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    主持人说:网友好，现在介绍一下今天晚上的嘉宾，刘主任是原来国家商业部政策法规司综合处的处长，同时也是商业流通领域里有名的一位专家。经历过从政、经商，最后又回到做研究，以及咨询行业里面，等于回到了当专业学者的身份上来。为什么特邀刘主任过来，是因为这次第十届人大会上，有不少人大代表，特别是从事流通行业的人大代表，比如说有湖南的步步高连锁集团的王填，还有北京百货大楼的总经理刘彬，还有武汉中商的董事长，武汉一家上市公司的董事长，都在不同的分组会上，在人大的不同渠道都提到过要对商业实行立法。刘主任原来是从事过商业行业政策法规方面的制定以及调研工作，在这方面有一些体会。今天邀请他过来就商业立法过去的一些背景情况，以及有关立法在现实当中的可行性，还有国外对商业立法的一些情况做一些介绍。

    刘海飞说:网友朋友们，大家好。刚才主持人对我的情况做了一点介绍，我需要补充的是，我过去是长期做政策研究的，不是搞商业立法，但是对这个问题最近这一段时间比较关注。听说这次有人大代表就商业立法问题搞了提案，我也很感兴趣，就这个问题实际上我们在一起讨论，也向网友朋友们求教。关于商业立法，我想说明一点，我们这里谈的商业部不仅仅是平时所讲的批发业、零售业，而是一个大商业的概念。

    凡是属于商业行为这方面的立法，我认为都应该算商业立法。这就涉及到社会生活的很多方面，而不是我们平时所讲的小商业的概念。过去由于我们机构设置的局限，过去的商业部实际就是管生活用品的，还管了一部分农业生产资料，还管了一块商业所办的工业，和我们现在所谈的商业不是一个概念，我们要有大商业的概念。

    另外，实际从我刚才讲的意思看，我们现在实际上已经有了好多商业立法，比如说比较大的经济合同法，和经济合同法配套的一百多个法律都是规范商业行为的。还有很多也是属于商法范围的，比如说消费者权益保护法、公司法、企业法、合同法、商标法等等都属于商法的范畴。

    现在有的人大代表提出来要搞商法通则，我个人看法实际上如果搞了商法通则的话，那么就有一个问题，我们已经立了这么多和商法有关的相关法律该怎么处理。商法通则就是商法概论，就像民法通则一样。我还听说，几届人大都有这种提议，要把现在的民法通则改成大民法，搞一个大的民法，这样实际上也就把相应的商法装进去。

    主持人说:原来商业部以及国内贸易部这些机构都存在的时候，有人曾经提出商业立法的事情，提出商业立法并不是一件很新的事。

    刘海飞说:我在商业部政策法规司工作的时候，我们有一个副司长，他从1984年起就开始组织《商业法》的起草。时间拉的很长，一直到1993年商业部撤销，他退休，商业法也没有最后搞出来。在将近十年的过程中，一直改了27稿，曾经列入了国务院法制局的立法计划，但是最后到了人大法工委，人大法工委没有同意把它列入立法计划。当时他们搞商业立法是关门立法，我们这些人同在一个司的人因为你不搞法律，所以你不能参加，也不知道他搞的什么法。

    再有一个，我想很可能和立法当中的内容有关系。很多的内容相关法律已经有了，或者有些内容立法机构觉得没有必要列入法规。而且这个法律很可能部门观念非常强，实际上不仅是部门立法，而且可能变成一个部门法，这是我的猜测，不一定对。我想当时否决了这个东西，从现在的角度看，应该说人大法工委做的是对的。我们现在强调的是国家立法，不能再搞部门立法，不能再把部门利益用法律的形式固定化。

    主持人说:现在新的商务部组建以后，如果说商业立法提到议事日程，那么这个工作即便做，也不属于商务部来立法的事，还是由人大立法。

    刘海飞说:按照宪法是人大有立法权，国务院各个部门实际上没有这方面直接的立法，但是可以参加立法的过程。

    我们国家一种是国家的法律，这是由人大发布的，还有一种我个人觉得是一种准法律，是国务院的一些法规，一般都是以条例的形式出现。到了国家各个部委，实际是一种部门的规章。

    主持人说:你觉得新的商务部组建以后，在立法上要参与一些工作的话，可以从哪些方面做一些比较具体的工作？

    刘海飞说:我觉得没有必要再立一个商业法，这个问题非常复杂，由法律专家来回答，比如人大代表提出要立商法通则，我认为没有必要。

    主持人说:现在有很多法律来规范这个市场行为、商业行为，还有市场经济行为，没有必要再搞商法通则或者商业法律。但现在流通业对此提出商业立法的背景原因，因为外资超国民待遇的问题。另外外资商业进入以后，他们现在所说的外资商业可能更多还是集中在外资零售业进入我们国家。

    实际从长远来看的话，已经对我们国家整个商业流通业构成一种很潜在的威胁，这种威胁越来越大，甚至可以说危及到国家经济安全。这个立法提出来也是在这个背景下，这是一个很重要的情况下出来的。看起来不管它是不是叫商业法，这个立法有一个必要性。

    刘主任怎么看待商业立法的原因？

    刘海飞说:现在很多的企业，尤其是我们商业的零售企业，零售企业当中尤其是比较大型的零售企业，包括连锁企业，对于外资商业进入中国应该说都存在着比较大的担心，担心外资商业过于强大，在竞争中自己可能处于不利的地位，担心地方政府对外资商业提供非常优惠的政策，实际上给外资商业超国民待遇。这些都是可以理解的，我自己也在企业里面呆过，站在商业民族企业家的角度看，他们这种担心并不多余，完全可以理解。

    现在进入中国的外资零售业应当说不少，跨国大的零售排名前几位的零售巨头基本都来了，而且经过前些年在中国试办商店摸索了一些经验之后，现在已经开始进入向全国扩张的阶段。他们的实力非常强，这个不用讲，很多人比我更清楚。另外他们在中国布店的计划相当宏大，地方政府对外资商业给与了一些超国民待遇，或者说违反中央政府的相关规定，提前开放外资的进入时间，这些都是存在的。

    我觉得应该是有什么问题解决什么问题，国家有规定，地方政府应当按照国家的规定严格开放时间表，说什么时间开放就什么时间开放，允许开放到什么程度就开放到什么程度，允许在哪些领域开放就不要再管。如果地方政府这一点都做不到的话，应当说一方面对我们民族商业不能实现有效的保护，另外也是对中央政府的威信也是很不利的。

    我看到有的报纸评论员文章讲，地方政府在这个问题上如果说违反了中央的规定，违反我们开放时间表，该处理谁要处理谁，不能板子高高举起来轻轻地拍下去。不疼不痒地搞一点儿处罚就了事，那样有损于政府的威信，另外对我们民族商业也是不负责任的。

    主持人说:中央政府在这个问题上还是管的比较紧，地方政府不搞这个，不执行这个。既然你认为商业立法是一个比较大的课题，商法通则看起来也是很庞大的课题，如果说这件事情在一段时间里面比较难做的话，你觉得与商法有关领域的一些立法还有哪些空白的地方？很多专门的法都已经有了，是不是有些方面还是空白或者是欠缺的。比如商业规划这方面，你们是不是依赖于一个法律？

    刘海飞说:我注意看过国外政府对商业的管理，那么其中对零售业的管理，给我印象最深的还是对大型零售店的管理。这方面美国、欧盟、日本等发达国家都有一些相关规定。我在去年和我们单位的同志一起给北京市商委搞了一个关于大型零售店铺发展规划这样一个草案，现在这个东西还没有出台。在搞规划的过程中，我们做了一点儿研究，发现国外的零售业管理主要是在大店归置上规定是相对多一些。

    大型零售店铺现在在零售行业当中竞争非常强烈，处在强力竞争地位，尤其是连锁化的大型店铺。历史上发达市场经济国家对商业的管制除了日本以外，基本上都比较宽松，实践中各国的反垄断法调整的主要是大型的工业企业、加盟制造业，其它的政府对企业的管制手段比如说价格管制、服务收费管制、市场准入制度等等，主要是针对公用事业和自然垄断行业。但是我注意到在最近几十年中，零售商业中大型店铺开始列入许多国家政府归置的范围，而且呈现出逐步严格化的趋势。

    我想原因可能有这么几点，一个就是发达国家零售企业的大型化，包括店铺的大型化，使大店铺在竞争中逐步占据了流通业的主导地位。零售业组织技术上的进步，尤其是连锁经营方式的采用，使原来社区化、规模非常有限的单体零售业，变成全国性甚至全球性的巨型连锁公司，这样规模经济显现出来。而连锁业态的大型店铺对中小店铺又有着前所未有的压倒性竞争优势，这样就使很多中小零售店铺在经营上受到挤压，而由此造成的小店铺倒闭和就业的减少又使政府承受了巨大的压力。

    第二个原因，大店铺如果自由设置的话，改变了原来城市比较合理的空间结构和原有的人文景观，并且造成某些交通、环境等方面的问题。比如说巨大的停车场占据了城市中宝贵的土地资源。大型连锁店铺的跨国化，对于一些国家的民族商业也造成了一定程度的挤压。在这方面应该说西欧、日本对此的忧虑比我们还大，比发展中国家还大。我想还有一个，零售业作为生活服务产业，尽管企业可以发展成很大的跨国公司，但是每一个店铺的服务范围都是地域性的，竞争就在商圈内展开。

    两个生产不同产品的工业企业彼此之间可能根本不会有竞争，就是靠在一起，生产不同的产品，也不会有竞争。但是大型零售店铺几乎经营所有的生活用品，比如大型综合超市，对周边的中小零售企业的市场份额肯定要产生很大的冲击蚕食，使这种竞争对中小零售业的冲击是致命的。由于这种情况，90年代以来好多发达市场经济国家在零售业大店铺管理上采取了逐步严格的归置。

    西欧各国比较明显。法国政府92年对73年制定的店铺法规进行了修改，并且决定所有大型零售设施的开发冻结到94年。96年再次修改法规，将零售店铺的归置对象降到了三百平方米。同时法国政府对多达60万平方米的大店采取搁置的态度。

    英国96年出台了大型零售设施开发的第三次国家方针，要求具有开发审批权的地方规划机构必须执行以下的政策，必须要在原有的商业区域内规划新建，必须抑制郊外大型商业设施的建设，必须提倡城市商业中心的改造。英国政府出台这个政策以后，90年代前半期扭转了大店铺迅速增加的局面，食品自选市场快速开放，城市边缘以至中心地带的小店铺得到较快发展。

    主持人说:结合国外对店铺的规划，对商业管理的规划，咱们国家应该采取哪些方面的措施？

    刘海飞说:我们现在没有商业规划法，应该说世界各国多数国家对商业店铺往往不是采取正规法律的方式，在这方面比较典型的搞了法律的是日本，日本有大店法。大店法在1999年的时候废止了，但是同时又出台了大型零售店铺立地法。立地法和原来的大店法有什么差别呢？立地法实际上要符合WTO服务贸易总协定的原则，不能够限制竞争。于是把立法宗旨改了一下，原来大店法立法宗旨就是保护中小商业的生存和发展，这个可能有妨碍竞争之嫌。

    另外也不符合WTO服务贸易总协定的相关规定，尤其是美国对日本这方面的压力比较大。新的大型店铺立地法有两条规定，一条是保护生活环境，第二是促销中小零售业健全地发展。在审批事项上由原来的内容全部改成了，比如说要设大店对交通会有什么影响，会产生什么样的噪音，对空气大气污染有什么影响，对垃圾有什么影响，所有这些改的审批的内容全都改成和生活环境有关，和城市功能有关。

    主持人说:出发点跟原来不一样了，实际效果还是能够起到保护国内商业的作用。

    刘海飞说:我个人觉得尽管废止了原来的大店法，但是出台了大店的立地法。第一，等于符合了世贸的原则，没有妨碍竞争。第二，不是片面消极保护中小企业，而是促进中小企业向现代化发展。对国外大店的进入实际上从过去的老大店法对国外大店包括国内大店采取的政策壁垒变成现在利用环境指标搞对大店设置的技术壁垒。

    主持人说:从政策壁垒走向技术壁垒，而且又不违反世贸原则。

    刘海飞说:总的来讲，一个是要促进国内零售业的现代化，这方面日本是坚定不移的。世界第一个提出零售业现代化的国家就是日本。

    主持人说:我再举一个例子，不是属于商业零售业的领域。欧洲的日本车很少，欧盟对日本的汽车经销商和制造商有一个规定，可以在欧洲卖车，但是不能利用我欧洲这些原来的营销网络，你必须得自己新建你的营销网络。这样客观上起到你进来我不拒绝你进来，但是我提高你的进入成本，通过这么一种方式来逐步阻挡日本汽车的进入。这种规定也不违反世贸的原则，你觉得是不是在制定商业规划的时候，类似的这么一种法规对咱们国家是不是也有一定的启发意义？

    刘海飞说:是这样。日本这方面是立了法的，而且这个法是一个国家的法律。但是过去日本老的大店法是归置了两类，一类就是五百至三千平方米，这个由地方政府逐道去审批，还有三千平方米以上的大店要报日本的通产省，新的大店立地法，把实权实际是下放了。凡是一千平方米以上，都进入归置，但是这个实权交给了地方政府。另外采取听政会制度。

    主持人说:主要是他们有了这些法以后，履行了一个程序。日本通过立法保护本国的商业流通领域，中国政府在借鉴日本政府这方面应该有哪些作用？现在咱们国家的流通业对外资冲击很大，这个咱们有哪些措施？

    刘海飞说:WTO的规则实际上不是对企业的，而是对政府的，人家跟政府谈判，最后这些归置的WTO的规则都是针对我们政府的。它实际上就是要解除政府在保护民族工商业方面的一些规定，尽可能不用行政手段。从这个意义上讲，我们应该对内资商业、外资商业都实行统一国民待遇，要取消对外资商业的特殊待遇。第二，要严格按照我们现在开放的时间表和开放的领域、开放的程度来做这方面的开放。

    第三，现在我们要搞一个比如说大店法，我觉得可以做这方面的准备，或者抓紧做。但是要想等这个法出台，恐怕时间就来不及了。因为我们立法程序很复杂，立法的时间又比较长。可能这个法出来以后，按照服务贸易总协定，我们国家的承诺你在承诺上已经全开放了，法还没出来。

    主持人说:2005年服务贸易彻底开放，立法的时间比较紧迫。

    刘海飞说:一时半会儿恐怕出不来。

    主持人说:是不是可以通过部分立法，或者某一方面来立法，这样是否更可行更现实一些？

    刘海飞说:国家经贸委在前年、去年都要求各个城市要抓紧做城市网点规划，这个是非常对的。在城市网点规划当中尤其是要对大型店铺做出规划，但是怎么规划这些东西，这确实是有讲究的。恐怕需要在这方面做一些指导，另外也要学习一些发达国家在这方面的经验。比如说美国对大店没有立地方面的专门法律，联邦没有法律，授权州政府，它是把这些把大店和立地这方面的规定结合到区域规划和土地利用计划，规定了哪些地方可以建商业设施，哪些地方不能建商业设施。

    另外一个，你的商店要建的话，特别大店要建的话，政府规划部门在批准的时候也是考虑交通问题、环境问题，你建了以后，对中心商业区的影响、对就业所带来的影响，也要考虑这些问题。

    主持人说:：商业立法不仅仅是一个部门的法规，它是整个一个大的商业概念下的一项立法，因此商业网点的规划不仅仅是单纯的零售业的经营设施规划，而是整个一个大的城市规划。

    这个一定要结合城市的发展规划来做商业网点规划，否则是脱节的。

    刘海飞说:我们在规划当中城市建设规划是硬性的。大店这方面的内容一定要渗进去。这些规划中央没有这方面的法律，最好通过地方政府人大，地方人大通过一下，等于经过了法律程序。

    主持人说:如果全国人大制定程序，有点儿笼统的话，地方可以根据实际情况制定地方法规。法律内容上可以做专门性的立法工作，从立法的主体来讲，国家立法如果不太现实的话，做一些地方立法。

    刘海飞说:一些大店设置应该搞听政会，广泛听取各方面的意见。有些东西政府不要直接去审批，政府如果直接审批，外资说你得给我批了，你不批怎么怎么样，违反了自由竞争的原则。我把这个东西搞听政会制度，听取各个方面的意见，甚至把这些事情交由中介组织来办，大家来听一听这个店究竟应不应该建在这儿。

    1997年美国有一家很著名的大型连锁超市，准备在纽约的哈姆莱区建一个大店，已经报到纽约市的规划部门。规划部门把这个事情一公告，周边的中小型商店还有消费者一致反对，呼声非常强烈，最后规划部门说，不能批，就没有给他批，就没建成。这个例子很典型。

    主持人说:人大委员提出商业立法以后，已经得到社会上很多方面的反馈。不光是很多委员回应，报道出来以后，已经引起了社会上的反应，一些专家都看了一些媒体的报道，甚至在法律界已经有一些回馈。中国政法大学一些老师和学生跟王填联系，一定要跟他见面，一起来探讨这个话题。而且商业立法其实涉及的面不光是流通领域，需要专门的法律专家和一些法律界人士一起做一些工作。

    刘海飞说:如果尽快搞出大型零售店铺的设置法或者立地法，我倒是很愿意有这么一个东西能够快点儿出台，这样也规范我们大店铺的建设。现在大型店铺特别是大型连锁集团，不光是国外，国内也有很多，到处抢占地盘，建立自己的大店铺。国内主要是想和国内竞争，另外想扩大自己的市场份额和影响力，外资也在这么做，有可能造成新一轮的大店建的过多。

    主持人说:说到网点规划，在北京过去有一个报道，北京周围的城区周围，大型汽车销售网点也在膨胀。投资上亿元的甚至有几十个亿的汽车销售网点，汽车园区、交易市场，小的也有上亿投资。有的面积占了十几亩到上百亩，这样的网点有上十个。建材市场也是一样泛滥，在方圆两公里的范围里面，面积上万的建材市场就有三四家四五家，部分集中的情况在北京市比较突出，同样也说明网点规划的潜在危机。从一些别的行业的经营网点来看，也说明这个经营网点立法的紧迫性。

    刘海飞说:国外一些国家，比如说法国有这样的规定，比如在多大范围的区域内，多大面积的大型零售店铺不能超过两个。一个范围区域内，某一家大型连锁公司的店铺不能超过三个，有这方面的规定。

    这些是不是符合入世的承诺，咱们真得好好研究研究。在这个问题上不能太激进，要拿入市承诺来看，很多加入WTO的国家，现有的规定可能都不合格，包括日本的、法国的、德国的，可能都不大合格。我们就不能在这个问题上太激进。可以搞一点儿技术壁垒，日本都弄成和生活环境有关的，和城市功能有关的，要保护城市功能，要实现可持续发展。

    主持人说:这些设施、这些网点基本上已经饱和了，已经能够满足社会的需要。我们国家中性城市这种网点也一样，网点建设已经完全适应市场的需要。经营上再引进国外商业的时候，我觉得更主要是在经营的观念上，而不是建新店。如果说不限制它进入，我们可以让它通过一些比较特殊的办法，你来可以，但是不能建新店，可以把原有的网点收购重组，用资本进入的办法来控制。

    刘海飞说:外资商业进入中国，就我个人感觉来讲，应该说积极作用还是非常大的，我们要充分肯定。使中国的零售业一下跨越了很大一个台阶，我们现在有些零售业现代化程度相当可以，如果没有他们进入，没有他们给我们做示范，没有他们向我们竞争，我们不可能取得这么大的成绩。现在他们的示范效应应该说在大城市已经比较充分了，下一步可能向中小城市、西部地区，当然也要选好的，购买力资源非常好的地方才去。

    我想人大代表提出来商业立法的事情确实是非常重要的，这里面对于国内商业来讲，归置大型零售店铺这方面的法律应该及早着手。在法律没有出台之前，地方政府特别是城市，大城市政府要早一点把商业网点规划做出来，在网点规划中应当说大型零售店铺的规划尤其重要。有了规划，还应该有操作的程序，实行听政会制度是非常好的办法。我们的规划要通过地方人大，等于有一个法定程序，让它有法律效力，不能是一个软规划，可执行可不执行，笼统地制定一个商业法我认为是不可取的。