——英、法、德企业制度考察及思考

    英、法、德三国都是发达的市场经济国家，其企业制度既有共性，又各具特点。随着生产力发展的要求，这些国家都在对企业体制进行改革和完善。在解决国有企业效率不高这一世界性难题上，也有其经验和教训。虽然三国在制度上与我们有本质的不同，但他们一切为了提高企业的国际市场竞争力的某些做法，可供我们在企业改革中参考。  
    最近，我们对英、法、德三国的国有企业管理体制进行了为期21天的考察和对比研究，先后考察了三国具有代表性的一些大型国有企业，访问了英国最大的WALKER MORRIS律师事务所、 德国东西部合并以来一直从事企业财产清理诉讼的律师事务所，并同德联邦统一特别事务管理局（原联邦托管局）专门就东德企业改制的问题进行了讨论，　与英国LEEDS（利兹）大学、法国ORLEANS（奥尔良）大学、德国BONN（波恩）大学、COLOGNE（科隆）经济研究院的经济学专家教授进行了座谈。 我们还访问了阿登纳基金会，并在德国现任总理科尔任主席的德国基督教民主党总部，听取了该执政党经济政策部长介绍德国的社会市场经济的发展政策和未来前景，等等。尽管三国在制度上与我们有本质的不同，但在解决国有企业效率不高这一世界性难题上，他们也有其经验和教训，有的对我们确有启发，可供我们在企业改革中参考。

    一、英、法、德现行企业体制及改革

    西欧三国是发达的市场经济国家，经济制度的本质是一致的。由于各种历史和现实的原因，他们的企业制度从总体上看又各具特点。随着生产力发展的要求，这些国家也在对其企业体制进行改革和完善。
    　　1.国有企业民营化的目的和途径
    近年来，西方尤其是西欧各国先后掀起了一次又一次国有企业民营化浪潮，使其成为全世界关注的热点问题。他们的国有企业（有的国家如法国叫政府自有企业），是指政府拥有其全部资产所有权的独资企业和政府能够对其实行控股的股份制企业。他们认为，实行市场经济的西方国家之所以存在一定数量的国有企业，是因为民众的公共消费需要。这些公共消费行业往往投资量大、周期长、利润低，私人资本不愿意参与，只好由政府承担。其次是政府也需要在基础设施部门中控制一些企业，以便掌握国家经济命脉，并对国民经济实施有效的宏观调控。但是，由于国有企业，尤其是国有独资企业受到政府的直接控制和管理，体制比较僵化，官僚主义严重，同样存在“大锅饭”，效率不高；同时国有企业处于垄断地位，缺少市场竞争压力，多数处于亏损或微利状态，依靠政府财政维持生存，无发展后劲，国有企业越多，政府支付的补贴越多，政府的包袱越背越重。这就是西欧国家对国有企业先后进行改革的原因。英国是典型的自由市场经济国家，最先实行非国有化，目前国有企业的比重较小；法国提倡“混合经济”，是西欧国有企业比重最大的国家；德国奉行“社会市场经济”，强调在经济生活中，凡私人能做的事都应由私人去做，国家进行社会调节，在东西德合并后，对原东德国有企业实行了改造。
    西欧国家民营化的主要方式是通过规范化的产权交易，把政府所掌握的企业产权转让一部分给私人资本。即将原来国有独资企业改组为国家控股的有限责任公司和股份有限公司，或政府撤出其全部或部分股份，使原来由国家控股改为国家参股或完全由私人资本组成的股份有限公司，以此收缩国有企业，减少财政补贴。除此之外，某些国有垄断企业的改制，如德国对联邦邮政电讯的民营化，是先改变企业经营形式，将邮电部一分为三，成立联邦邮政公司、电讯公司、邮政银行，实行政企分开。开始政府仍是100％的股权所有者， 条件成熟时再发行新股或出售国有股，改变为脱离联邦财政的股份公司，按私法同私营企业一样的管理方式进行经营。
    德国科隆（COLOGNE）经济研究院的教授们认为：从本质上看， 国有企业民营化就是向国家垄断的企业引入竞争机制，使其提高效率。因此，从理论上说，民营化不会受到“公共产品”或“准公共产品”部门行业边界的限制。因为随着现代科学技术运用所引起的消费计量方式和收费方式的改进，一些原来无法计量个人消费向个人收费的“公共产品”和“准公共产品”也发生了变化，不必再由国家垄断经营，私人资本可以向这些领域延伸。其次，即使像“路灯”经营管理这样的“纯粹公共产品”行业，也可以通过公开招标、签订经营承包合同等方式引入竞争机制，打破国家垄断经营格局，提高效率。
    　　2.法国国有企业民营化的基本情况
    “二战”以后的几年中和80年代初期，法国的企业国有化进程始终没有间断。1981年，法国社会党执政，开始了空前规模的国有化运动。1982年2月11日法国国民议会通过了国有化法令， 在保持现有经济制度不变的情况下，对39家存款在10亿法朗以上的私人银行，5 个实力最大并掌握有尖端技术的工业集团和2家大金融公司实行了国有化。 其后又对2家钢铁公司和大部分军事及宇航公司实行了国有化。由此， 工业国有化企业占全国加工工业（能源与建筑业除外）职工的24 ％， 产值的31％，投资的27％，出口的22％。国家控制了电力工业的85％，钢铁工业的80％，基础化学工业的48％，玻璃工业的35％和工业的22％。同时在金融方面，国家还控制了近90％的银行存款和85％的信贷业务。法国的国有企业规模达到了历史上的最高点。法国的国有企业在接受政府管理监督的同时，拥有相当大的经营自主权，政府直接干预企业不多。不少企业具有较好的经济效益和社会效益，如国有电力公司大力发展水电、核电，使法国电力大量出口盈利。但是，从总体上看，国有企业是亏损的，单是国有铁路的债务就已高达1750亿法朗。政府为减轻财政负担，提出削减社会福利，包括修改铁路员工的特别退休条件，引发了不久前使整个法国几乎瘫痪的大罢工。企业的高度国有化不仅没有实现政府制定的经济增长和增加就业目标，相反由于经济膨胀而使宏观经济失控，社会经济状况恶化，政府不得不让正在进行中的国有化刹车。
    1986年，以希拉克为首的右翼党上台，推行以国有企业民营化为主要内容的“经济自由化”政策。在这次民营化浪潮中，法国有35％的国有企业实现了民营化，其雇员人数占原国有企业雇员总数的18 ％。 到1990年1月1日，法国共有国有企业107个（多数为大型集团公司）， 其中，国家独资的58个，控股的49个。此次民营化给一部分企业注入了活力，使法国出现自70年代中期以来从未有过的经济高涨。1993年5月， 巴拉迪尔政府又推出新的民营化计划，对包括雷诺汽车公司等在内的21家规模不同的国有企业采取招标转让和出售股份等方式使它们民营化。目前，这一民营化正在一些重要的行业内进行。
    　　3.两德统一后德国对原东德国有企业的改造
    东欧巨变和两德统一后，原东德企业在一夜之间失去原有的市场，又无法在西方市场上为它的商品找到出路，困难很大。联邦政府对东部国有企业采取分解重组、拍卖破产等方式，在短短的三、四年内，使其私有化改造目标“一步到位”。与苏联解体后，俄罗斯对国有企业的私有化相比，德国是成功的。德国统一事务管理局（原托管局）负责人给我们介绍，至1994年底， 德国东部8000 多家大型国有企业经过分解为17000家企业，剔除非生产经营资产和无效资产后， 绝大部分已经卖出去了。其中，全部资产出售的6321家，大部分资产出售的255家， 小部分资产出售的8054家，需要倒闭的有3500家左右。此外，还有25030 家小型旅店、商店、饭店、药店、书店、影剧院等出售给私人，另外还拍卖了46522块地产。在私有化的进程中， 联邦托管局与买方共签订合同91042个，卖出资产的总收入为666亿马克（为出售企业资产原值的11％，重估价值的18％）。这些企业的购买者承诺对企业进行技术改造的投资为211 亿马克（实际执行结果已达6000 多亿马克）， 吸收就业人员150万人（占原企业职工人数的37％）。除此之外，还有192家企业未卖出去。近两年来，原东德濒临崩溃的经济已经得到恢复，一大批企业已经或正在进行改建、扩建和技术改造。1992年以来，整个东部地区经济以7～8％的增长速度稳步回升。据有关专家预测，按照这种势头，在今后几年内，东部地区的一些技术先进行业有可能赶上或超过西部地区。如德累斯顿郊区由西门子（SIEMENS ）公司收购的正在建设中的集成电路厂，其设备、技术都是世界第一流的，已部分投产；另一家印刷电路板厂是将原东德一家计算机公司分解后，由西部的富巴（RUBA）公司购买，投入大量资金进行技术改造，目前发展很好，1995年已达到盈亏平衡，1996年即可盈利。
    德国对东部地区的企业改造之所以能够成功，首先在于有联邦政府巨大的财政支持。　5 年中，　用于推进国有企业改造的各类资金共计10068亿马克。其中，除国外购买企业资产投入258亿马克外，本国资金高达9810亿马克，占97％。这笔巨额资金的使用方向，一是改善东部地区的投资环境，包括建设交通、邮电和电力等基础设施，建立环保基金、居民住宅建设基金和社会保障基金等；二是政府以补贴、补助投资、优惠贷款等方式， 鼓励私人购买东部企业并对它进行技术改造。 如用990亿马克替企业偿还旧债，用1530亿马克补偿破产企业损失等。 这些措施提高了国内外企业和私人购买并投资改造原东德企业的积极性，加快了改造的步伐。其次是托管局卓有成效的工作。联邦托管局是一个非政府的公共事业机构，代表产权所有者负责对东部国有资产进行清算、调整、拍卖。政府对托管局的影响是通过有政府领导、财政、工会参加的监督委员会，重大事情要由委员会决定。托管局曾有6000人，少部分是政府公务人员，大部分是大学和企业里抽出的熟悉业务的人组成。资金以国家贷款2500亿马克、拨款1500亿马克的方式交给托管局。托管局按专业、按项目分组，对企业逐一清产核资，分别不同情况采取不同的改制办法：对较易取得效益的企业登报招标出售，根据买主确定的转轨方向，由托管局先以少量投资进行改造后再售出；对一下不好出售的大企业，加以分解，进行必要的改造后再售出；对债务过重、已无法改造的企业则实行清算，有的宣布破产。托管局一建立就制定了一个重要的工作原则，即推进国有企业转制，不以企业财产卖价高低为主要条件。首先是购买者要承诺对企业尽可能多的投资，使企业成为国际市场上有力的竞争者；其次是解决就业人员；最后才是让企业卖个好价钱。购买者只要满足前两个条件，就可以得到国家的政策优惠。如对新建项目投资补贴28％，对扩建项目投资补贴20％，对更新改造项目投资补贴15％，对失业率特别高的地区的项目投资补贴可高达35％。总之，政府的巨额财政补贴和托管局卓有成效的工作，是东德企业改造取得成功的两大重要因素。
    在问及德国政府对东部国有企业改制的动机和目的时，德国执政党经济政策部部长回答有三条原则：第一，不是为卖而卖，为私有化而私有化，一切都是为了使企业拥有世界市场竞争力。第二，能卖的就卖，一时难卖的，先由政府替它偿还债务，再作必要的分解、改进和包装，有条件时再卖。分解是在整体卖不掉的情况下，将其中最好的部分分离出来先卖。第三，政府提供社会保障，维护社会稳定，缩小东西经济和人民生活水平过大的差距。
    　　4.西欧三国政府对企业的管理
    英、法、德三国都是发达的工业化国家，市场发育成熟，商品供应丰富，物价比较稳定，人的文化素质高。政府管理范围适度，职责明确。它们确定的政府管理职能的基本原则是：凡是个人能够做的事都应由个人去做，国家只负责涉及国家利益和社会大众利益的重大事务。为此，在经济方面，西方国家政府奉行的是：在尽可能引入私人参加竞争的前提下，政府投资建设那些私人资本确实不愿意涉及的基础设施部门和公共产品行业；为劳动者创造就业机会，实行社会保障制度，增进社会福利，稳定社会秩序，控制经济发展方向，保持物价稳定，减小经济波动，填补由于“市场失灵”而留下的空白或缺口，使国民经济能够完整顺畅地运转。为此，政府对企业主要是提供服务和各种帮助，以此扩大税源。
    西欧国家对企业的经济关系主要在税收上，对企业的管理主要依靠法制，德国执政的基督教民主党总部经济政策部部长海伦女士介绍说，他们对企业的要求不仅在解决经济增长和就业，而且在环境保护上要求企业与政府的配合。除了依法在社会公益方面对企业提出要求外，对于企业内部的事务政府一概不加干预，　 在英国，　 即使是像　 BNFL SELLAFIELD（舍拉费尔德）核电站那样的国有特大型企业， 政府除掌握企业领导人的任免和对其财务状况进行监督外，企业所有的日常生产经营活动政府都不干预。包括企业创造的利润绝大部分留在企业滚动发展，可以自主决定去投资办新企业，以此不断壮大企业的经济实力。
    从总体来看，西欧国家对国有资产的管理主要分为两类：一类是国家独资的非竞争性公益性企业；一类是由国家控股的竞争性企业。对国家独资的非竞争性公益性企业国家采取三种方式进行管理：一是通过任命企业负责人或董事会（德国为监事会）中的多数成员，以及实行国家监察专员制度，实现政府对企业的监督。监察专员是企业上级业务主管部门（如工业部、运输部、国防部等）派驻企业的代表，列席董事会会议，向董事会传达主管部门的意见，并有权要求董事会对某些决定进行表决，有时甚至可以行使否决权。二是事后监管，即由审计法院、国家银行委员会、保险监督委员会等分别对国有的工商企业、银行、保险公司等进行审查监督。三是由议会成立专门调查组，对国有企业中发生的重大问题进行专题调查并提出处理意见。对国家控股的竞争性企业，国家主要是依据国有股权，派人进入企业股东大会、监事会或董事会工作。德国《联邦参股条例》还规定，国家控股的国有企业监事会在特别重要的问题上无权自行决定，所作出的决定必须得到财政部和主管业务部批准才能实行。
    　　5.西欧公司制企业的特点
    西欧的公司制企业在登记注册上分为四大类：合伙制公司、合股制公司、股份有限公司和有限责任公司。西欧国家的国有资产通常是在国家独资的有限责任公司、国家控股的有限责任公司和国家控股的股份有限公司中存在。
    在法国和德国，国家独资的有限责任公司是经济实体，从经营方面看并无二致，但它们在法律上不具有法人地位，只是政府管理部门执行经济性或服务性任务的附属机构，政府对它们实行类似于行政机构式的直接管理。这类企业的设立是出于满足社会对公共产品的需要，因而它们既具有垄断地位又具有非盈利性的特点。它们的首要目标是满足公共需要，其次才是盈利。这类企业主要分布在公共交通、邮电通讯、供水供电、医院、剧场、城市公共卫生等部门和行业。它们分属于中央政府、州政府和社区政府三级。国家控股的有限责任公司和股份有限公司全部分布在竞争性产业部门中。政府通过规范的产权交易，调整对这些企业的控股关系来作为调控产业结构的手段。
    尤其需要注意的是，西欧的公司制企业内部组织制度与其它国家，特别是与美国不同。在德国，股份有限公司或有限责任公司的组织结构是由股东大会——监事会——经理理事会三个层次构成。股东大会是公司的最高权力机关，其职责是选举监事会成员、确定年终分红、年终报告审计人、修改公司章程、决定公司解体等重大事项。监事会是股东利益的代表机构和股份公司的监督机构。监事会由股东大会选举产生，任期4年，可连任。国有股权代表一般由国家财政部任命。 国有股权代表在监事会中是兼职，不领专门的报酬，而是开一次会拿一次钱。法律规定监事会中必须有职工代表参加，并有具体的人数规定。如2000人以内的公司，法定监事会成员9人，职工代表应占1/3；2000～1 万人的公司法定监事会成员12人，1～2万人的公司法定监事会成员16人，2 万人以上的公司法定监事会成员20人，职工代表占1/2。 监事会成员不能同时进入公司或下属公司董事会，但总公司董事长可以担任下属公司监事会主席。监事会任命和解聘董事，监督董事按公司章程经营，审议计划和经营报告，向股东大会报告审议结果，决定引起公司资本增减的重大问题。董事会是决策和执行一体的机构，负责公司的日常生产经营活动。董事会成员由主管生产、技术、财务、人事和销售等方面的经理人员组成。董事会成员可以是股东，也可以不是股东；可以是本公司员工，也可以从经理市场上选聘。
    在西欧国家，一般企业破产的程序是：破产申请由债权人和债务人提出，而不是政府叫他们破产，如到了破产条件不申请，公司的法人代表要受法律制裁；凡是不能正常付给职工工资（一般规定拖欠职工工资不能超过3周），无力购买原材料，资不抵债，就必须申请破产； 法院收到申请后要审查原因，并指定第三者去管理企业财产，债权人可以同时申报所拥有的债权交法院审查；对财产的清理处置首先满足特殊债权人（贷款）；其次是工人的工资与社会保险，拖欠工人工资也是一种特殊债务；再次是一般债权人；最后是股东。债权人要起决定性的作用。
    　　　　
    二、几点启示

    通过这次考察，看来国有企业效益不高是一个世界性的课题，东西方国家都同样面临如何提高国有企业效率的现实。目前世界各国都在对此进行研究，但同样尚未找到从根本上解决问题的良策。每一个国家都有自己不同的国情和工业发展的道路，就是在同一个国家，由各方面的条件所决定，国有企业的特点和所走的道路也不相同。但总的认识是，改革是要使包括国有企业在内的所有企业都适应市场需要，从竞争出发，实现资本盈利的最大化。这是一个大趋势。
    　　1.国有企业改革的目标是要让竞争性企业都参与市场竞争
    西方国家采取私有化改造国有企业是手段，而不是目的。目的是要引入竞争机制，把企业推向市场。因此，我国的国有企业改革不是要实行私有化，也可以不通过私有化的路子，而是要从国情出发，区别不同类型使其各尽其职，更符合生产力发展的需要。相应地，政府也必须对国有企业实行分类管理。从总体看，各国的国有企业大体上都是分为两大类：一类是竞争性企业；一类是垄断性或社会公益性企业。对于竞争性企业，应无一例外地把它们推向市场使其直接参与市场竞争，这一类企业在我国是大多数；对于垄断性或社会公益性企业，原则上不以追求利润最大化为目标，不可避免的亏损由政府补贴，补贴的来源是纳税人交税，这一类企业只是极少数。在划清这两类企业性质的前提下，国有企业改革的途径应是多种多样的：
    一是就大多数企业来说，除垄断性行业和公共性事业外，一般不宜实行国有独资。国有企业内部的官僚主义和“大锅饭”往往难于避免，必须实行财产多元化，才能提高效率，使国有资产真正发挥作用，实现保值、增值和对社会经济结构的导向作用。英、法、德三国在走了一段国有化道路之后，目前都在谋求这方面的改革，绝非毫无道理。
    二是有的企业可以实行分解，有竞争力的按市场原则进行管理，无竞争力的可以采取部分拍卖的办法，不能进入市场的可以划出来包干或由政府补贴。在这方面，德国托管局对原东德国有企业改革的经验确有可供我们借鉴之处。
    三是在少数垄断性或社会公益性行业中，为了减少亏损，把政府难于避免的补贴降到最低限度，也可以引入竞争机制，让一些个人资本或私营企业参与到这些行业去经营。即使是国家严格控制的企业，也要考虑引入竞争机制，把它们推向市场，以此推动国有企业效益的提高。
    　　2.对国有企业的改制必须着眼长远
    对国有企业的改革必须有一个明确的指导思想，不急眼前，着重长远。企业改革的根本目标应在三个方面：一是转换经营机制，使其能够适应市场经济发展的要求，有利于竞争；二是调整宏观产业结构和产品结构，发挥其资本量大，能集中起来办几件大事的优势；三是适应宏观经济发展的需要，解决就业问题，维护社会稳定。为此，在当前的企业改革中，不能一开始就把着眼点摆在要从企业那里拿走多少利益，急功近利。从西欧的情况来看，为了有利于企业的转制，甚至在政府财力许可的条件下，还尽可能地给企业必要的扶持。各国对企业的扶持内容很多，可供我们参考：
    一是直接给予投资和提供低息或无息贷款帮助。在税收上的减免和财政上的奖励，对某种产品消费的鼓励，是西欧各国普遍的作法，这对整个宏观经济是有好处的，尤其是我们要由粗放型经济向集约型经济转变，更需如此。
    二是以老厂建新厂。政府投资建立起来的老厂，除依法交税外，利润一般不上交或少上交，尽可能留在企业，允许其再投资或建立新厂，实现滚动发展。
    三是为了促进企业改制，政府还要拨出专款用于改制中不可避免出现的某些亏空，尤其是在安置富余人员方面，应视为为政府减轻困难。
    四是对部分国有资产的拍卖，在充分论证后，委托律师事务所经过法律程序转让。既然是拍卖，就并不非要其保持原值，更不要非要其增值，而是从社会的角度使其得到有效利用。
    　　3.企业内部改革从有利于企业生产力发展出发
    企业内部管理体制的建立不能公式化、概念化，必须从企业生产发展的实际需要出发：
    一是在企业内部的法人治理结构上，从国外行之有效的作法来看，重点在权力机制、监督约束机制和决策执行机制三个方面。作为权力机制，是指投资者（股东）的投资收益权必须保证。作为监督约束机制，是指由社会上熟悉本行业或企业情况的专家学者、少量政府官员（主要是工业部门和财政部门的）、财务审计事务所的人员组成。作为决策执行机制，是指经理层人员，而不是由董事会决策，经理去执行。
    二是在经营者的年薪收入上，不一定就只限于经理一个人，有几个人承担责任就管几个人的年薪收入。西欧国家也是根据不同情况，有的也可以是经理层的几个人。包括对国有独资企业，国家任命的不是一个人，而是几个人，确定年薪收入也不是局限在一个人。但这种年薪收入是以合同形式确定的。
    三是在企业办社会的问题上，要区别不同情况进行改革。首先是政府各个部门不能从自己的角度要求企业对口设置相应机构；其次是有社会功能齐备的城市作依托的企业，尤其是中小型企业不应办社会，要尽快由政府为主考虑接收企业办社会一些机构；少数办在山沟里的，特大型企业必须办学校、幼儿园、食堂的，也不要强求其搞形式上的剥离。德国最大的化工企业PAYER（拜尔）公司创办已100年了，这个企业就办了幼儿园、学校、医院、食堂等，他们认为这样能更好地增强员工凝聚力，调动员工积极性。
    　　4.加快建立社会保障体系的步伐
    必须加快建立社会保障体系的步伐，把建立社会保障体系摆在首当其冲的重要位置。在改革中，确保职工的合法权益，解决好职工的养老、医疗、失业等问题是关系社会能否有一个安定的环境，改革能否顺利进行的极其关键的问题。在我们这样一个社会主义国家尤其如此。对国有企业，这方面的历史遗留问题和可能出现的新问题多，更要下力气同时又慎重地加以妥善处理。
    一是从我国的具体情况出发，社会保障制度的建立要由政府、企业、个人三方面共同努力。对于过去长期实行计划经济而造成的老职工低收入无力承担的有关费用应区别情况，采取老人老办法、新人新办法。在建立现代企业制度试点的过程中，对职工作出妥善安排，对企业为职工交纳各种社会保障金必须有强制性。
    为此，就需要通过立法和有关政策文件作出明确规定，使职工的基本生活得到保障，以维护社会的稳定。
    二是从法国和一些福利国家的教训来看，政府不能对社会所有成员实行大包大揽，形成新的养懒汉的机制。国有企业中的高福利正是导致这些国家不稳定的重要原因。在我国现有国情下，如何把握好社会福利的度量，使它与财政收入水平相适应，如何使企业的福利更科学、更有利于市场经济的建立和发展，确是一个值得认真探讨的重要问题。