——试论公共物品的供给模式及其选择

    一、“看得见的手”范式的悖论

    “看得见的手”在经济学中一般被认为是在20世纪30年代作为弥补亚当·斯密“看不见的 手”的缺陷而出现的主张政府对经济实行干预的凯恩斯宏观财政政策。“看得见的手”在当 时解决极为严峻的失业问题时效果显著。有效需求不足是凯恩斯理论体系中的重要概念，在 凯恩斯看来，有效需求不足是由心理消费倾向、心理灵活偏好和心理上资产收益预期这三个 基本心理因素造成的，政府采取积极的财政政策可以刺激消费与投资增长，由市场这只“看 不见的手”缺陷导致的失业就会得到消除。凯恩斯的这一经济思想在以后的发展过程中逐渐 演进为西方主流经济学的核心内容，而且追随者甚多，并从中涌现出不少显赫经济学家，演 绎出诸多著名经济学流派。
    然而，面对70年代西方经济中出现的滞胀特异现象，使西方经济繁荣了半个世纪的“看得 见的手”却丧失了有效的解决能力，西方经济学说史上出现了“看不见的手”范式的回归， 这就是在50年代兴起，70年代盛行，对现代社会影响极广的现代西方新自由主义。新自由主 义 认为，古典经济学中“看不见的手”的原理是正确的，由于存在政府失灵和政府失败，而主 张政府对经济自由放任。
    基于斯密构建的“看不见的手”经典原理，政府失灵论认为市场经济中存在着诸多相关变 量，如货币数量、自然失业率和持久收入，以及经济人的行为最大化和理性预期，等等，都 是市场经济的客观实在，这些变量不会因为政府的干预而改变，如果政府对市场进行干预， 不仅不会促进经济，反而会妨碍市场的正常运行。这种情况之下的政府政策就是无益的，同 时也是无效的，政府则因此而失灵。
    政府失败是与市场失败相对应的一个概念，因而也被称为非市场失败。政府失败一词最早 由公共选择学派的创始人詹姆斯·布坎南提出，布坎南将公共选择称为政府失败与市场失败 的 较量。以后，查理斯·沃尔夫在其《市场或政府：权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项 研究》一书中系统构建了与市场缺陷理论相对应的非市场缺陷理论。公共选择理论和非市场 缺陷理论从政治市场的行为主体有着与经济市场相同经济人行为的假定出发，运用主流经济 学的基本原理和方法综合分析了人的政治行为和经济行为，认为处于政治市场的行为主体不 会因为所处位置的不同而改变自己的经济人特性，这种经济人特性会使他们受到权力、职位 、社会名望及其相关物质利益的驱使，谋求个人效用最大化。而其效用最大化动机的强化， 会产 生对预算增加，技术装备精良和信息获取与控制的追求，从而扩大政府预算规模，增大机构 成本。“在非市场条件下，‘内在性’扩大机构供给成本——也就是说，提高机构成本，使 其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市 场产出水平；这样就产生了非市场缺陷。”①
    政府失灵表明，政府对经济干预可能是无益和无效的，而且这种干预可能引致正常运行的 市场失灵，造成市场扭曲，所以，应对政府的这部分职能及其相关机构予以削减，政府失灵 领域因此是政府规模和职能削减的所在，合理预期学派坚信市场机制的作用，认为政府政策 是无益的，同时也是无效的，现代货币主义反对单一规则的货币政策之外的任何政府干预， 产权经济学认为政府的基本职能是明晰产权而反对除此以外的政府政策；政府因其内在性而 失败，在其行为准则的选择和实施过程中，资源配置是有利于个人或集团偏好，会诱致资源 配置的不当与低效、分配不公以及寻租设租的产生，而政治行为人携带私人或集团利益直接 参与经济活动所造成的危害，有时与政府权力的普遍性和强制力有着同等程度的性质，所以 ，政府失败既是政府相关职能削减的所在，更是改革政府的所在，在存在显著内在性的国家 ，这种改革更显迫切。政府失灵与政府失败由此形成“看得见的手”范式的两个有力悖论。
    政府这只“看得见的手”产生于市场失败导致的外在性，现代新自由主义则针对政治市场 的内在性而主张经济自由放任，削减和改革政府。市场的外在性与政府的内在性使调节经济 活动的市场与政府表现出此消彼长的互动态势，这种互动反映在经济层面上就体现为蕴含资 源配置的物品供给。政府提供物品的数量是衡量政府参与经济活动的重要指标，与其介入经 济的程度为正相关关系。一般情况下，将政府公共部门提供的物品视为公共物品，而将通过 市场由私人部门生产的物品视为私人物品。“看得见的手”范式认为，为公民提供公共物品 ，增加国民福利是其职责之内的事，而且这一职责还从斯密《国富论》中有关政府应尽义务 的阐述中找寻到了极其有力的支持，“按照自然自由的制度，君主只有三个应尽的义务—— 这 三个任务虽很重要，但都是一般人所能理解的。第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵 犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说， 要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。②而自由主义 对此则认为，“依我们看，斯密提出的第三项义务是政府应当肩负的一项正当义务，其目的 在于维护和加强自由社会；但政府也可以以此为理由，无限扩大自己的权力。”③
    因此，市场和政府调节经济的争议实际上是围绕政府提供公共物品这一政府介入经济的程 度而展开的。理论上的争论集中表现为斯密表述的政府应尽责任的第三项，而英国历史上私 人曾经有效率地提供被经济学视为纯粹公共物品灯塔的史例，以及社会中为数不少的非赢利 性行为下民间公益的存在，致使“看得见的手”几乎失去了经济调节的所有领域。
    　　　　
    二、悖论下的公共物品供给模式

    1.市场供给：“科斯的灯塔”
    1974年罗纳德·科斯发表《经济学上的灯塔》，科斯以翔实的史料研究了英国早期的灯塔 制度。在英国发达的海运史上，灯塔具有特殊的意义。在17世纪初期至中叶，拥有建造灯塔 特权的领港公会并未建造一个新灯塔，而必须向政府申请，获得政府同意向船只收费取得经 营灯塔许可证的私人却投资建造了至少10个灯塔。在当时灯塔制度下，这种私营灯塔是向政 府租地而建的，租期届满，须交由政府收回让领港公会经营。至19世纪20年代，英国当时的 公营和私营灯塔数分别为24个和22个，其中34个是由私人投资兴建的。至1836年，剩余灯塔 全部收回，1842年后，所有灯塔全由公会经营。
    科斯在这篇论文中旨在说明灯塔的私人收费是可能的。“科斯的灯塔”表明，即便是纯粹 的公共物品由私人提供不仅是可能的，而且是更有效率的，从而在经济学界第一个反驳了公 共物品只能由政府垄断的传统经济学观点，为人们建立起公共物品供给可以甚至应该引入市 场机制的信念。进一步讲，“国防和治安问题，即使在亚当·斯密的小政府理论看来也是政 府的天职，但它也不必由政府来垄断，政府也可以利用市场的力量，并且引进市场的机制， 综合运用各种方式，来实现国防和治安的最佳供给。”④对兼有私人物品性质的教育、医疗 等准公共品，交由私人则是保障效率供给的当然选择。著名经济学家F·耐特的“没有免费 午餐”这一名句便是此种供给模式的经典结语。
    2.集团供给：俱乐部物品
    公共物品是非排他性和非竞争性的物品，这意味着增加一个人对此类公共物品的消费，不 会影响、也不减少其他人对该公共物品的消费，同时也不会增加生产该公共物品的边际成本 。 但是，有的公共物品在被消费时，人员超过一定数量，该公共物品消费的非排他性就会显现 出对抗性质，多一个人消费就会妨碍其他人的消费，减少其他人消费的效用，造成拥挤。加 雷特·哈丁对这类公共物品由政府提供所产生的低效与浪费进行了深入研究，被人们称为哈 丁公共事物悲剧。针对此种现象，詹姆斯·布坎南提出了俱乐部理论，布坎南利用俱乐部产 权制度来解决由于使用者之间的交易费用所带来的拥挤现象，这类公共物品因此被称为“俱 乐 部物品”。
    俱乐部理论认为，出于相同个人偏好而参加到同一俱乐部的成员，对集团提供的俱乐部物 品评价大致相同，在制度上就存在一种激励，这种激励能够消除各成员的“搭便车”动机， 同时，在集团俱乐部物品不能满足成员的情况下，成员也会离开该集团，从而使集团蕴含特 有的激励和制约机制，促使集团高效提供公共物品。布坎南的俱乐部理论从产权角度解决了 由政府提供此类公共物品时人们的“搭便车”行为，能够有效规避哈丁公共事物悲剧，使集 团组织成为实现效率供给准公共物品的理想模式。
    3.非赢利性行为：民间公益
    市场或集团提供公共物品的模式，是基于经济人行为最大化公设，为防止“搭便车”行为 ，对潜在消费者的消费行为予以支出约束，而实现的有效率的公共物品供给方式。但在生活 中 ，人们并非总是企图“搭便车”，世界上每年都有数以亿计的美元捐赠给慈善事业和各类团 体。这种非赢利性行为下的民间公益为公共物品可以由私人提供亮出了引人注目的又一模式 。乔·B·史蒂文斯在其《集体选择经济学》一书中对此种公共物品供给行为用曼库· 奥尔森的理性选择方法和霍克曼·罗杰斯等人的利他主义动机进行了解释，认为人们提供公 共物品有的是为了获得某种私人物品或选择性激励，有的则是当自己收入自愿地再分配给穷 人时，他们会由此获得效用。⑤社会中，人们最大化自身效用的方式各不相同，从而使得不 同方式决定下的表现形式也有很大差异。效用最大化下的表现形式有物质的，也有精神的， 可以是有形的，也可以是无形的，它们将对偏好不同的行为主体产生不同程度的影响，构成 对不同行为主体的不同激励。其中凸现在外的选择性激励、含有隐形意味的意识形态和文化 等道德因素对行为主体所产生的影响尤为深刻，将驱使理性的个人采取有利于他人或其他集 团的行为，以捐赠这种非赢利性方式提供公共物品的民间公益，就是这种激励下的结果。西 方近代的“共同体”，中国历史上的宗族公益组织、宗教寺院的公益组织，以及现代国内外 普遍存在的志愿者行动，都可视为非赢利性行为下民间公益的公共物品供给范畴。

    三、悖论困境及公共物品供给模式选择

    悖论从理论上表明了公共物品由政府提供的无效率，由此逻辑演绎，并且在历史上曾经有 过的以及在现实中正在发挥效率的市场、集团和私人公共物品的供给模式，均给悖论以坚实 的现实支持。然而，笔者认为，市场经济的制度本身以及诸如对社会弱势群体的保护和对突 发事件的补救等公共物品的有效保障，是无法通过悖论得到完满解决的，悖论本身是存在困 境的。
    1.市场制度与福利经济学第一定理
    从“科斯的灯塔”中诞生的，包括纯粹公共物品在内的所有公共物品，均可以通过市场由 私人提供的模式，的确为我们展现出一条有效供给公共物品的途径。然而，市场经济特有的 经济人特性，却强烈地内含有市场上的物品生产，包括纯粹公共物品的生产，是在一种不存 在外部性、不存在规模经济、完全竞争条件下进行的，其生产成本的预算是硬性的，其生产 的边际成本与其边际收益必须相等，收入与成本均不能外溢。这使得市场经济有效作用的实 现，以及这种体制下物品有效供给的实现，均受制于一个基本前提——物品产权归属必须明 晰。在一个国家中，对物品产权的界定是由一个具有强制力的政府做出的，这就意味着只有 在政府对物品产权予以明晰规制下的市场，才能形成有效率的物品供给，否则这种供给非但 没有效率，这种供给的市场甚至根本就不存在。市场经济所需要的制度基础，除了产权制度 基础之外，还需要有法律基础，以规避市场扩张风险，使经济人能够建立确切的交易预期， 降低交易成本。⑥这种法律基础的构建和维护仍是源于政府。
    另外，如果由市场提供公共物品，就必须遵循“看不见的手”的游戏规则。“看不见的手 ”范式经斯密创立，由新古典经济学家瓦尔拉斯和帕累托完善发展后，形成了现代福利经济 学中有名的第一定理。在这个被日益精致化的范式中，不存在外部性、完全竞争、经济信息 完全和对称、生产规模收益不变或递减、不存在交易成本、交易当事人完全理性。然而，现 代市场的庞杂，生产者之间、生产者与消费者之间的信息严重不对称，生产和消费过程普遍 存 在的外部性，交易费用的大量存在，在经济发展中已愈来愈显著，整个市场因此越来越偏离 经典市场模式，福利经济学第一定理的条件已很难实现，市场失败是不可避免的。在此种情 况下由市场提供纯粹公共物品，是否能够实现理想的效率，显然是有疑问的。
    2.市场效率下的弱势群体问题
    市场经济之所以成为有效率的物品供给制度，其原因在于“看不见的手”对市场中的各个 行为主体有着强有力的利益激励与约束。对一个人而言，这种高效的行为通常源于四个因素 ：(1)技能和资产；(2)能力和天赋；(3)努力；(4)相关服务的供求状况。⑧其中，第四个因 素对市场中的每个人有着平等效应，其他三个因素对个人来说则存在或多或少的差别，并在 市场机制作用下使其归属于社会中的不同阶层，三个因素的各种不利组合如果集于一人，则 可能使其沦为社会的弱势人员。现实证明，社会中始终存在这样一批人员，他们是社会中特 殊的弱势群体。弱势群体是市场经济的产物，对这部分人福利状况的改善，有悖于市场规则 ，显然不能通过市场获得有效解决。另外，集团提供的俱乐部物品以成员的偏好为基础，以 集团规则为约束，其中对俱乐部物品付费是最重要的制度，向弱势群体提供“免费午餐”无 疑有悖于集团规则，集团组织自然不可能提供此类公共物品。在非赢利性民间公益模式下， 非赢利性行为主体有着改善弱势群体福利状况的意愿和偏好，但这却是以其自身在市场经济 中所获利益作支持的，将受到其能力大小的限制，因而非赢利性行为下的民间公益不可能成 为解决社会弱势群体问题的主要途径。
    3.社会中的突发事件
    “天有不测风云”，这句俗语表现了人类难以预期的随时可能发生的与人们意愿相背的事 件景象。天灾类的突发事件不仅使人类蒙受巨大的经济损失，有时甚至让人类为之付出生命 的 代价。对突发事件的补救是纯粹的公共物品，但如果交由市场或集团提供，收益与成本不仅 严重不一致，实际上根本就没有任何收益，这将与市场经济人的利益最大化目标严重相悖， 因而难有市场的制度基础作其支撑，市场将无法存在。非赢利性行为主体以利他为目标取向 ，但突发事件的不可预期及严重程度，都可能抑制非赢利性行为主体良好愿望的实现。
    现实中，类似于对社会弱势群体的援助以及对突发事件的补救而具有纯粹意义的公共物品 还有很多，通过市场、集团和非赢利性行为都将难以得到及时有效的解决。
    分析表明，悖论支持下的公共物品供给模式在理论上确有效率，但并非是现实社会有效提 供公共物品的必然选择，而且模式自身也有缺陷，存在着局限，从社会角度产生对政府的需 求是客观存在的。实际上，任何一个集团或个人相对于国家来说，都是有限的，提供公共物 品也完全是个人的行为，在此基础上要实现公共物品最优供给水平，势必要求对额外的集体 物品的边际成本进行分担的比例必须与对额外收益进行分配的比例完全相同，⑧当这一条件 无法满足时，效率就不可能产生。而且，在市场原则下通过市场或集团享受公共物品的个人 ， 在自身公共消费权益得不到保障或者公共利益遭到损害时，要获得公正的解决，也必须寻求 超越集团的国家的法律支持。对非赢利性行为而言，如果利他激励不如所期待的，个人就会 中止这种公益行为，而对此类行为主体予以激励的正是政府和社会的肯定。
    由政府提供公共物品，应该说，更主要的还是根自于政府目标对政治行为主体的约束。奥 尔森在研究集体行动的逻辑时认为，“有一个目的是大多数组织特有的，实际上所有侧重于 经济的组织都以此为目的，那就是增进其成员的利益。”⑨政府对一个国家内部而言，是最 大的经济组织，增进国民利益无疑构成了对政府行为具有硬约束性质的终极目标。公共物品 的外在性显示，由政府提供公共物品，因消费者不需要付费或少付费，所以能够在相同收入 情况下享受到更多的物品，个人福利增加是明显的。而其中的纯粹公共物品，生产的边际成 本为零，消费具有无竞争性，这意味着政府提供公共物品能够发挥规模效应，降低整个社会 的运行成本。正如萨缪尔森在《经济学》中指出的，灯塔作为公共物品应该由政府建造，重 要的原因在于按照消费的非竞争性的经济原则灯塔是不应该收费的。所以，由政府提高公共 物品不仅必要，而且其消费的非竞争性也将使资源配置更有效率。
    另外，社会的进步，文明程度的提高，由政府通过赋税方式筹集并投资的社会公共物质和 公共服务，已成为经济与社会的进步写照和发达标志，并与市场提供的私人物品和私人服务 共同构成满足人们现代生活需要的重要部分，给人们以深刻影响。而且，对满足人们享受发 展需要的公共物资和公共服务，如大型市镇建设、娱乐中心、通讯设施等等已不是个人或集 团 所能提供的，现实中的许多现代化大型建设项目和工程正是在这种对政府的需求增长中应运 而生的。
    由此看来，无论是理论上还是实践中，政府提供公共物品这一形式都是不可或缺的，而且 是至关重要的一种模式。鉴于悖论的警示，我们认为在选择物品供给模式时有必要依据物品 特性，采用相机选择的方式，使公共物品的供给接近甚至达到最优的效率状态。
    一个物品是否具有排他性和竞争性是区分该物品是私人物品还是公共物品的重要标志。具 有排他性和竞争性的物品即为私人物品，相反，无排他性和无竞争性的即为公共物品。但现 实中具有完全排他性和竞争性的私人物品以及完全不排他和不竞争的公共物品，均为数不多 ，大多数物品通常都兼有这两类物品的特性，如有的物品有排他性但无竞争性，有的则无排 他性却有竞争性，而属于准公共物品范畴。在是否具有排他性和竞争性的区分下，所有物品 均可图表如下：

　　　　　　　　　排他性　　　　　　　　　　　　　　　 非排他性
竞争性　　可排他可竞争的物品：纯粹私人物品　 不可排他可竞争的物品：公共资源
　　　　　　　如：衣物、食物、日常用品　　　　　　 如：草地、地下资源
非竞争性　可排他不可竞争的物品：俱乐部物品　不可排他不可竞争的物品：纯粹公共物品
　　　　　　　如：图书馆、游泳池　　　　　　　　　 如、制度、法律、国防

     首先，有排他性但无竞争性的准公共物品特性表明，这类物品供给在消费者人数达到临界 值之前消费是无对抗性无竞争性的，但使用者一旦超过该临界值，增加一个人就会影响和妨 碍内部成员的消费效用；而无排他性却有竞争性的准公共物品特性则表明，排除潜在消费者 的难度很大，排他成本较高，而且多一个人对此类物品的消费会直接减少和影响到其他人的 消费。所以，从提高公共物品的供给效率考虑，在理论上这两类准公共物品都应交由市场或 者集团，其供给才能保证效率。但值得注意的是，这种供给的效率是在政府对其产权明确界 定基础上出现的，因而政府为保证这两类物品的有效供给应对两类准公共物品的产权予以明 晰。同时，为有效规避两类准公共物品的供给风险，使供给者有一确切供给预期，还需要政 府对市场制度的法律基础进行构建和维护。
    其次，从平等原则出发，政府应提供无排他性也无竞争性的纯粹公共物品。纯粹公共物品 特性表明此类公共物品一经提供即能够惠及所及范围的每一个人，其间每个人的消费即为该 物品的供给总量，不会影响、妨碍和减少其他人的消费效用。市场中经济人效用最大化公设 内含有人们普遍存在的“搭便车”倾向，由政府提供公共物品，就使得人们的“搭便车”行 为成为合理合法，而无须予以限制。因而，由政府提供公共物品，人们的福利显然是改善和 增 进的，而且“每个人都有相同的商品束：没有一个人对于其他人商品束的偏好会超过对他自 己的商品的偏好，因为他们都有着完全相同的东西”，⑩因而能够使消费者在享有相同物品 的前提下获得消费相同物品的权力和由此产生的相同效用（福利），产生出显著的平等效应。 在此，着眼于改善国民福利和保证效率中必要的平等，提供能够增进福利和体现平等的公共 物品是必要的。当然，这种公共物品的数量和质量应与国家的经济发展和生产力水平相一致 ，因为，对国人支出不予约束的公共物品供给，对政府的公共支出是一项重大的约束，必须 有与之相适应的国力作为支撑。
    第三，现实中，如果一种公共物品的供给能够惠及很多人，同时这种公共物品的供给费用 又相当高昂，由政府提供此类公共物品会更有效率，因为它能够在消费无竞争经济原则基础 上更好实现资源配置，同时也能增进国民福利。相反，如果一种公共物品的受益范围有限， 国民又有着多样化、柔软性消费公共物品的愿望和需求，为提高国民差别化效用的满足程度 ，实现人们消费价值的多元化，将此类公共物品交与市场或者集团组织会更能实现最佳的供 给。另外，现实中的非赢利性行为取向下的公共物品供给，应以该行为主体自愿为原则，是 个人有着利他动机和利他偏好基础上形成的，是公共物品供给的辅助与补充形式。

【参考文献】
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