旅游规划在中国已经有20多年的发展历程，上个世纪末至今一直延续着“旅游规划热”，但是由于旅游规划的稚嫩与多元跨度及社会经济因素的影响，导致规划运行机制紊乱，进而使得规划的实践指导功能受到限制，规划编制原本所寄托的高度主观理性价值取向在一定程度上却导致低层次的客观价值实现。因而必须从本源上进行探究与分析，透视这一现象的内在机理，进行合理的因势利导，增强旅游规划的实践效能。

    　　一、现行旅游规划运行机制分析

    现行旅游规划运行机制主要在6个层面予以具体表现，它决定了旅游规划实践指导操作价值的有限性和功能的有效性。

    　　（一）认知层面

    1.规划层次的紊乱

    委托方既然已经花了钱，就希望毕其功于一役，一部规划解决当地旅游发展的所有问题，没有考虑规划专家的分工、规划的层次性与分层逐级展开的特性，忽视了战略规划与战术规划的匹配与衔接，使得区域旅游总体规划带有控制性详细规划的功能，控制性详细规划带有修建性规划的功能，结果角色错位，战略家做战术家的工作，战术家做战略家的工作。

    2.规划对象的误解

    许多地方比较强调有形建设，漠视无形旅游环境提升，把规划的主要工作理解为策划旅游项目，多要求策划叫得响、见效快、效益高的旅游项目，旅游开发建设变成旅游项目建设，以求达到立竿见影地迅速发展旅游业。对项目仅仅理解为圈个大院子，建设很多游览设施。

    3.规划目的的盲目

    既然大家都在编制规划发展旅游，本地也不能落伍，没有考虑自身的实际情况，不具备发展旅游条件的地方也紧锣密鼓地请专家编制规划，更不知道需要编制什么性质的旅游规划。

    4.规划地位的轻视

    旅游规划目前在国民经济规划体系中尚不具有全局影响力，比其他行业规划低一级，在多数地方内容要服从其他行业规划的安排，没有相应的部门地位和社会地位。

    　　（二）组织程序层面

    1.规划编制队伍

    旅游规划的综合性要求多学科组合，参与旅游规划编制的有地理、旅游、文史、经济、管理、城市规划、园林等专业，但由于一定程度的学科壁垒存在，人员搭配又由规划主持人决定，有些规划变成了一揽子工程，通常由某个单一学科专家领衔统揽负责，某一类专家包打天下。

    2.规划编制时间

    地方上一旦选定专家就要求其在极短的时间拿出成果。时间紧迫，专家真正静下心来研究规划的时间较短，这样在经济利益的驱动下导致模仿风气蔓延，“克隆”作品层出不穷，克隆异地规划成果成为经常性现象。大专家揽的活多，忙不过来，使得转包现象大量出现。

    3.规划地考察

    多数考察只局限在景区，对旅游产业的其他要素部分考察很少。没有调查就没有发言权，没有充分的考察，规划的基础工作没有做好，也就产生不了为地方所用的高质量规划。

    4.规划协议履行

    目前对规划师的法律责任约束力较小，规划成果系知识性商品和后发验收性商品，执行规划影响了投资收益，地方上也无意通过法律途径来解决，规划市场中很多是一次性博弈，规划师做完一地的规划就去别处，这大大降低了规划师的社会责任感。

    　　（三）技术方法层面

    目前旅游规划编制缺乏元科学理论指导，没有一套公允的旅游规划理论与方法，产生多种技术方法支撑但欠科学的变异性规划。

    1.解说规划

    缺乏对规划地充分的研究，只对规划地的资源、产业发展和市场状况进行一般性概述，把相关内容往常规的规划框架体系内塞，提出一些一般性原则与建议。突出特征是规划的概念多，措施少；原则多，创新少；学究味浓，就事论事少。

    2.学术规划

    规划师多来自高校科研机构，不知不觉地把旅游规划演变成学术研究，不少规划文本呈现出严重的“神秘主义”与“文牍主义”，规划变成了纯粹的学术研究报告，大量的学术用语和数字测算使得地方无法从中获取有用的信息。有的规划仅仅停留在理念层面，以至于地方上拿到规划文本不知如何着手，具体实施起来就觉得其脱离实际，难见成效。

    3.“缺钙”规划

    对爱德华·因斯克普(Edward Inskeep)全面的、整合性的规划思想的片面理解，只是掌握了规划的形式，没有领会其精髓，将旅游系统规划理解为对整个区域社会的规划，规划对旅游地社会经济文化无所不及，规划发展初期犯了就旅游谈旅游的毛病，现在框架体系过于完备，面面俱到，却矫枉过正，事项轻重不分，忽略了旅游规划的核心内容，没有形成自己的特征与风格，难以呈现出规划的刚性力度。

    4.模式规划

    直接套用诸如城市规划、园林规划、土地规划、区域规划等的技术方法，或照搬了这些规划的通用概念，使得许多旅游规划打上了其他规划深刻的烙印。并且这些规划师都从本位主义角度出发，孤芳自赏地认为其遵循的技术方法和编制的规划才是科学的方法与真正高水平的规划，这加剧了旅游规划技术方法莫衷一是难以统一的格局。

    5.单向静止规划

    规划师的思路没有与地方各个部门形成反复的撞击与共鸣，也没有参考公众的意见，基本上是规划师翻着理论书籍闭门造车；有的规划编制是一次行为，不考虑实施一段时间后的修改和增补新的内容，没有一个动态的逐步演进过程，以臻相对完善。旅游规划在实践运行过程中成为一种单向度的、孤立的、静止的规划。

    　　（四）评价层面

    在评审这个环节缺乏足够的严肃性和科学性，主要问题是没有一套健全的评价系统，旅游规划难以得到公允正确的评判。

    1.时间限制

    多数评审专家不能充分考察规划地，规划文本也没有时间细细阅读和研究，倘若又非熟知地方实情的本地专家，评审会上就谈不出有助于提升规划的建设性意见，影响评审的效率。

    2.结果性评审

    结果重于过程，规划评审通过意味着规划完成了历史使命，规划方对评审专家提出的修改意见置之不理，评审修改变得可有可无，仍然按照原先的文本交付印刷，予以实施。而评审委员会评审完后自行解散，缺乏善后进一步监督的措施。

    3.评价体系缺位

    许多行业规划，如城市规划建立了严密的资质和成果认定机构，有一套严密的评审组织程序。而旅游规划的这套机构与程序尚未建立起来，规划成果没有相应的权威部门予以审核承认，一直是作为一种纯粹应用性成果，有时为了取得社会认同不得不借助于城建或园林部门的审核体系来承认。旅游规划在社会规划体系中处于非主流地位，难以产生较大的社会影响力和认同感，也就使得来自高校科研机构的规划师们，通常只将其当作获取经济利益的手段，深入研究的兴趣和社会责任感大大降低。

    　　（五）实施层面

    1.旅游部门的独角戏

    虽然成立规划编制领导小组，成员来自各个相关部门，但一般来说旅游规划编制的具体组织与领导机构是旅游局或旅管委，因而旅游规划的编制与实施很容易被看作是旅游部门的事务。但旅游部门位轻权小，没有更高一级的职能部门领衔组织实施，想单一地依托于旅游部门自己通过组织编制旅游规划与实施来组织旅游这种公共产品的生产流程和削弱旅游产业外部性的不良因素，难度非常大。加之各部门之间又存在一定的壁垒和利益纠葛，规划实施分解落到相关部门头上的任务很难予以考虑实行，达不到规划应有的效能。

    2.硬性项目的局限

    许多时候规划的实施常常被错误地理解成旅游项目建设，其他内容被忽略置于一边，实施旅游项目建设的误区又表现在侧重可见性的项目建设，这使得硬性开发建设易于实行，而软性的环境改造难以实行，导致规划性质的部分偏离，使地方过多重视项目规划，而将总体规划和其他专项规划置之一边。

    　　（六）体制层面

    现行体制的某些弊端在一定程度上玷污了规划的本色。现在旅游产业发展形势良好，抓旅游树立区域形象成为地方长官树政绩的捷径，“长官意志、长官模式”不可避免地在规划中得到反映。

    1.演绎规划

    地方领导雄心勃勃要大搞旅游建设，导致乱点旅游谱的现象出现，他们认为自己眼界最广，水平最高，请旅游专家只是寻找代言人，让其演绎自己意图，使自己的意图名正言顺，专家堕落成了“御用文人”，规划成为演绎规划。

    2.政绩规划

    许多地方的规划编制评审完后被当作地方官政绩记录下来后，就束之高阁，根本不考虑实施。

    3.夭折规划

    地方长官任职的短期性与旅游规划执行的长期性也存在矛盾。主管领导一旦离任，整个规划的运作流程就脱节，不是流产就是无疾而终，下一任长官要发展旅游彰显政绩第一步就是重新编制规划，实质是对上一部规划的彻底否定。

    4.工作计划

    由于划拨地方直接用于发展旅游的资金较少，地方急于通过编制规划来申报项目申请资金，对规划文本形式非常重视，对内容未加深刻研讨，规划成为一种计划，规划申报完后就成为历史档案，而不是用来实实在在地指导旅游产业发展。

    5.部门规划

    条块分割的机构现状和部门利益的存在大大影响规划的编制与运作。  旅游局地位偏低和相关部门对其的轻视导致一系列问题出现，如旅游规划领导小组多数人员皆是挂名，没有实事；监控委员会来自各个相关部门，但对规划组的监控空有虚名；许多部门将编制旅游规划理解成旅游局抢地盘、扩张权力，拼命抵制旅游规划；相关部门重视发展旅游却阻止旅游部门介入，自行编制规划，导致旅游外行指导旅游发展，内行无法参与的尴尬局面出现。

    　　二、优化旅游规划运行机制的对策

    要想凸显各层次旅游规划应有的效能，必须营造规划的社会经济支撑环境，优化规划的运行机制，夯实规划长远和深度发展的基础平台。

    （一）打破计划模式的框架局限，将旅游规划提升到社会层面来全面审视，奠定旅游规划的社会地位

    旅游规划既是政府主导行为的体现，又是市场运作行为的反映。从前者而言，传统计划模式所形成的部门地位认同框架，导致那些传统实力部门所组织编制的行业规划地位较高，长久以来被社会所认同，因而尽快提高旅游部门的地位，并建立旅游规划成果的审核体系和认定机构，消除既有的规划定式和学科陈见，从而加强人们对旅游规划的特征、功能及意义的了解，进而由部门认同形成普遍意义上的社会认同，提高旅游规划的社会地位和影响力，这是其一；其二，传统计划模式往往从部门自身出发来考虑规划，将规划仅仅理解为某个部门的事务，旅游产业的综合性和多元性使得旅游规划具有一种谋划全局、整体推进的视角，使得旅游规划为我们提供了一个契机和可能，即建立一个较大的宏观框架将社会多个部门功能容纳进去，完成一种非单纯的物质性的大规划整合，打破计划的条块分割运行模式，强调部门的配合协调，以形成社会部门的整体合力。从后者而言，旅游规划超越单纯的行政事务范畴，发挥直接的经济和市场指导功能，是经济效益的助推器，对于推动传统体制性规划向市场化轨道迈进有着不可估量的意义。因而从整体协调发展的角度呼吁社会创造条件为囿于一隅的旅游规划取得更高的独立地位，展现出旅游规划特色，做出应有的社会贡献。

    　　（二）以市场经济的视角看待旅游规划的发展，以现代经济系统的内在推动力带动旅游规划的革新和旅游规划运行系统的更新

    中国正处于计划经济向市场经济转型时期，新旧交织的过渡特征和内外形势的激荡使得旅游规划既具有新颖事物的锐气，又不可避免地刻烙下旧传统的屐痕；既受惠于新经济条件下的前卫与科学元素，又领受不成熟经济环境所造成的弊端。因而旅游规划本身和其在实践运用中都表现出一种“进步与落后”、“科学与误区”、“长久与短视”并存的二元特征，旅游产业的特殊结构和旅游产品物质与精神结合的特性又加深了这种特征。承认这个特征也就意味着旅游规划的发展根本上取决于市场经济推进的速度与深度以及市场经济本身的成熟度，它决定了旅游规划需要“谁来做，做什么，怎样做，为谁做”，决定了现阶段旅游规划需要做出哪些调适。

    鉴于此，旅游规划背倚市场经济大环境，不断经受冲击与历练，不至于转瞬而至十全十美、无懈可击是切合实情的。而由单一的政府性规划向政府性规划与市场性规划结合的转变，打破规划以部门与行政区域的生产为着力点的模式势在必行，促使旅游规划遵循市场经济所要求的运行规律，即规划作为旅游业发展的一种理性建构，实现宏观架构与微观市场运作的平衡，形成旅游目的地全面发展，将是一种发展趋势。

    而从运行系统的更新角度而言，旅游系统是一个涉及多个行业部门、多个经济利益主体的现代社会经济边缘组合系统，这个系统正是旅游规划得以实现的运行系统，该系统应主动伸出其触角与更为广阔的大市场经济系统相关联，与市场经济保持协调的步伐，不断引入成熟的市场规则，构建合理的运行秩序，使之接近于理想的运行状态，是保持旅游规划创新性与时代性的关键所在。

    　　（三）建立规范的规划组织形式与组织程序，遵循良性化的旅游规划编制流程

    首先，应建立有效的规划专家遴选机制。不仅对规划单位的资质水准与主持人的功底进行严格的鉴别，而且对主持人推荐的规划组成人员也要加以遴选，打破单一化的编制成员结构，组建多学科协作、知识结构与年龄层次合理的规划编制组。而要实现这一目标需要建立与推广旅游规划师个人资质制度，作为考察规划单位水平高低的重要依据，这主要基于两点考虑，一是旅游规划的战略谋划与创意领先，它决定了整部规划所能达到的高度，笔者斗言国内不少旅游规划资质单位脱胎于城市规划、园林规划、资源环境保护等设计单位，对旅游学研习不多，知之甚少，其在旅游规划中的角色定位是辅助的，而不可能成为独立的主角；二是在当前人事变动频繁的情况下，有些规划资质单位仅仅有个空壳式的招牌，仅仅以规划资质单位定规划承担方，有失偏颇，将规划资质单位与规划师个人资质结合起来审核则是个明智的选择。

    其次，要有开放规划的运作意识。打开规划的社会之窗，积极吸收城建、园林、文物、文化、国土资源、水利、环境等相关部门、旅游企业和旅游地社区人员参加，并切实加入到规划的具体运作编制中，一则为规划提供直接的指导与建议，二则规划分解的行业任务将来能更好地得到实施。

    第三，要强调动态规划的理念。规划只是规划师站在某一个时间点上审视旅游系统而做出的决策，因而对于中长期规划，要根据旅游发展状况和社会经济形势的变化，不断增补新的内容和修正相关思路以利于指导实践；在发展规划编制完成的基础上，根据实际需要和规划细化原则，再编制旅游区和项目规划，并对以前较少涉及的专项营销规划、旅游企业经营管理规划、跨区域产品规划、旅游活动策划等予以关注，不断拓展旅游规划的运用空间；针对地方领导离任所导致的规划流产现象，在重新编制或修编时旅游部门应坚持“完善、整合、提升”的动态扬弃原则，吸纳原规划中的精华成分予以传承。

    第四，要重视过程规划。规划编制过程是旅游意识提高的过程，一个完备的规划过程从某种意义上来说就是一部好规划。规划师实践考察时事必躬亲，有助于规划师之间形成思想火花的碰撞，也有助于规划师与地方各界的交流与合作，充分融合各方的知识、创造性和能动性，从而增强规划的现实指导性。而规划过程中良好的组织与宣传，可间接提高规划的社会影响力。

    　　（四）强化实施宏观至微观的一以贯之、分工合作的技术运用模式，彰显旅游规划的刚性力度

    旅游规划技术运用中交织着规划师思辨性的主观判断和相对程式化的技法推衍。从规划各部分分析，景区创意多带有一种依据地脉文脉以资源为基础并结合市场的综合思辨性质，战略制定也有此特征，是规划师在对旅游产业的结构、形态分析基础上的审时度势的思考；而经济效益测算和图件制作就基本上是运用数学方法与计算机进行推算与演绎。从研究流程来说，前期的资料收集和数据调查大量借用技术性的工具，但对数据的深入分析而得出先进的思路就需要一种综合性的思考，思路的具体细化和落实又是一种技术等级的工作。若拿旅游区开发建设规划来说，从空间层次来区分，旅游区定位和战略制定是宏观的概念把握与求真，而对具体地段设计、内部空间结构分割和详细的景观设计更多的是一种微观的求准和工匠式的技法展示。
    根据规划的这种性质、不同学科规划师的知识结构与技术所长以及实践操作情况看，目前比较合理的角色分工格局应是旅游规划中宏观性的总体规划和中观性的开发建设规划与创意规划由旅游专家牵头，其他专家配合；后续详细的景观设计应该在上述规划思路的指导下由城市、建筑、园林专家主持，旅游专家参与编制。或者是在一部规划编制中由旅游专家编制旅游地概念性规划，然后由相应的城市、建筑、园林专家依据概念性规划的理念与思路编制详细规划，然后附着实施，这样形成由宏观、中观至微观科学的分工合作操作流程，使得科学的旅游理念思想能够一以贯之，既不导致虚空，又不流于机械，呈现出旅游规划各流派的会通融合之势。

    　　（五）加强旅游规划理论的元科学研究，结合本土实际创造出适合于中国旅游产业发展的区域旅游规划方法

    近年来大量国外先进规划理论的引入，大大拓展了我们的视野，然而不应该只强调了旅游规划的“拿来主义”，中国旅游产业的飞速发展更要求立足于本土创新旅游规划理论方法。由于规划师忙于规划实务疏于规划理论的研究，使得在短时期内获得旅游规划基本理论的突破有着很大的难度。目前应尽快创设一个权威性的国家级研究平台，让不同学科背景的规划师打破学科之间的藩篱，暂时从规划实践中脱身出来进行规划的元科学研究分析，以利于规划理论的成熟定型。

    在无成熟的规划理论和学科理论支撑前提下，现实旺盛的规划需求又迫切要求建立一套富有实践价值的区域旅游规划方法，基本框架一是构建具有市场向性的个性化产品，或者是提升景观的个性特征。旅游的本质在于对异地景观与环境的愉悦，旅游规划的实质上是在于加强和创造出这种特殊的愉悦经历，为此在内容上对于新开发的旅游地规划须注重景观创意的含量，而传统旅游地要谋求产品的创新，规划又必须强调景观个性特征的提升；在形式上必须增加产品或景观规划在整个规划中所占的比例。二是解决阻隔旅游产业发展的实际问题。区域旅游产业在低层次徘徊，直接导源于旅游地的体制、政策、区位、交通、资金、环境等多方面原因，规划应将经世致用放在重要位置，诊断出发展的瓶颈症结，修正存在的偏差。三是战略方向的引导。在内外形势急速变化和市场经济全面渗透的今天，规划的一项重要使命是透过纷繁复杂的区域社会经济背景，在对规划地旅游产业的结构、形态进行分析的基础上，提出深度战略前瞻与透视，以驾驭、规正和引领旅游产业向既定的方向发展。

    　　（六）深入理解运用一种基于文脉的规划思想，真正做到凸显旅游目的地的地方性、提高旅游产品的特色含量与市场对应性

    决定一处旅游目的地发展的根基是其具有的地方性（或地格）。  已故著名旅游地理学家陈传康先生第一次将这种地方性（或地格）归纳成“文脉”，提出一套旅游形象策划方法，进而身先示范在实践中进行了成功的运用。笔者认为应有意识地做一种整体性的审视，在旅游规划中将文脉提升到标杆高度，上升到理念层面做一种强化，再进行全方位的渗透，建立一种基于文脉的规划思想（见图1）。
    附图
    　　图1  一种基于文脉的旅游规划思想

    (1)文脉梳理

    文脉来源于一地的自然地理基础和历史文化，但不是目的地的自然地理基础与历史文化简单阐述，而是对地方分散的自然地理与历史文化加以凝练的概括与总结，是对旅游地聚焦性的精神之魂的感知与梳理。

    (2)理念形象的认定与提炼

    以文脉为本源，依托于旅游地的空间具象载体，进行理念形象的提炼，构建支撑整部规划的战略理念。

    (3)理念的渗透与扩散

    架构的理念不能仅仅停留在理念层面，而要得到很好地诠释与应用，融入到旅游目的地各个相关部分之中，具体的创意与设计支撑起理念。这种理念的渗透与扩散主要包括产品开发和市场规划两个方面。

    　　（七）确立公允合理的旅游规划衡评标准，强化评审与实施管理环节，建立动态性的循环反馈运作机制，规范后规划行为

    旅游规划不能以其他行业规划作为参照系确立衡评标准，根据其特性应从个性尺度、市场尺度和人文尺度3个方面来入手。所谓个性尺度，个性化的规划创新出个性化的旅游地，即规划是否彰显旅游地的个性；市场尺度，即规划的成功与否由规划带来的经济效益和项目的市场与经营状况来决定；人文尺度，即文本所应渗透的人本主义理念和规划运行过程中旅游教育功能的发挥。

    建立常设性国家级和省级的旅游规划评审委员会，优化评审的组织过程，重视论证过程和评审的部门教育功能，以提高评审的现实针对性与科学化水平。但更为重要的是由市场、社会来认定，由规划的实施状况决定规划的成功，不能倚重于评审会来决定。

    应将更多精力放在实施环节，重点一是实施主体机构的确立。  地方政府应成立专门部门负责规划的实施，目前状态下的旅游局只能负责旅游规划的阐释，而不能由其负责实施；基于规划中的重点项目建设容易得到重视，还应成立专门的项目实施委员会。二是编制实施规划的规划。旅游规划具有很强的创意性，又必须叙述现状、问题，再提出相应的对策，因而难免出现文本内容的前后重复和表述不规范，可对明显学术化的文字表述予以修正，以便于地方上正确理解。以相关规划的格式分头改写旅游规划文本，将旅游发展思路融入到相关规划中，在现在旅游规划地位较低的情况下，成果和建议能被相关规划所吸收。

    规划的实施过程还应实行动态性的追踪反馈运作机制，规划实施时规划组应进行现场解说与指导，检验规划在各个环节的进展情况，与实际不适应的规划文本部分应及时予以修改，给规划实施留有合理的自我适时调节的余地。通过往返式的实践检验给规划盖棺定论，对不成功的规划应追究责任。

    　　（八）走专业化旅游规划人才产出与优化之路，创新旅游规划人才整合利用机制，打造区域旅游规划精英集团

    旅游规划人才的产出优化途径，一靠培养与延伸，即建立旅游规划人才多维化培养模式。培养是指可拟向教育部建议设立旅游规划专业硕士与博士点，以多学科的知识架构，培养出具有宏观性与中观性战略眼界的高层规划精英人才。延伸是指相关学科专业向旅游方面拓展，设立旅游规划方向的博土与硕士培养点，为相关专业进入旅游规划提供科学路径与研究平台，目前全国已有多所高校实施。其优点在于旅游规划需要相关专业介入其中，形成跨学科研究的学科机制，便于介入旅游规划编制中各种专业背景的人员能以旅游为核心点形成协调与匹配。二靠整合利用。以省级为基本区域，省级旅游主管部门监督，由旅游规划资质单位牵头，以旅游规划为核心，包含市场、建筑、城市规划、园林等相关专业人才，整合区域旅游规划力量，形成知识合力集团，打造成区域旅游规划精英队伍，承担起目前的区域旅游规划工作。

    　　（九）旅游规划的水平高低，旅游规划的成功与否，旅游规划能不能凸显应有的效能，关键在于规划师在“德、才、识”方面的素养

    “德”即要具有一种关怀河山、对地方负责的人文精神；“才”即要具有统帅全局的驾驭能力，敏锐的观察和创意能力；“识”即要具有多学科的知识储备和广泛的见识，成为一个通才。

    在当前市场的急剧膨胀和深入发展的情况下，旅游规划界应提倡将规划师的“德”放在首要位置。旅游规划工作从某种意义上理解是规划师“指点江山、激扬文字”，规划师的责任重大，而规划的深度取决于规划师的主观努力，从短期来讲地方在各项条件具备的情况下能不能更好地启动和发展旅游振兴地方经济，从长远来讲保护与优化自然与人文景观、创造传代的景观，都在于规划师眉宇间的思索，在于规划师的良心使然。因而规划师应具有一种对规划地的人文关怀精神，一种深切的河山情结与河山之恋。如果我们的规划师难以维持前辈知识精英式的身心煎熬，连知识阶层这种单向度的智力与良知延伸也不存在；如果仅仅停留在麻木不仁和循规蹈矩上，或在官员逼迫下成为听话的应声虫，或在经济利益驱动下成为名副其实的学商，而无独立的立场与权利和良知的思考，就会真正扼杀旅游规划的生机和活力，那么我们的旅游规划就难以扮演推动旅游产业发展这一重要的历史角色。

【参考文献】:

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