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    有资料显示，2001年11月28日，在北京亦庄经济技术开发区破土动工了中国第一个Mall后，北京市内将有5家大型购物中心相继问世；上海准备建六大物流中心；杭州规划了1500亩物流用地；广州预建30个物流中心；天津已将物流作为支柱产业来发展，规划了若干个物流中心。如何有效防止流通产业新一轮过度进入，时下已经成为了政府和理论界共同关注的话题。

    　　一、我国流通产业进入管制制度创新的理论依据

    产业进入政府管制，简称进入管制，是政府实行微观管制职能的重要部分，它是指在一些市场失效的产业中，为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济，范围经济和提高经济效率，政府机构通过批准和认可等手段，对企业的市场进入，包括数量、质量、期限以及经营范围等进行管制。进入管制历来都是产业经济学家们研究产业进入壁垒时关注的重点之一。贝恩（Bain，1956）强调的经济壁垒有四种：规模经济、产品差异、相对费用壁垒和特有资源。其中政府的特许权就包含在特有资源之中。而施蒂格勒（Stigler，1968）提出了一个建立在在位者与进入者之间成本不对称基础之上的进入壁垒概念，在他看来，贝恩认为是进入壁垒的规模经济、资本需要量、产品差异等都不构成进入壁垒。他特别强调进入管制这一人为的壁垒，并且据此提出了一系列政府管制政策和产业政策建议。而流通产业，天然就是低经济壁垒产业。从规模经济来看，由于流通企业的规模经济受不同的经营方式、不同的经营业态、不同的营业地点等众多因素的影响，显得远比工业规模经济复杂，流通企业既可以是有数万平方米营业面积的豪华大店，也可以是只有几个平方米面积的简陋小店，所以流通企业的规模弹性较大，企业容易筹措到进入流通产业所需的创业资本，规模经济壁垒低；从产品差异性来看，流通企业的经济活动主要是从事商品的经营，在市场竞争日趋激烈、越来越多的商品转入买方市场后，流通企业一般都能采购到不同质量、档次、性能的产品，这样，流通企业之间的产品差异性从产品的物质形态角度来看是较小的，这就使得新企业进入流通产业所面临的产品差异壁垒较低。从相对费用壁垒来看，由于目前已经形成的买方市场，使得新进入企业在寻找供应商、签约、履约等方面所发生的交易费用与原有企业相比并不大，而且流通企业员工的业务操作内容相对简单，对新招人员工经短期培训即可上岗，这些都表明新企业进入流通产业的相对费用壁垒并不高。因此，如果要防止流通产业过度进入，进入管制便成了必然的政策选择。而且，我国目前正处于经济转轨时期，市场机制不健全，经济高速成长，市场利益诱惑巨大，要防止流通产业过度进入，也必须加强进入管制。

    　　二、我国流通产业进入管制效率实证分析

    （一）从市场结构来看，流通产业企业数量多，规模小，产业集中度低。据统计，我国目前的流通企业个数已经超过了15万家。我国年销售超亿元的大型商场1991年有94家，1992年上升到150家，1993年几乎多了一倍，达到291家，1994年直指488家，1995年跃升为624家，1996年达731家，1997年达893家，1998年底已经超过1000家。就规模而言，我国流通企业规模普遍偏小。有资料表明，全国现有的连锁企业平均每家拥有的店铺数仅15个，不少连锁企业仅有3-4家。即使是规模最大的上海华联超市公司和上海联华超市商业公司，1997年也仅有248家和230家分店，而美国的“沃尔玛”连锁集团现拥有2600多家分店；法国的“家乐福”拥有2000多家大型超市；日本的伊藤洋华堂“7-11”方便店数达6000多家；香港每家连锁企业拥有的店铺数也在200家以上。从单个企业看，1997年美国的沃尔玛公司、日本的大荣公司和英国的马狮公司的销售额分别为11929900万美元、2588200万美元和1353650万美元，而1998年作为中国最大商业集团企业的上海市第一百货商店股份有限公司的销售额为636461万元，若按1美元等于8.3元人民币计算，沃尔玛公司、大荣公司和马狮公司的销售额分别是上海市第一百货商店股份有限公司销售额的155.58倍、33.75倍和17.65倍。我国流通产业集中度低，且呈逐步下降趋势。我国50家最大的商场1995年销售总额是499亿人民币，仅占国内社会商品零售总额的2.45％，而1993年美国前50家大型零售企业销售总额达4910亿美元，占全国零售总额的21.34％。
    （二）从市场行为来看，恶性的价格战此起彼伏。由于流通产业容纳了太多的厂商，而且产业集中度低，为争夺有限的市场，企业之间不可避免地发生低水平的过度竞争。直接表现为点利战、折扣战、中奖战等恶性价格竞争形式。1994年底起商家纷纷实行“10点利”、“8点利”、甚至“7点利”、“6点利”。根据国内贸易局商业信息中心提供的资料，全国重点大型零售商场1997年商品销售折扣与折让额占商品销售总额的10.34％，1998年该项指标达到16.26％，比1997年提高5.92个百分点。如此大的折让比例，不仅吞噬了企业应有的利润，甚至成本都难以收回。
    （三）从市场绩效来看，流通产业经济效益全面下滑。根据国内贸易部商业信息中心的统计资料，1997年，全国249家大型商场商品销售总额为1013.1亿元，比上年实际增长5.9％，商品零售总额为770.5亿元，实际增长5.2％，远低于社会消费品零售总额增长10.2％的水平。其中，有100家销售总额为负增长，占40.2％；111家零售额为负增长，占44.6％。249家大型商场，1997年总计实现利润27.7亿元，比上年下降0.6％，其中，有31家商场亏损，亏损面为12.4％，比上年增加了一倍。另据国内贸易局商业信息中心的统计资料，在全国286家重点大型商场中，1998年商品销售额增长速度比1997年下降的有168家，占60.14％，其中比1997年下降10％以上的商场有115家，占40.92％；比1997下降20％以上的商场有75家，占27.05％。1998年286家大型零售商场总体实现利润22.25亿元，比上年下降16.93％，其中有136家商场的利润额相比1997年有所下降，占47.55％，亏损企业有53家，占18.53％。根据中华全国信息中心统计，1999年，全国239家大型商场商品销售总额为1146.4亿元，比上年实际增长13.4％，商品零售总额为895.8亿元，实际增长14.4％。其中，大型商场商品销售总额呈负增长的占52％；大型商场商品零售总额呈负增长的占48％；商品零售总额增长的大型商场中，利润率却下降的将近占70％。
    从以上分析不难看出我国流通产业进入管制效率是极其低下的。

    　　三、我国流通产业进入管制效率低下的原因

    （一）流通产业需要进入管制这一问题认识不够。第一，认识上的惯性。这主要是因为我国长期实行的计划经济是一种短缺经济，那时的营业网点和商品数量都是短缺的，改革开放以后，各地为繁荣本地经济，解决就业问题，纷纷采取了鼓励发展流通产业的政策，忽视对流通企业规模和数量的宏观控制。第二，把流通产业的自由竞争和自由放任相混淆。流通产业是一个竞争度非常高的产业，理论上讲，自由进出是必要的，但是自由并不是无序。许多地方解决下岗再就业的主要手段便是给出很多优惠措施鼓励下岗职工经商，客观上造成了流通产业的无序进入。第三，把国有资本退出流通产业与对流通产业的管理对应起来。由于国有资本要逐步退出流通产业，这对于那些长期习惯于为国有资产增值保值负责的流通产业的主管部门而言，就面临着职能的重新定位和管理方式的变革。但是一些主管部门却无法及时适应这种转变，非要把国有资本退出流通产业与对流通产业的管理对应起来，认为只要国有资本退出流通产业，那么对流通产业就可以少管、甚至不管，这种观点目前还很有市场，它既对流通产业国有企业改革产生负面影响，也对流通产业实施进入管制产生阻碍作用。
    （二）缺乏权威、统一的管制主体。我国流通产业长期实行内外贸分离，商、粮、供自成系统，这严重影响了进入管制的统一性。比如，我国目前的政府机构设置，涉及分销领域的包括内外贸、工农业生产、交通运输、新闻出版、药品管理等多个政府部门。就内贸而言，伴随着国家的每一次机构改革，流通产业进入管制主体的权威性随着级别的降低而不断降低。国内贸易部被撤消以后，其职能由国家国内贸易局接管；2001年3月，国家国内贸易局再度被撤消以后，其职能又转入国家经贸委的贸易市场局。地方政府部门更是有多个流通产业管理部门，商（贸）委、经（贸）委、计委，职能交叉、重复。从中央与地方的管制主体的关系上看，不统一性也非常明显。例如，中央政府规定试点期间中外合资零售企业设立的审批权属于国务院，但是一些地方政府在局部利益的驱动下，采取了种种变通的方式，越权审批了大量未经国务院批准的中外合资合作零售企业。
    （三）进入管制政策体系不完善。这一点在引导外资进入国内流通产业和国内商业网点建设两个方面都表现得很突出。第一，在引导外资进入国内流通产业方面。目前，我国只在《外商投资产业指导目录》中，对商业流通领域利用外资的情况有所规定。1992年国务院作出的批复中对外商的准入条件、资格标准、合营年限、合作形式、审批权限及程序等都未作出明确的规定，这为实际的进入管制工作带来相当大的难度，导致了地方越权审批以及外资通过多种变通形式进入国内流通产业情形的出现。第二，在国内商业网点建设方面。1981年国务院颁布了103号文件，1991年原商业部也发布了《城市商业网点建设管理暂行规定》，国内贸易部1995年12月12日发布实施了新的《城市商业网点建设管理规定》，2001年9月4日，国家经贸委又下发了《关于商业网点规划的实施指导意见》。由于这些规定是一些原则性的条款，可操着性不强，且不具有法律约束力，所以它的管制效力就完全取决于地方各级政府职能部门。从地方执行情况来看，呈两种态势，一是将以上规定和文件搁置在一边，完全不予重视；二是完全遵循国家的政策，出台一些没有针对性、可操作性的明细条款。这都为进入管制的实施增加了难度。
    （四）地方政府及职能部门有强烈的进入动机。财政包干制改革进一步增大了留归地方财政收入的比例，激发了地方的利益动机。地方政府为了使自己“灶”上的“饭”多一些，必然会想方设法利用自己能调动和支配的各种资源，在本地建设一些投资少、见效快的项目。开办流通企业就非常符合这一要求。而且，商业的发展往往是一个地方经济发展的缩影，是地方形象的代表，因此，出于政绩的考虑，商业特别受地方政府偏爱。于是，地方政府不但鼓励民间资本、外资进入，而且组织资源，自行进入，建大店，建豪华店。在20世纪80年代末的市场建设热中，地方政府投资建设了各种各样的市场，造成许多市场“有场无市”；在90年代初以后百货店热，地方政府也迎头赶上，商委、经委、计委纷纷披挂上阵，个别地方财政局也不甘示弱，以各种形式介入。管制客体与管制主体重复，是我国许多产业，包括流通产业过度进入的重要原因。

    　　四、我国流通产业进入管制制度创新政策建议

    （一）高度重视流通产业进入管制的必要性和合理性。从前面的分析可以看出，由于我国流通产业管制不力，其市场后果已经严重影响了流通产业的有序、健康的发展，影响了市场经济条件下流通产业在国民经济中先导性作用的发挥，因此，必须高度重视流通产业进入管制的必要性。同时，我们也要认识到，对流通产业进入进行管制，是不违背世贸组织规定和国际惯例的，有其深刻的合理性。世贸组织仅按本身的规则对其成员提出义务要求，并不强制要求成员只能干什么或不能干什么，只要不妨碍服务贸易自由化目标的实现，每个成员国可以根据自己的国情和政策目标，制定各种管理其境内服务贸易的法律和规章，以维护本国的服务贸易秩序。事实上，就是市场经济发达的国家，他们也从来没有放松对流通产业进入的管制。在上个世纪60年代末70年代初，英国许多城市也曾发生商业网点重复建设，流通企业过度进入现象，对此，英国中央政府就制定了有关宏观导向性政策，地方政府则制定具体执行细则，其中拥有对兴建流通企业（特别是大中型流通企业）的最终审批权和决定权。法国政府在1973年就颁布了《商业和手工业指导法》，依法在省一级和国家一级成立商业配置委员会，负责审批新开商店的申请。日本政府在1937年制定、以后不断修正的《大店法》，除了对零售企业的开业和店铺的扩建实行直接管制外，还对其营业时间、企业的促销活动、赠送纪念品等营业活动也实行限制。意大利的有关法律条文就明确规定，大型超市不得在城内商业区开设，只能在城郊结合部营业，政府还对商店的数量实施一定的控制。
    （二）明确统一、权威的流通产业进入管制主体。从国外经验来看，确立统一、权威的流通产业进入管制主体是提高管制效力的先决条件。比如，在日本，大型商店的设立或者销售汽油必须经通产省同意，销售粮食的企业的开办由农林省负责管制，企业若要销售酒和烟草，必须获得大藏省的批准。美国的商务部、英国的贸易部、泰国的商务部能够对内贸，外贸以及各个流通行业的进入予以管制。因此，第一，要尽快改革内外贸分治的管理体制，成立商务部或贸易部，把内贸、外贸以及流通产业各个行业的进入批准权集于这一个部级单位。第二，地方各级要本着精简、高效、合理的原则设置相应的机构，使中央与地方形成一个统一的进入管制主体体系。第三，积极发挥行业协会的作用。在市场经济条件下，随着专业的流通行政管理机构的精简及其职能的转变，行业协会也将在流通产业的进入管制中发挥重要作用。以日本为例，若有企业要进入流通产业，它必须向当地的商工会、商工会议所等行业团体申请。《立地法》规定申请者的申请基本手续为：提出兴建大型商店的申请，向当地居民作出说明；居民和自治团体发表意见；自治团体和建店者进行协商；自治团体的劝告等。日本之所以开放流通产业那么多年，而外资却很少独立开店，与行业协会在进入管制中的独特作用有非常大的作用，我国应当积极借鉴。
    （三）构建健全的流通产业进入管制法律体系。在前面我们已经指出，不同于行政干预就在于它有一套具有法律效力的规则，完善规则是提高管制效力的必经途径。我国已经加入世界贸易组织，为履行入世谈判中有关流通领域对外开放的承诺，使外资适度有序进入我国流通产业，我国必须尽快制定有关流通产业市场准入的法规，以增加管制的透明度，改善流通产业的引资效率。为贯彻世贸组织中诸多原则，我们也没有必要就内资与外资分别制定准入规则，因此，以以前中央各部门颁布的有关流通的规定与条例为基础，参考一些国家的法律，制定一部完整的商法的时机已经成熟，有关流通产业市场准入的规定应是这部法律中的重要组成部分。在这部商法中，应该对进入流通产业主体的资格，开办条件、进入管制主体、审批程序、网点布局的原则、管理及法律责任等作出明确的规定。在完全贯彻这部法律的基础上，各地流通产业主管部门应该在调查研究的基础上，根据当地的经济发展状况、地理位置、人口构成、收入水平及交通条件、对居民生活的影响以及对生态环境的影响等因素，制定具体的商业设施规划，商业网点开业标准，网点数量、业态结构、网点规模、营业面积、流通企业建筑物的外观和高度等，并以地方法规的形式确认下来。
    （四）加快宏观投资体制改革，塑造规范的管制客体。政府既是管制主体又是投资主体，这是流通产业进入管制不力的根源。因此，在强化政府管制主体地位的同时，必须加快宏观投资体制改革，彻底走出政资不分、政企不分的怪圈。20世纪80年代以来，我国的投资体制改革基本上是循着两条轨道展开的：一是改变高度集中的投资决策体制，通过投资权的下放，形成了以各级地方政府为主的包括中央、地方、企业和个人的多元投资主体结构；二是通过多元投资主体利益的独立化，强化各投资主体的风险与约束机制。经过20多年的改革，打破了过去高度集中的一统局面，形成了多元投资主体、多种融资渠道、投资领域市场化的新格局。在培育和塑造产业主体、优化产业结构等方面取得了一定成效。然而，迄今为止的投资体制改革仍旧未摆脱公有产权主体“投资饥渴症”以及不承担后果的投资冲动。所以，今后要加快宏观投资体制改革，基本思路是：要确立企业在竞争性领域的投资主体地位，基本形成企业自主决策、自担风险，银行独立审贷，政府宏观调控的新投资体制。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，改革投资管理方式，减少对企业和社会投资的行政性审批。政府要建立以间接调控手段为主的投资宏观调控体系，通过财政金融政策、产业政策、投资信息发布等方式引导各类投资者的投资活动，为各类投资者创造良好的投资环境。投资体制改革一旦到位，政府与企业的关系就可以从根本上理顺，政府便能够对流通产业进入实施有效的进入管制。

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