳动力、技术、管理等生产要素在城乡间自由流动。通过这些措施加速城乡二元经济结构破解，最终实现城乡经济一体化。

　　第二，促进机会均等，破解城乡二元社会结构。中国城乡二元社会结构主要表现为城乡居民所能享受的公共服务存在巨大差距。而要破解城乡二元社会结构，应率先在教育和医疗两方面取得突破：一是为城乡居民提供均等化的教育机会。城乡教育机会不均等直接危害农村的人力资本提升和发展潜力蓄积，会使农民尤其是年轻一代的农民生活在无望和无未来的环境中，将导致农村的进一步凋敝。对此应通过“镇办小学—县办初中—市办高中”三位一体的模式整合农村教育资源；加大政府财政投入、加强对地方官员的考核；实施招生入学时保证一定水平的农村生源、培训农村教师、加强农民职业技能培训等。二是为城乡居民提供均等化的医疗卫生服务。城乡医疗卫生服务不均等直接影响农村居民的健康水平和生活质量，对此应通过“镇办卫生所—县办一所具有较高水平的综合医院—市办若干所现代化中心医院和专业医院”三位一体的模式整合农村医疗卫生资源；加大财政投入力度，并借助国有企业、民间非政府组织(NGO)、民营企业和民间资本的力量共同办好农村医疗卫生。

　　第三，取消户籍限制，破解城乡二元政治结构。中国城乡二元政治结构的形成主要源于新中国成立后逐渐确立并不断升级的户籍制度，造成城乡居民在历史差距、居住空间、产业部门和社会地位上的四重锁定效应。因此，中国要破解城乡二元政治结构，必须逐步放开户籍限制，并疏通由户籍制度所阻塞的三条渠道：一是疏通农民成为市民的渠道，使农民能够在城市就业，并且享受与市民基本均等的公共服务和政治权利。二是疏通低收入者成为高收入者的渠道。从个人层面看，疏通该渠道能够为个人的垂直社会流动营造良好的外部环境；从群体层面看，疏通该渠道有利于社会的和谐与持续发展。三是疏通社会各阶层之间交流的渠道，包括疏通社会各阶层之间对话、合作、人员自由流动的通道。

　　第四，树立现代理念，破解城乡二元文化结构。中国城乡二元文化结构自中国城乡差别形成之初便存在了，并在数千年中缓慢演变。但自1978年开始市场化取向改革后，城乡文化开始加速分离：城市市场经济文化和农村自然经济文化迥然不同；城市居民和农村居民思维方式差别明显；城市居民和农村居民生活方式差异显著。因此，中国要破解城乡二元文化结构，就必须破解农村自然经济和计划经济下依赖、守旧、封闭的理念和文化，树立现代市场经济下自主、创新、开放的理念和文化。

　　第五，构建生态文明，破解城乡二元生态结构。中国城乡二元生态结构自市场化取向改革之后开始形成，随着经济社会的发展，城市开始注重环境保护和生态建设，以前影响城市环境的土地开发不合理、污染严重、水资源告急等问题开始受到重视，城市环境趋向好转。但同时农村环境恶化的趋势并未扭转，污染严重、乱占耕地普遍、村容村貌恶化。因此，中国要破解城乡二元生态结构，必须构建生态文明，具体包括四方面：一要建立制度。要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城乡发展一体化评价体系，对各级政府进行考核；要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。二要优化格局。在守住18亿亩耕地红线的前提下，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。三要改变方式。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化；推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低各类资源能源消耗强度。四要大力保护。加大自然生态系统和环境保护力度；加快农田水利建设，增强城乡防洪抗旱排涝能力；“以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治”。

　　四、城乡发展一体化的战略目标

　　到2020年，中国城乡发展一体化的战略目标包括概念性目标和指标性目标两部分。

　　(一)概念性目标

　　中国城乡发展一体化的概念性目标可概括为：城乡良性互动，协同效率提高；二元结构破解，五位一体初成；区域差距缩小，均衡发展实现。

　　第一，城乡良性互动，协同效率提高。其一，在城市与农村“帕累托式发展”的前提下，在城乡“理应＋外合”两大利益协调机制的引导下，通过农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径，使城乡之间在人员流动、要素流通、市场构建、产业发展、观念互补等方面实现良性互动。其二，城市与农村的整体发展效率均得到提高，形成“1+1＞2”的结果，这主要体现在城乡发展方式科学、发展质量提高、发展成本降低，城市与农村之间互动发展的效率得到提高。(11)

　　第二，二元结构破解，五位一体初成。其一，中国城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构得以破解，长期困扰中国城乡协调发展的五重二元问题最终解决。其二，通过完善市场体系、促进机会均等、取消户籍限制、树立现代理念、构建生态文明等五项重点工作作为突破口，带动城乡全面发展，初步构建起经济、社会、政治、文化、生态“五位一体”的城乡发展一体化格局。

　　第三，区域差距缩小，均衡发展实现。其一，城乡发展一体化要求中西部和东部、东北之间的城乡差距控制在合理范围之内，实现中国四大区域的城乡关系均衡发展。其二，要求全国各省级单位之间城乡差距控制在合理范围之内，实现31个省区市(12)的城乡关系均衡发展。其三，要求全国各个城市群，如长三角、京津冀、珠三角、长株潭、山东半岛、辽东半岛、海峡西岸、武汉、中原、成渝、关中、北部湾等之间的城乡差距控制在合理范围之内，实现全国城市群的城乡关系均衡发展。其四，要求全国各个开发开放新区、城乡统筹示范区、综合配套改革示范区之间的城乡差距控制在合理范围之内，实现这些单元之间的城乡关系均衡发展。

　　(二)指标性目标

　　在指标性目标设计中，综合考虑了所选指标对城乡发展一体化的代表性、解释性和数据的可获取性，参考了顾益康、白永秀、完世伟、李志杰、刘伟等众多学者关于城乡一体化指标体系的研究成果。选取包含城乡经济、社会、政治、文化、生态5个维度，13个方面，26个细分指标的指标体系，描述了2010年中国城乡发展一体化的水平，并粗略推算设定了2020年城乡发展一体化的指标性目标(见表1)。
　　
　　具体来说，在指标选取方面，城乡经济一体化维度共选取经济总量、城乡空间联系、城乡产业结构、城乡资金支持、城乡生产条件5个方面指标， GDP总量、城市化水平、二元对比系数(13)、财政支农比、农业机械化水平等12项细分指标；城乡社会一体化共选取城乡教育水平、城乡医疗水平、城乡生活水平3个方面指标，农村普通小学国家财政性教育经费占国家财政收入比重、每千农业人口医生和卫生员数、城乡居民人均收入比等6项细分指标；城乡政治一体化共选取政治参与度、公平待遇度2个方面指标，全国人大代表中农民代表比例、城乡道路交通事故死亡人员赔偿比(14)等2项细分指标；城乡文化一体化选取城乡每百户计算机拥有量差、县级公共图书馆数等2项细分指标；城乡生态一体化选取工业三废利用、城乡生活环境2个方面指标，三废综合利用产品产值、城乡生活垃圾处理率差等4项细分指标。在目标设定方面，GDP总量和人均GDP目标按照中国共产党第十八次全国代表大会提出的到2020年“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标设定，其他指标的目标则根据“翻一番”的目标和近年来该指标增长速度大体推算。

　　注释：

　　①这些制度和政策包括：默许并将家庭联产承包责任制推向全国；较大幅度提高农副产品收购价格；取消执行近三十年的农副产品派购制度，允许大部分农产品进入自由交易市场，基本放开粮食价格和销售；逐渐放开农村剩余劳动力向非农产业转移的限制；加大农业技术投入，化肥、农药在农业生产中普遍使用等。

　　②1978—1984年，中国农村居民人均收入年增速达16.5％，快于城市居民人均收入12.2％的增速；
1983—1984年，城乡居民收入比下降至1.8∶1。

　　③2002年城镇居民人均可支配收入为7703元，比1984年增长11.7倍；农村居民人均纯收入为2476元，比1984年增长6倍，城镇居民收入增速远远快于农村居民。进一步，如果考虑城乡居民在社会保障与社会福利等方面的差距，二者收入比可能达到7∶1。这方面的论述见夏永祥：《改革开放30年来我国城乡关系的演变与思考》，载《苏州大学学报》，2008(6)。

　　④“三提五统”指村级三项提留、五项乡统筹。村提留是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称，包括公积金、公益金和管理费三项。乡统筹是乡(镇)合作经济组织依法向所属单位(包括乡镇、村办企业、联户企业)和农户收取的，用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等五项民办公助事业的款项。

　　⑤数据来自腾讯网新闻中心，http：//news.qq.com/a/20080909/002471.htm.

　　⑥既包括农业总生产效率的提升，也包括单位劳动力农业生产效率的提升。

　　⑦中国农村人文关怀是指一种根植于农业文明，基于宗族和血缘关系基础上的社会成员之间相互关心、互相协作和共生共荣的，人与自然之间友善相处、良性互动和共同发展的和谐关系。

　　⑧我们将1978年改革开放开始至2003年中国共产党十六届三中全会“科学发展观”提出之前的改革阶段称为“前改革时代”；将2003年至新中国百年即2050年称为“后改革时代”。关于前改革时代和后改革时代的具体论述，可以参考白永秀：《由“前改革时代”到“后改革时代”》，载《西北大学学报》，2010(2)；白永秀、吴丰华：《“后改革时代”的主要矛盾与改革任务》，载《经济学动态》，2012(8)。

　　⑨由于西藏自治区的数据缺失，故西部只有11个省的数据。

　　⑩“富农产业”是指那些能够大量吸纳农村劳动力就业，提高农民收入、能给农民带来实惠的产业，如生态农业、农副产品加工业、仓储物流业、特色餐饮、文化旅游业等。这些产业大多产值相对低、利润薄、税收低，但是能给农民带来实惠。

　　(11)要说明的是：城乡良性互动、协同效率提高并不意味着城乡差别的消失，而是体现为城乡产业分工的差别，仅体现在由于第一产业和第二三产业分工所形成的收入差距。但在城乡居民生活质量、公共服务、社会地位、政治权利、民主权利等方面，则不应存在差别。

　　(12)不包括香港、澳门特别行政区和台湾省。

　　(13)二元对比系数=(农业GDP比重/农业从业人员比重)/(非农业GDP比重/非农行从业人员比重)。

　　(14)城乡道路交通事故死亡人员赔偿比：国家并没有统一的赔偿标准，但是各省区市所颁行的《道路交通事故人身损害赔偿标准》基本按照上一年度城乡居民收入×年限的办法确定赔偿金额，这就导致城乡居民间“生不公平，死也不公平”。在这里，我们取2010年城乡居民收入比作为赔偿比。